邻避冲突协商治理：美国的实践及启示

刘 超 颜 茜

（湘潭大学，湖南 湘潭 411105）

邻避冲突是指因某些具有较强负外部性的公共基础设施项目或工业项目(如垃圾焚烧发电厂、核电站、殡仪馆、大型矿业项目和大型化工项目等)建设而导致的受设施影响群体、团体和组织与项目投资方、建设方甚至地方政府之间产生的矛盾与冲突。近年来，随着我国城镇化建设的深入，邻避冲突事件日益增多，“此起彼伏的邻避冲突已经成为影响我国城市建设与发展、城市民生改善和社会政治稳定的重大问题, 对国家治理体系与治理能力构成严重挑战”[1]。协商民主是多元主体通过合作创造公共空间以讨论公共问题，对政策问题进行公共商议，形成共识的民主形式[2]。党的十八大以来，“推进协商民主广泛多层制度化发展”成为国家战略，中国特色社会主义协商民主理论和实践不断发展和完善。协商民主理论与实践的创新为我国邻避冲突问题的治理提供了理论遵循和方法指导。但是，具体到如何在邻避冲突治理中落实协商民主，形成协商治理邻避冲突的工作模式和局面，各地仍在努力探索，取得了一定成绩，也存在一些问题。美国较早地面临邻避冲突问题并进行邻避冲突的协商治理，总结主要经验和存在问题，对促进我国邻避冲突协商治理实践的发展有重要的启示作用。

一、美国邻避冲突协商治理的实践

20 世纪中期以后，随着欧美发达国家的城市化进程加速，邻避现象日益突出。当时，在城市中兴修垃圾处理厂、火力发电站、变电站等市政设施经常会遭到附近居民的强烈反对，从而引发了“不要建在我家后院”的运动（Not In My Back Yard，简称NIMBY），即邻避运动。20 世纪80 年代以后，邻避运动在美国进一步发展，居民开始由反对垃圾焚烧厂、化工厂等设施扩大到反对收容所、机场、康复中心、公共房屋等设施的建设，导致大量公共基础设施建设的停滞[3]。1980-1987 年，美国共有81 家废弃物处理厂申请修建，仅有8 家成功经营，不到总数的10%；1981 年4 月到1989 年10 月，明尼苏达州亨内平县的垃圾焚烧发电厂历经近八年的时间才正式运营；1984-1988 年，亚利桑那州马里科帕县用了四年的时间才建成西北地区的填埋场[4]。为及时化解邻避冲突，美国将协商治理的理念引入邻避冲突治理，通过优化协商治理的制度设计、积极搭建协商治理平台、充分发挥非政府组织的作用以及积极完善邻避补偿制度的方式，加强多元利益主体之间的交流与沟通，推动美国逐步走出“邻避困境”。

（一）优化协商治理的制度设计

1.民间协商制度的构建。在美国，居民间协商制度主要有居民大会制度与社区听证制度。居民大会主要存在于农村地区，由居民自愿参与组成。居民大会能够参与到地方政府的决策、为公众提供相关的咨询意见以及监督决策的执行[5]。在邻避设施建设过程中，它能够代表当地居民参与决策、监督项目建设。社区听证会是由社区委员会根据社区居民及政府部门的要求而公开举办的就事关居民利益的问题进行辩论、讨论的会议。在听证会上，邻避设施建设的拥护者和反对者拥有平等的辩论、讨论权力，通过公开辩论形成的最终意见，对邻避设施建设的决策具有法律效力。

2.公民团体与政府协商制度的构建。美国有十分浓厚的结社传统。托克维尔曾指出：“美国是世界上最便于结社和把这一强大行动手段用于多种多样目的的国家。除了依法以乡、镇、市、县为名建立的常设社团以外, 还有许多必须根据个人的自愿原则建立和发展的社团”[6]。由特定公民群体组成的社会团体拥有比普通公民个人更为强大的博弈能力，能更为有效地进行利益表达。因此多元复杂的社会团体与政府和其他组织频繁互动，形成美国多元民主主义的正常场景。也因此，美国形成了较为成熟的社团与政府协商的制度体系。

