清末官制改革中的“部院之争”及其历史鉴戒

王 卫

(首都师范大学 历史学院，北京 100048)

清末官制改革是一项“牵一发而动全身”的系统性工程，牵涉到各种纷繁交错的矛盾关系。“部院之争”在清末官制改革的复杂过程中极具典型，其历史教训于目前深化党和国家机构改革仍具有独特的鉴戒意义。

一、“部院之争”的根源与起因

清代传统官制中，刑部为“天下刑名总汇”，掌全国最高审判权，“外省刑案，统由刑部核覆”；大理寺为慎刑机构，虽掌驳正，但毫无实权、形同虚设。1906年11月2日，总司核定官制大臣奕劻具折上奏，提出了中央官制改革方案，该方案仿照西方(主要是日本)三权分立模式，以立法属之议院(暂设资政院)，行政属之内阁，司法权属之法部，大理院专任审判[1]464。11月6日，清廷裁定了奕劻方案，著改刑部为法部，专任司法；大理寺改为大理院，专掌审判，从而确立了法部最高司法行政机构、大理院最高审判机构的地位。同日，清廷任命戴鸿慈为法部尚书、沈家本为大理院正卿。

但无论是奕劻的奏折，还是清廷谕令，对法部和大理院的权限描述都过于宽泛、模糊，从而为法部和大理院日后的激烈争端埋下了深刻的根源。

“部院之争”肇端于两个部门的第一任主官，因此有必要先介绍一下戴鸿慈和沈家本的背景经历。戴鸿慈(1853-1910)，广东南海人，进士(翰林院庶吉士)出身。曾在地方任学政、考官等职，后在礼部、刑部、户部侍郎任上迁转。1905年底，清廷派“五大臣”出洋考察，戴为其中一员，途中又被擢为礼部尚书。回国后，在向清廷中央的建言献策中，戴鸿慈显示出了不同于一般士大夫的远见卓识，颇得慈禧信赖与赞赏，成为法部尚书的不二人选。沈家本(1840-1913)，浙江湖州人，进士出身。曾任刑部郎中、外放知府、道员、按察使，后擢升刑部右侍郎。由于其对律法有精深造诣，亦是刑部当家“堂官”，此为其任大理院正卿之资格。从两位主官的履历来看，戴鸿慈虽曾有任职刑部、出洋考察的短暂经历，但其大部分时间所事工作与律法几无相干，掌印法部可以说是“外行管理内行”；而沈家本精研律法，且于理论、实践皆有成就，是典型的“专家型官员”。

法部和大理院成立伊始，先各自忙于机构内部事务，整理配备办公设施、筹集办公经费；接着解决人员配置与分流安置以及相关业务交接问题。但这些问题并未掀起部院争端的轩然大波，后来沈家本的一封涉及大理院审判权限的奏折却成为“部院之争”的导火索。

二、“部院之争”的过程与焦点

(一)司法行政权与司法审判权之争

上任伊始，作为大理院首任正卿，沈家本雄心勃勃。为了让大理院尽快步入正轨，1906年12月12日，沈家本向清廷中央上递《审判权限厘定办法折》，拟确立全国审级制度，并厘定大理院权限——“大理院为全国最高之裁判所”，“至京外一切大辟重案，均分报法部及大理院，由大理院先行判定，再送法部复核”[2]378-382。同时，参照日本相关律制，沈家本草拟了《大理院审判编制法》，进一步申明了大理院的职权，并明确了大理院的审判事项范围。

出于对沈家本律法专业的高度信赖，清廷很快批准了其奏章，但这却引起了法部对沈的强烈不满。在给梁启超的信中，戴鸿慈就愤愤不平地说：“沈堂(沈家本)乃以阴柔手段，攘窃法权”，“以一人之责任，兼三权而有之”，“其不从弊者几何”[3]379-381。

