海岸带综合管理和陆海统筹的概念内涵研究进展

朱宇,李加林,汪海峰,龚虹波

(1.宁波大学地理与空间信息技术系 宁波 315211;2.宁波大学东海研究院 宁波 315211;

3.宁波陆海国土空间利用与治理协同创新中心 宁波 315211;4.宁波大学公共管理系 宁波 315211)

0 引言

随着世界人口数量和经济总量的高速增长,陆域资源大量消耗,几近枯竭,无法满足经济发展和人类需求,人们将目光转向了海洋[1]。作为集聚自然资源、能源要素和产业潜力的空间载体,海洋越来越被各国重视,开发利用海洋资源,发展高新技术下的海洋产业经济已经成为许多沿海国家的重要战略[2]。但随着海洋开发的进行,传统单一的海岸带管理模式已无法满足日益高强度的海岸带开发的需求[3],海岸带经济效益降低,生态破坏严重,各国开始寻求新的海岸带管理思路,海岸带综合管理和陆海统筹的概念应运而生[4]。海岸带综合管理概念由外国学者提出,是国外陆海关系的主流思想[5-6],陆海统筹的概念及内涵则由我国学者最早提出并解读[7],陆海统筹已成为我国陆海发展的国家战略。

目前对海岸带综合管理与陆海统筹的概念内涵研究总体较少,且多是单独研究,或针对海岸带综合管理,或针对陆海统筹,很少有将二者结合起来进行比较研究。本研究对海岸带综合管理与陆海统筹的概念内涵进行梳理,并从战略目标、空间范围、功能范围和实施手段4个方面比较二者的异同,希冀促进海岸带开发与管理理论研究的深入。

1 海岸带综合管理的概念内涵

1.1 海岸带综合管理的概念内涵

20世纪30年代,阿姆斯特朗等[8]就提出对延伸至大陆架外缘的海洋资源区应当采取综合管理,这是最早的海岸带综合管理(Integrated Coastal Zone Management,ICZM)思想的萌芽。美国于1972年颁布《海岸带管理法》,提出对海岸带地区实施“综合开发,合理保护,最佳决策”的管理方针,正式拉开了海岸带综合管理的序幕[9-10]。

1992年召开的联合国大会上通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》(以下简称《宣言》),正式提出“海岸带综合管理”的概念,并首次解释了其内涵。《宣言》将海岸带综合管理定义为“一种政府行为,各利益集团在国家或政府公权力的引导下参与到海岸带综合管理规划及实施中,寻求各方平衡的最佳利益方案,协调海岸带开发与保护之间的矛盾,获得海岸带区域的总体发展”[11]。这次会议将传统的各部门独立执法、互不干涉的单目标海岸带管理,转化为多部门协调统一、联合执法的现代海岸带综合管理[12-13]。1993 年,世界海岸大会上制定的《世界海岸2000年》中也将ICZM 定义为“一项政府措施,政府通过制定必要的法律法规和机构框架,保证海岸带开发与环境保护相结合,并吸引有关方参与”[14-15],强调从国家立法层面推行海岸带综合管理。同年,Chua T E[16]在其文章中对海岸带综合管理的内涵提出了不同的看法,在定义中没有强调国家政府参与,而是强调过程管理,“在海岸带管理的整个过程中,将自然资源开发利用与保护之间的冲突作为重点,减轻人类对海岸带生态环境的干扰破坏,保护各类自然资源基地和物种栖息地”。

约翰·克拉克[17]将可持续发展概念应用到ICZM 的内涵中来,提出:“海岸带综合管理将可持续发展概念应用于每一个发展阶段,通过编制发展规划和监督开发项目,避免对沿海地区资源环境的破坏”。Sorensen J[18]将海岸带综合管理的环境内涵和战略内涵综合起来,将ICZM 定义为“以海岸带地区的资源、生态等自然条件和政治、经济等社会条件为基础,横向各部门和纵向各级政府非政府组织都参与其中,利用多种法律法规及措施对海岸带资源和环境进行综合的管理和规划,并对相关利益集团进行引导,确保海岸带的资源能源得到高效利用,区域环境得到保护和改善”,这个定义中对海岸带综合管理的实施主体也提出了新的观点,不仅是政府,也包括各级非政府组织。加拿大学者里基兹[19]在我国就海洋综合管理的有关问题进行讲座时将海岸带综合管理提升到发展战略高度,国家政府为协调海岸带开发中的利益关系,解决开发矛盾,制定相关法律法规对海岸带实施动态监控和管理,保证海岸带资源在保护的基础上开发利用,发展健康可持续的海岸带经济,其内涵解释对我国海岸带综合管理研究产生了巨大影响。