3.决策公开和参与制度的构建。公开透明是善治的基本特征，也是防范和化解邻避冲突的重要途径。美国《阳光下的政府法》规定，决策会议之前，应当提前一周通知公众，并鼓励公众旁听[7]。2009 年1 月，时任美国总统奥巴马发表《透明和开放政府备忘录》，要求政府机构在互联网上公开决策和机构运行情况。这些顶层设计有效地推动了政府信息公开和决策过程公开，为公众协商和参与提供了良好的法律保障[8]。据萨哈（Saha）和莫海（Mohai）的研究表明，近年来在美国兴建邻避设施受到的阻力愈来愈小，主要原因在于国家和联邦机构开始承担批准厂商兴建邻避设施草案的责任，法律允许的程序也提供了更多公众参与邻避设施决策的机会[9]。

（二）积极搭建协商治理平台

1.社区自治组织。公民治理是美国社区治理的本质。在美国，社区自治组织如社区董事会、社区协会等在社区治理中发挥着核心作用。《纽约市社区董事会章程》规定每个社区必须成立社区董事会。社区董事会的职责包括收集居民意见、增进社区福利、与社区居民和政府部门加强沟通、制定社区发展规划、监督评估社区服务质量等。在邻避设施建设问题上，社区董事会广泛收集居民意见，组织居民审议会、听证会等，并把居民意见反馈给相关部门。比如纽约市就将包括邻避设施建设在内的城市规划审议权赋予社区董事会，规定城市建设规划如没有公众的反馈就不能得到批准[10]。

2.学习圈。1989 年，学习圈在保罗（Paul J Aicher）基金会的支持下成立[11]。学习圈是一种参与式社区治理下的民主协商讨论模式，通常以8-12 人聚集在一起共同讨论有关社区利益的议题，由主持人带领讨论。学习圈有利于社区居民提高自身解决社区问题的能力，并有效地搭建了参与者之间的桥梁，营造了良好的沟通氛围。例如，在社区建立垃圾处理站，公民可以在社区管理者的主持下，在学习圈中表达自己的看法，通过集体讨论增进对此类公共设施给社区及整个地区产生影响的认识，培养公民对公共服务与设施的深刻认知。

3.公民陪审团。美国的公民陪审团成员是由具有相应陪审资格的公民所组成。陪审团将民众的意见与建议导入司法，起到表达公民诉求、维护公民权益的作用，有效地促进了社会公平正义。在邻避设施建设过程中，公民陪审团能够借助专家作用，对邻避问题进行解析，使公民能充分了解设施建设问题与潜在的风险，促进决策团体与公民之间相互沟通，形成通过共同协商，共同解决问题的局面。

（三）充分发挥非政府组织的作用

1.优化公众认识，引导公众行为。相关研究表明，公众具有较为强烈的风险认知是导致邻避冲突产生的重要因素。要有效消弭冲突，就必须使公众风险认知保持在合理程度。非政府组织的核心人员主要是意见领袖、专业人士和知识分子。他们通常对邻避设施的利弊有着较为全面的了解，倾向于采用和平、理性的方式表达自己的意见，同时还更贴近民众，易于引导公众正确认识邻避设施建设的利弊，降低公众敏感的风险认知。

2.利益整合与利益表达。整合和表达公众诉求是非政府组织作为政府与公众之间沟通桥梁作用的重要体现。在邻避冲突治理中，非政府组织有着贴近社会公众的优势，可以更好地了解、倾听并收集公众关于邻避项目的利益诉求，并且将分散的群众呼声加以整合，采取理性的组织行为来对政府施加外部压力，迫使政府能够在均衡利益的基础之上解决利益受损方普遍关心的社会问题[12]。

3.直接影响政府决策。美国联邦制的国家结构以及三权分立的政治体制为环境非政府组织（ENGO）影响环境政策过程提供了一定的制度基础。ENGO 能够通过多种方式、层面对环境政策过程产生一定的影响。ENGO 可以从行政、立法、司法三种途径上，在地方、联邦、州三个层面上，通过游说、抗议等方式直接影响邻避政策制定者或政治精英[13]。

（四）积极完善邻避补偿机制

邻避设施建设对周边居民的利益产生了直接且现实的损害，这是造成邻避冲突的直接原因。因此，各国普遍将邻避补偿作为治理邻避冲突的重要手段。詹金斯（JENKINS）等学者提出，补偿标准应根据公共财政预算或开发商的支付能力来确定[14]。此外，格雷戈里（Gregory）等人指出捐款用于慈善也可以维持设施运营商的良好社会形象，缓和与周边居民的关系[15]。又比如，长期以来，核电一直被人们所反对，但2016 年3 月，位于美国田纳西州东南部的沃茨巴核电站二号反应堆正式上线。这是多年以来美国第一次有新反应堆投入商业运营。其中关键在于政府和核能管理部门给民众提供核电站参观机会、建能源教育中心以及在核电站附近建美丽的自然保护区与公园。