经过悉心筹划，5月14日，戴鸿慈上递《法部奏酌拟司法权限折》，请求清廷裁定。戴鸿慈认为，所谓司法行政权：一为司法，“大辟之案由大理院或执法司详之法部以及秋、朝审大典均听法部复核”，以及“恩赦特典则由法部具奏”等；二为行政，即“法部管理民事、刑事、牢狱并一切司法上之行政事务”，及监督大理院、直省执法司、地方审判庭、详谳局等[2]369。

清廷中央从一开始就对司法行政权和司法审判权的划分未予明晰，对戴鸿慈的奏折亦不明就里地予以批准。但如此一来，沈戴二人关于部院权限的解释与认同势必产生龃龉。

得知戴鸿慈已“自行具奏”，沈家本怒不可遏，于5月20日又上一折。他对法部提出的权限划分表示质疑：“死罪必须法部复核，秋、朝审亦须经法部核定”，这与“宪法精理”不相符合。关于司法用人，沈家本指出，此系重大，“设有贻误，咎将谁归”，中国法学尚萌，为亲试人才，须由大理院调用人员，实属不得已。沈家本还对戴奏《司法权限清单》中最有争议的四条，进行了逐一批驳[2]372-375。

沈戴二人的争执令清廷甚为恼怒，于是责令双方：“会同妥议，和衷商办，不准各执意见。”[4]5669同时，将沈家本与张仁黼(法部右侍郎)进行对调，由张仁黼主管大理院，调沈家本任法部右侍郎。

受到严饬的部院双方，惶恐不安，不得不会同协商，并于5月31日呈递了《遵旨和衷妥议部院权限折并清单》，“部院之争”暂告段落。

(二)关于修订法律馆的地位与人事之争

不论是在刑部还是大理院、法部，沈家本都有一项兼差——主持修订法律馆。修订法律馆由刑部律例馆改设而来，负责“新政”以来各项法律的草创和修改，其重要地位不言而喻。1907年6月11日，新任大理院正卿张仁黼具折上奏，请重组修订法律馆，矛头直指沈家本。他说，“修订法律”“若仅委诸一二人之手”，“殊非所以郑重立法之道也”，建议各部堂官一律参与修订法律事务，由法部、大理院主导。其后，戴鸿慈亦上奏建议改组修订法律馆，由法部、大理院职掌，并派王大臣为总裁[1]834-841。显然，戴张二人希望改变修订法律馆的人事格局，将沈家本排挤出局。对此，沈家本亦无可奈何，遂索性向清廷上奏，请求辞去其主持修订法律馆的一切差事[5]144。

对于修订法律馆的隶属问题及沈家本的人事安排，清廷是有所考量的。奕劻主持的宪政编查馆首先对戴张二人的奏折提出了反对意见：将修订法律馆置于法部、大理院管辖之下，“是以立法机关混入行政及司法机关之内”，这有悖于“三权分立”的精神；建议“请将修订法律馆仍归独立，与部院不相统属。所有修订大臣，拟请旨专派明通法律之大员二三人充任”[1]851。结合宪政编查馆的意见，10月9日，清廷发布谕旨，明确了修订法律馆的独立地位，并派沈家本、俞廉三、英瑞为修订法律大臣，会通参酌，妥慎修订。

(三)部院权限的最终裁定

1910年2月7日，宪政编查馆重新审核并奏定了《法院编制法》，规定：嗣后凡属于全国司法之行政事务，如任法官、划分区域，以及一切行政上调查、执行各项，统由法部总理主持，毋庸会同大理院办理；而最高审判权，司法解释权，死刑复核权，均有大理院办理。这样，大理院的独立审判权得到了根本性的加强。4月8日，宪政编查馆修改了《死罪施行详细办法》，进一步取消了法部对于死罪以下、徒以上案件的复核权。

面对权力被日渐削减，法部采取了消极抵抗的策略。由于《法院编制法》确认了法部的人事任用权，法部堂官私议，待各级审判庭有额缺时，仅由法部人员补授，而不予之大理院，法部尚书廷杰甚至以辞职来表示不满。两三年间，“部院之争”风波迭起，清廷亦为之大伤脑筋。为彻底平息部院权限争执，1910年4月，清廷多次召开特别会议，反复磋商，最终裁定：仍须严格遵行先前《法部编制法》《死罪施行详细办法》之原则。“部院之争”的风波终于渐次以退。

