加快“放管服”改革推动企业提质增效——20年行政审查施工图引发的思考

2020-01-16 09:43

中国勘察设计 2020年10期

行政审查施工图制度从开始实施到缩小审批范围，从下放地方到市场化运作，从探索取消到实行告知承诺制，在争议和改进中推行了20年。现在评议它的对与错已不再重要，重要的是通过实践，总结经验，得到启示，以推动企业提质增效，实现高质量发展。

切实做到决策的民主化

2000年，国务院印发的《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》（以下简称“两个条例”）中明确：“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或其他有关部门审查，施工图设计文件未经审查批准的不得使用。”随后，原建设部依据此条款相继出台了《建筑工程施工图设计文件审查有关问题的指导意见》《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》等文件。

“两个条例”中有关“行政审查施工图”的内容和《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》公布以后，大多数设计单位对此持反对态度，尤其是在专业设计院（工程公司）中，不赞成的声音更是强烈。其主要理由是：违背了设计工作的内在规律；设计单位知识产权得不到保护；存在增加建设投资、延长建设周期等建设风险；法律责任不清；与国际惯例不符等。在这种情况下，原建设部有关领导带队进行广泛调研，其结论是：行政审查施工图在专业设计院不可行，也没有必要。原建设部随即决定：先不在专业设计单位实行“行政审查施工图制度”，房屋建筑、市政工程因涉及公共利益、公众安全、城市规划、环境和文物保护等诸多因素，仍保留行政审查施工图设计制度。截至目前，这一制度仍在相当一部分地区实行。

随着“放管服”改革的深入发展，2004至2019年间，国务院先后在《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》《关于投资体制改革的决定》《关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》《关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》和《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》中，对“取消行政审查施工图制度”作出明确要求。由于还存在取消还是保留（或改进）两种不同认识，截至目前，“取消行政审查施工图制度”并未在全国范围内全面落实。

20年的实践证明，行政审查施工图制度决策前缺乏民意基础和调查研究，从该制度建立、推行到实施承诺制的过程，充分说明了决策民主化的重要性，但却任重道远。

正确认识设计工作的内在规律

设计是工程建设的灵魂和关键，对工程建设的高质量发展具有决定性作用。设计单位是保证设计质量的根本，对所提供的设计文件负有全部责任，是任何部门和其他单位所取代不了的。工程设计是一个十分复杂的系统工程，往往需要10多个不同的专业同时参与，各专业之间有着密切的设计条件关系，必须做到相互协调、准确无误，才能确保设计任务同步完成。任何一项设计输入（设计条件）的变更，往往涉及多个专业，甚至影响整个设计。任何一项错误，都有可能危及人民生命和国家财产安全，给经济、社会带来灾难性的后果。这就要求设计单位加强内部技术质量保证体系建设，实现对整个设计的全过程质量控制和质量保证。数十年来的实践证明，在“行政审查施工图制度”决策前，虽然没有进行过“行政审查施工图”，但设计质量并没有降低，设计单位反而将设计质量视为生存的“命根子”，并将其上升到企业发展战略的高度来执行，为确保工程建设质量、安全奠定了坚实的基础。

经过长期锻炼和考验，广大设计人员多数已能够自觉做到尽心尽责、精心设计，努力创作高水平的作品。在众多专家、学者、大师、院士、优秀院长、注册建筑师、注册工程师、优秀管理人员的“保驾护航”下，通过全面落实质量终身责任制和承诺制，这支设计人员队伍多数已具备为国家工程建设保质量、保安全的应有能力，党和政府有理由信赖和依靠这支科技人才队伍。虽然在项目的设计过程中，难免会出现个别失误，但设计企业可以通过总结教训、加强教育培训和加强内部管理等方式予以解决。要从根本上解决工程质量问题，还得依靠设计企业的技术支撑才能确保工程建设的高质量发展。

加快推进“放管服”改革

“放管服”改革就是要优化营商环境，以简政放权最大限度地激发市场活力和动力，制订好法规政策，打造人民满意的服务型政府，为工程建设体制改革发展助力和增加正能量。

“放”，就要“放”出活力，“放”出创造力，就是要解放企业生产力。应改革双重门槛的市场准入制度，使企业和个人平等享受国民待遇，激发企业潜能和个人才干；应改革工程建设招投标制度，把招标权“放”给业主，真正做到“谁投资、谁决策”；应改革民用建筑工程审查报建制度，把审查报建权“放”给注册建筑师（或政府认可人士），使每座建筑物都能实现高品质；应借鉴国际通行做法，将标准规范的制定、执业资格制度的实施等“放”给协会，完善协会的自律管理。