二、美国邻避冲突协商治理存在的问题

（一）民众邻避情结依然强烈

邻避情结是一种居民想要保护自身生活领域，维护生活品质所产生的对邻避设施建设的抗拒心理和行动策略[16]。麦克·阿沃伊（Mc.Avoy）认为，当地居民在没有掌握全面的信息和足够的科学知识情况下，被狭隘自私的邻避情结所驱使，反对邻避设施兴建在社区周边，阻碍了地方政府向当地居民提供公共产品与公共服务[17]。比较有意思的情况是，有关邻避设施建设的公众协商使得设施周边居民对设施建设的反对态度明显减弱，但是社会公众整体对邻避设施的接受程度仍然较低。以核电站建设为例，虽然离核电站16 公里以内居民对核电的接受度达到了89%，但仍有60%的社会公众对核电持反对态度[18]。近年来随着环境保护运动的兴起，极端环保主义理念在欧美日益盛行，客观上也助长了公众的邻避情结。

（二）协商机制不够完善

首先是协商治理公平机制的不足。公平是当代政治文明的重要价值，作为政治文明重要形式的协商治理自然也应以公平为价值追求。在邻避冲突协商治理中，保障社会公众公平参与协商治理的机制却十分不完善。相关调查表明，有意且有能力参与协商的公民，大多属于高教育程度和中高收入群体。社区低收入者则较少有意愿和能力参与。同时，政府机关、利益团体和一些非营利组织为了影响协商结论，也可能派出代表参与并主导整个协商过程。这样，在美国邻避冲突协商治理过程中，政治精英把控协商过程的情况较为常见。

其次是协商的效率保障机制不足。效率是管理的逻辑起点。协商治理作为一种社会治理模式，必然要以足够的效率为基础。但是邻避冲突协商治理的效率不足一直为人所诟病。在美国，组织一场协商论坛的成本十分高昂。以费什金的协商民意测验为例，每次测验都必须支付给参与者数目不菲的补偿，总花费高达400 万美元。对此，学者埃尔斯特指出，“别的先不考虑，仅仅是时间限制，就已经使协商绝对不可能是完成集体决策的唯一程序，它总是需要投票或讨价或者两者一起作为补充”[19]。由此即便有如此巨大的财力和时间投入，协商治理也常常难以取得良好的效果。协商期间难免会因协商主体价值和观点不同或者个人言辞偏激而产生争执甚至吵闹，导致协商场面可能失控。

最后是监督落实机制得不到落实。目前实践中的突出问题是大多数情况下协商能够按照既定的规则和程序达成较为一致的意见，但政府对于协商结论的重视程度如何却无法考量。各国法律都规定了涉及重大社会争议的基础设施建设决策作出之前，必须先进行公共协商。一般而言，政府会积极回应协商结果，但也常常出现政府在决策中只选取那些符合自己意愿的结论作为决策依据，而对那些不符合自己意愿的结论则“弃之不用”。因此，一个重要的问题在于协商后的决定和结果如何公布、又如何落实。在这方面协商结果执行的监督机制必不可少。如“拉夫运河事件” 的爆发和政府后续处置不力都是政府部门缺乏外部监督的表现，导致冲突愈发得不到缓解。

（三）协商过程与政治过程相互纠缠

受美国资本主义民主制度的影响，美国邻避冲突协商治理还与其政治过程深刻纠缠。在美国两党制条件下，在野党不甘心永远在野，想尽办法获得政权，取代执政党的地位。两党的不同地位导致对邻避设施和邻避冲突的不同态度。执政党着重于采取有效的措施缓解民众的担心与忧虑，积极地与居民进行沟通交流，尽可能地满足居民的利益诉求，使得协商达成一致；而在野党倾向于炒作邻避设施带来的负面影响，以及带动居民发起反抗运动，目的就是打击执政党，使得执政党的民意支持率下降甚至无法继续执政而下台。这种恶性竞争使得邻避设施成为政治斗争的工具，造成协商的失败以及加剧邻避冲突。