三、“部院之争”的历史鉴戒

(一)牢固树立大局意识

大局意识，就是从全局的角度出发、从长远的目标着眼，正确处理个人与集体、部门与整体、目前与长远之间的关系，并坚持个人服从集体、部门服从整体、目前服从长远的原则。清末官制改革，是关乎国家整体利益和长远发展的头等大事。“部院之争”中，几位主官因部门权力的划分问题，将整体利益、国家大局抛诸脑后，不惜相互攻讦、排挤倾轧，甚至演变成个人恩怨，追根究底就在于本位主义、个人主义的作祟。

俗话说：大河有水小河满，大河无水小河干。当整体利益受到侵害，国家长远发展目标受到阻碍，最终遭受损失的依然是部门和个人。清末“部院之争”所体现出的统治集团的内争与内耗，无疑是清政府垮台的重要原因之一。“皮之不存，毛将焉附。”当清政权轰然垮塌后，树倒猢狲散，大大小小的官员都只有各自奔命。

所以说，“国家好，民族好，大家才会好。”因此，“这就要求各级党员干部要以大局为重，自觉从大局看问题，把工作放到大局中去思考、定位、摆布，做到正确认识大局、自觉服从大局、坚决维护大局。”[6]

(二)加强和维护党的中央权威

事在四方，要在中央；中央执要，四方来效。一个国家、一个民族的发展兴盛，必须要有一个坚强有力的领导核心。纵观晚清历史，老大帝国一次次地挨打遭受欺凌，都是由于国家贫穷落后，而根本在于国家缺乏一个具有权威性的中央政权的领导。列强一次次地当头棒喝，都难以唤醒统治阶层的浑浑噩噩。在如火如荼的世界近代化浪潮中，清廷中央不思进取、无所作为；“洋务运动”“清末新政”，也不过是被牵着鼻子走的被迫之举。同时，晚清地方势力崛起导致中央权力式微，庚子赔款后，清廷中央的颜面更是几近扫地。“部院之争”，各方抛开中央政令，各自为政、公开争执，主官甚至动辄以辞职来要挟朝廷，这不仅表现出部门官员规矩意识的淡薄，更反映了清廷中央权威的严重缺失。

反观新民主主义革命以来的历史，从抗日战争的胜利到新中国的缔造、从改革开放的启航再到中国特色社会主义新时代的开创，无不与中国共产党这个坚强领导核心的一路引领有关。因此，要实现中华民族的伟大复兴、全面建成社会主义现代化强国，就必须要坚持中国共产党的领导，最根本的就是要加强和维护党的中央权威。

(三)增强制度意识、程序意识

法必先明，令方能行。制度是一切工作正常开展的前提和基础，“制度问题不能解决，思想作风问题也解决不了”[7]328，因此，树立与增强制度意识至关重要。清末“部院之争”的起因，从客观上来看，首先是由于制度的缺位。从一开始，清廷裁定的中央官制改革方案，对部院权限的规定就模糊不清。其次是清廷任由部院各自奏定权限，中央统一定制长期拖沓不决。当部院矛盾激化之时，清廷中央并不是从速在制度源头上予以解决，而是屡次以人事调整的方法来暂时平息事态，显然是头痛医头、脚痛医脚的逐末之策。

程序意识是制度意识的一个具体层面，其根本要求就是按程序办事。“部院之争”中，两部门主官皆指责对方没有按照上谕“会同协商”的要求办事，单独上奏、私定权限。部院双方究竟是谁先打破了规矩，我们在此无法判定，但部院冲突显然是在破坏了程序之后而失控的。目前，随着世情、国情、党情的深刻变化，制度短板问题日益凸显，这就要求我们一方面要建立健全制度体系，另一方面要树立遵纪守规观念，增强制度意识、程序意识。