1.2 基于生态系统的管理的概念内涵

“生态系统管理”一词开启了ICZM 的新时代。1990年以来,随着世界各国对海岸带综合管理愈加重视,对生态系统管理的研究逐渐深入,基于生态系统的管理(Ecosystem-based management,EBM)融入海岸带综合管理中[20]。1995年美国生态学会综合前人研究,将基于生态系统的管理定义为“基于相关的政策、协议和实践开展有针对性的管理活动,理解生态系统之间必要的相互作用和过程,通过监测和研究进行适应性管理,以维护生态系统的结构和功能”[21-22]。

海洋渔业资源持续衰退,过度捕捞和海岸带关键生境破坏等问题日益显著,基于生态系统的渔业管理成为世界各国最先采纳的EBM[23-24]。Larkin[25]从渔业资源管理的角度出发,认为生态系统管理的内容“包括社会、经济和政治等影响人类行为的要素,以复杂的自然环境中不同物种间的相互联系和作用为关键,将人类视为生态系统的组成部分,而不是外部影响”。美国国家调查中心则将EBM 视为一种以生态系统的组成要素和功能为基础的渔业管理方式,最终希望实现生态系统的可持续发展,并强调EBM“重视栖息地、拥有多物种视域、理解生态系统过程”[26]。

拉斐尔·洛提拉教授在2005年根据厦门市海岸带综合管理的实践经验,提出EBM 的内涵是“在人类、海洋和社会协调发展的前提下,为解决海岸带资源环境矛盾,通过制定法律法规和发展战略,持续动态地控制人类的活动,减轻对海岸带地区的影响,从而促进海洋区域经济的持续发展”[27-28],EBM 不再仅仅局限于渔业管理。大海洋生态系统的概念也融入EBM 中,将基于生态系统的海岸带管理重新定义为“关注整个大海洋生态系统的海岸带管理策略,将整个海岸带空间作为管理对象,承认各生态系统之间的联系,维持海岸带生态系统从产生到再生过程的流动性,实现系统中各物种需求与人类需求的平衡”[29]。

1.3 我国海岸带综合管理概念内涵研究进展

我国的海岸带综合管理研究起步较晚,最早是任美锷等[30]提出海岸带管理应当遵循“多单位、多系统、多方面”3 项原则。范志杰等[31]综合当时国外研究,将海岸带综合管理定义为“国家政府通过制定和实施海岸带地区开发、利用和管理的发展战略,协调分配自然环境、生态和社会、经济、文化资源,对海岸带地区进行全时段和全方位的动态管理,实现海洋资源保护前提下持续稳定的海岸带开发利用”。鹿守本[32]提出ICZM 是“海洋综合管理在海岸带区域的细化,是一种高层次的政府职能行为和管理方式,通过制定法律规划和执法监督等手段,协调管理海岸带的资源环境和开发利用行为,达到海岸带开发利用的可持续发展”,定义涉及海岸带综合管理的实施主体、手段、目的等多个方面,也是我国目前最受认可的海岸带综合管理内涵,其后国内学者的看法基本与之相似,将海岸带综合管理理解为通过政府行为对海岸带开发进行调控管理,最终实现海岸带的可持续发展利用[33-36]。