三、美国邻避冲突协商治理对我国的启示

（一）加强和改善党的领导

美国在协商过程中，由于政党斗争以及利益集团的纠缠，对协商共识的达成和落实产生了一定的负面影响。在我国人民群众的根本利益是一致的，中国共产党代表着最广大人民群众的根本利益。首先，各级党委要树立并落实社会主义协商民主的理念，将思想付诸于行动，积极扩大人民群众在邻避项目中的有序政治参与，确保人民依法实行民主管理、民主协商、民主决策以及民主监督的权利。其次，要充分发挥基层党组织在协商治理中的领导作用。在邻避冲突治理过程中，党组织要经常性与社区群众开展理性、有效的交流，充分吸纳各方意见，集中多方智慧及力量，做出科学、合理的邻避决策服务。

（二）完善协商治理体系

美国邻避冲突协商治理取得良好成效的关键在于形成了涵盖政府、公众、非政府组织、企业等多元主体在内的协商治理主体体系，并通过强化协商治理制度建设，保障了协商治理的效果。首先，优化协商治理的主体体系。在邻避冲突治理过程中，按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理格局要求，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。其次，构建多层次协商治理体系，畅通政党、政协、政府协商、基层干部群众的协商渠道，加强多方之间的信息对口联系，增强协商建言的针对性和可行性，保证程序公开与透明。最后，建立协商治理制度体系。积极完善社会重大事项公示制度、贯彻落实社会听证制度、建立健全风险咨询制度等，使得公众能够积极有效地参与邻避决策方案的拟定、修改过程及邻避项目的建设与监督。

（三）健全协商治理机制

机制的完善是协商治理的重要保证，走出邻避困境的重要途径。借鉴美国经验，第一，优化邻避决策公平机制。决策者要科学地预测风险，鼓励各级主体参与到邻避项目中，确保实现决策的民主化和科学化。第二，优化邻避决策效率机制。公平性有利于确保各个阶层能参加邻避项目的整个过程，要发挥强化政府和党委的权威和领导作用，对协商过程进行有效的资源整合，加强管理与监督，确保协商效率。第三，完善补偿机制。邻避设施建设过程中所占用的土地、造成的房产贬值、带来的环境污染等，国家需按照法定标准，提供各类居民群体相应的补偿。第四，健全邻避监督机制。各级政府需加强对邻避设施项目的监管力度，对每个项目进行严格审查；对已完工的邻避设施也要不定期地检测，避免产生潜在的危害。同时，加强专业机构的外部检测以及公众对建设过程的监督。如在杭州九峰案例中，项目建设和运营方就允许街道居民凭监督证进入现场参观、监督。

（四）提升多元主体的协商意识和能力

陈亮、王彩波指出，协商过程是一个涉及话语与公共主题契合性的展开过程，结合协商治理的运行逻辑，科学确定公共主题、合理选择话语体系以及集中培训主体协商能力是优化协商治理的重要路径[20]。在多方主体进行协商的过程中，政府部门以及企业、精英团体需要注意谈话的方式、语言表达能力和沟通技巧。将邻避居民所关注的问题进行分类、整理、归纳；在协商过程中对主要问题形成简单的、系统的、逻辑清晰的语言体系，及时地解答邻避居民的疑问与困惑[21]。民众也应当积极学习相关的政策与时事、培养自己的协商治理理念、养成良好的民主意识，这些学习能够提升自己的协商能力，同时也为与政府及其他利益相关主体的沟通搭建了基本的桥梁。

（五）充分发挥社会组织作用

美国社会组织对邻避设施建设的广泛深度参与有效地缓解了邻避冲突，保障了各方利益。在厦门PX 事件、广州番禺垃圾焚烧厂事件等重大邻避冲突中，社会组织都发挥着重大作用。在邻避运动过程中，社会组织不但能够较为有效地代表公众进行利益表达，还可以利用其在相关方面的专业优势，为政府提供有效解决冲突的对策建议和政策方案。因此，有必要采取措施充分发挥社会组织作用。为此，一方面应改善社会组织建设和发展的制度条件，为社会组织松绑，向社会组织开放参与邻避协商的机会；另一方面要积极为社会组织提供参与邻避冲突协商治理的资源，增强其干预冲突的能力；最后要加强对社会组织的监督和管理，促进其内部治理的规范化、法治化和科学化，强化其能力建设。