“管”，就要“管”出公平，“管”出高质量。应完善和严格执行对项目建议书、可行性研究报告的审批制度，对工程建设实行宏观调控；对涉及重大技术经济政策和总体规划、公共利益、公众安全、环境保护等内容的，严格审批把关；对出现设计质量问题的，依法严格追究有关单位和人员的责任，处理结果记入建设市场主体信用体系黑名单；应取消“以批代管”，改革企业单位资质管理等级制度，改革行政审批施工图设计制度，推行企业或个人终身责任制和承诺制；应建立健全以信用为基础的新型监管机制，加强事中事后监管，使监管既“无事不扰”又“无处不在”，从“严进宽管”向“宽进严管”转变，形成全过程监管体系。

“服”，就要“服”出便利，“服”出实惠。应以人民为中心，想人民之所想，急人民之所急，帮助企业排忧解难，为企业发展保驾护航；要“服”出好法规，应尽快修订《建筑法》，加快推行建筑师负责制，提升行业地位和明确各方法律责任；要“服”出好政策，帮助混合所有制企业提高职工和企业的股权比例，出台扶植中小微企业的优惠等，使不同所有制企业在“放管服”改革中得到“红利”。

大力推行建筑师负责制

在国际通行的建筑师负责制中，其首席专业责任人通常是建筑师。建筑师之所以是建筑领域最佳的统筹者，是因为建筑师拥有其所创造的建筑物的著作权。由于一座建筑物的成败直接关乎建筑师的声誉，努力实现每一座建筑作品的高品质，是建筑师的动力源泉和责任所在。标准的建筑师负责制涵盖三大内容：项目设计、施工管理和质量保证跟踪。建筑师负责制无疑是确保建筑物完成度以及对工程全过程的技术质量控制，明确责任主体、提高工作效率的最理想模式。

1995年国务院颁发《中华人民共和国注册建筑师条例》，2005年建筑师负责制在上海开始试点。2017年住建部《关于征求在民用建筑工程中推进建筑师负责制的指导意见（征求意见稿）》，以及2019年国务院《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》都明确提出：要积极推行建筑师负责制。目前，建筑师执业资格注册制度和设计责任保险制度已日趋完善，现已具备推行建筑师负责制的所需条件。实行建筑师负责制，可以把民用建筑工程施工图审查报建权委托给建筑师，由他们竭尽全力使建筑物达到高品质、高质量。

建筑师负责制是以建筑师为核心的设计团队，依托所在的设计企业为实施主体，充分发挥建筑师在民用建筑工程全寿命周期服务中的主导作用，“赋予建筑师代表建设单位签发指令和认可工程的权利”，全面统筹协调建设项目的规划、策划、设计、咨询、施工、运维、改造、拆除等管理服务，以提升建筑工程品质，促进建筑行业转型升级和城市建设绿色高质量发展。建筑师负责制符合建筑设计、建造过程的内在客观规律，是全过程工程咨询在房屋建筑领域的实现形式，是建筑设计企业的发展方向，也是中国建筑师管理制度与国际接轨、走向世界的有效途径。

加大设计行业的创新力度

科技在发展，时代在进步。高新技术不断发展，网络数字化不断创新。加大设计行业技术创新力度，是新时代高质量发展的需要，也是落实质量终身责任制和承诺制的必要支撑条件。

一是发展方式创新。当前，混合所有制改革和发展方式创新是设计体制改革的重中之重，对建设现代企业制度意义重大。积极推行工程总承包和全过程工程咨询服务模式，是设计企业提质增效、实现新时代高质量发展的重要抓手。截至目前，工交部门专业设计院已有成功经验，要认真总结并向全行业、全方位、全球化延伸；建筑市政设计行业尚处于试点阶段，有条件的企业要积极推行，而全过程工程咨询服务应是改革的主要方向之一。

二是技术管理创新。企业要有自己的专有技术、专利和品牌，特别要有核心技术，并具备将科技创新成果转化为现实生产力的能力。唯有此，企业才能兴旺发达，否则就会被淘汰。CAD应有自主产权的支撑软件和操作平台，尽快转换使用北斗卫星定位系统，应加快网络大数据信息化建设，实现智能化、现代化管理。

三是人才机制创新。人才是第一生产力，行业发展需要千千万万的优秀技术人才、企业家和管理专家，以及国际知名院士、大师和专家学者，要创新高端人才培育机制，加大人才培育力度，注重建设具有营销一体化综合功能的人才结构，构建“深度”和“广度”相结合的“T型”人才结构和项目管理人才队伍，充分发挥名人效应和优秀人才智慧，引领行业改革发展，振兴行业声望。

四是协会工作创新。深入推进行业协会体制机制改革，切实发挥协会在政府、市场和企业之间的枢纽、桥梁和纽带作用，促进和推动企业的改革创新发展；协助政府加强行业自律管理，协调行业业务和行业内外各种关系，维护会员单位合法权益；充分反映行业诉求，建立健全企业诚信服务体系和诚信评估制度，真正成为促进行业高质量发展的得力助手，真正成为行业的会员之家。