此后,管治理念被引入海岸带综合管理研究中[37],将海岸带综合管理定义为“实现海岸带地区最优资源环境组合和最大获益的管理方式,将管治理念引入管理的各个环节之中,通过专家咨询和多方协商,达到相关集团利益冲突的协调”,强调海岸带综合管理对资源保护和经济发展的协调作用。海岸带综合管理在海洋文化遗产保护研究中也得到了广泛应用,ICZM 作为一个综合性的管理体系,通过统筹协调海岸带地区的资源、环境、生态、经济、社会、文化和娱乐等各项功能,实现海陆统筹规划管理,同时避免行政管理分裂造成的管理空隙和重叠,最终实现海岸带地区的协调可持续发展[38]。所有这些为海岸带综合管理赋予了更加丰富的内涵。

海岸带综合管理的概念内涵研究虽然至今没有统一,但总体上来说是一种持续的、动态的、综合的海岸管理过程,由各级政府组织实施,在海岸带开发利用中更加注重对资源环境与生态系统的保护,将海岸带资源、环境、生态系统、经济效益等都纳入管理参考指标中,对开发与保护活动进行综合评估,从而实现海岸带区域自然资源、环境与社会经济的健康发展。

2 陆海统筹的概念内涵

“陆海统筹”的概念由我国研究者首提,诞生于21世纪初,概念来源于“海陆一体化”思想,早期以“海陆统筹”的形式得到研究发展,并最终以“陆海统筹”的形式上升为国家海陆发展战略,写入《十二五规划纲要》。

2.1 海陆统筹的概念内涵

1996年《中国海洋21世纪议程》提出“根据海陆一体化的原则,统筹沿海国土开发”,海陆一体化思想作为我国早期的陆海发展思想和原则,是海陆统筹概念的雏形[39]。2005 年在北京大学举办的“纪念郑和下西洋600周年”研讨会上,“海陆统筹”概念被首次提出[7]。随后有学者提出,我国的统筹发展,在重视已有的5个统筹的基础上,还应该加上海陆统筹[40-41]。虽然海陆统筹概念一经提出就引起广泛关注,但众多学者及研究都未对海陆统筹的概念内涵给出明确解释。

叶向东等[42]第一次阐述了海陆统筹的概念内涵。他将海陆统筹定义为在沿海区域环境与社会发展中,将海陆的自然资源条件和社会环境特点纳入考虑范围,综合研究陆海的经济、生态和社会功能,基于生态系统承载力和经济系统活力,编制区域发展规划并监督执行,达到促进海陆协调发展和相互作用的目的,最终实现沿海地区自然环境与社会经济快速与可持续发展。这一内涵强调了海陆统筹在区域发展尤其是经济发展中的重要作用,是陆海统筹概念提出早期的主流研究方向。海陆统筹概念提出后便与国家战略紧密联系,从地缘政治战略角度,海陆统筹战略打破传统的重陆轻海的偏向思维,适应当今世界地缘政治中心轴的变化,将维持陆权优势和扩展海权优势作为我国地缘战略的两大支柱,从而平衡我国东西两向的地缘政治[43]。此后,系统论也被引入海陆统筹的概念内涵中[44],将海洋和陆地作为两个相对独立的子系统,海陆统筹就是海洋和陆地两个子系统相互联系、相互制约,并形成具有生态、资源供给等自然功能和经济、文化、娱乐等社会服务支撑的区域复合系统。在此系统中,陆、海具有平等的自然和社会价值,甚至海洋将成为区域经济新的增长点,而不再单纯作为陆域产业经济的附属被忽略,以强调海陆统筹对区域经济的重要意义。也有学者从纯粹的地理学角度出发,认为海陆统筹即统筹规划海洋区域和陆地区域,整合、衔接国家的陆地和海洋发展战略,将我国全部领土包含在内,并向外延伸到与国家空间、资源等利益紧密关联的地区,战略重点是海陆交互区域(即滨海城市)和整个海洋空间[45]。

这一时期海陆统筹思想蓬勃发展,不同学者从不同角度对海陆统筹的概念内涵给出了多种多样的解释,为海陆统筹的应用提供了许多思路,其中主流思想认为海陆统筹是沿海地区的区域发展尤其是区域经济发展的重要战略。

2.2 陆海统筹的概念内涵

2011年,十一届全国人大审批了《十二五规划(草案)》。其中明确指出“坚持陆海统筹,制定和实施海洋发展战略”[46]。陆海统筹正式被提升至海洋发展战略地位,首次被列入国家级发展规划,陆海统筹的概念也逐渐取代海陆统筹成为研究热点[47]。

“海陆统筹”是海洋在前陆地在后,作为一种海陆开发原则和发展思想,是为了促进中国建设海上大国,发展海洋经济而提出的,强调重视海洋开发与利用,将海洋经济发展作为国家经济发展新的增长点和着力点,并大力发展相关的海洋科技和产业[48]。而“陆海统筹”则是陆地在前海洋在后,这是由我国的国家定位决定的。对于中国而言,“陆地区域经济的发展将始终摆在首位,这是我国最重要、最根本的发展,海洋经济的发展无法超越陆地经济成为我国的支柱产业”[49]。因此“陆海统筹”才是更符合我国国家定位和国情的海洋发展战略。

从区域发展的层面来看,陆海统筹是指对陆海资源、生态、经济和社会等条件进行综合考虑,将海洋和陆地视作两个独立的系统,分析两个独立系统之间物质、能量和信息的流通和传递,以科学发展观为指导,制定相关政策法规对沿海区域未来发展进行规划,从而实现海洋与陆地区域的生物、化学、矿产等资源和能源流通,加强海陆系统之间的互动作用和优势互补,最终促进沿海区域又好又快发展。韩增林等[50]、谢天成[51]、李光灿等[52]也持有类似的观点,认为陆海统筹是在科学发展观的指导下,海岸带地区海陆两个子系统经济、生态、社会等功能综合协调发展,最终实现区域整体发展[53-54]。刘明[48]则从国家层面海洋发展战略高度对陆海统筹的内涵进行阐释,认为陆海统筹是指充分发挥我国作为陆海复合型国家的区位优势,从国家战略角度制定相关法律法规,规范陆地、海洋间独立与联合的开发活动,实现最大环境与经济效益,促进陆海的共同发展,规避国际社会中可能存在的风险,并围绕陆海复合型国家这一定位制定和平、合作、和谐的国家陆海发展战略。

随着对陆海统筹研究的深入,其区域经济发展和国家海洋战略两方面的内涵逐渐割裂开来,陆海统筹可从广义和狭义两个范畴定义[55]。从广义来讲,陆海统筹是一种国家层面陆海空间发展战略,指全面规划和统筹协调国家范围内陆地、海洋两大区域系统,不仅考虑两个区域内的经济发展情况,还考虑区域的生态、资源、文化、社会等功能,如陆海生态系统融合、自然资源及能源互补、陆海统筹和海洋意识树立、海洋文化普及并与陆地文化交融、由陆向海的基础设施建设和海岸带综合管理等。从狭义来讲,陆海统筹则是作为沿海区域经济发展战略,主要是指沿海地区利用陆海兼备的区位优势及所带来的资源、生态等联动优势,促进地区经济高速协调发展[56]。这一定义较为完整地概括了陆海统筹的内涵。蔡文华[57]则单从交通运输方面给陆海统筹赋予了新的内涵,从区域整体发展的角度来看,陆海统筹就是对陆地与海洋的资源环境特点进行综合考虑并合理规划配置,从交通运输角度出发,就是以陆地与海洋的经济特性为前提,考察陆海交通网络建设现状,根据统筹规划的原则,对当前交通路径中可优化的部分进行衔接、替换,实现交通网络最优化。

陆海统筹作为我国海洋发展的基本战略,其内涵十分丰富,从不同角度能解读出不同的含义,有学者将其理解为区域经济发展战略[58-59],也有学者将其理解为区域整体发展战略[60],还有学者从国家安全战略高度对其进行解读[61-62]。总体上说,陆海统筹就是对陆域和海域进行统筹管理,地理范围为兼有陆域和海域的沿海地区,促进沿海地区以经济为主的社会、生态、文化等多方面综合的协调发展,最终实现我国建设海洋强国的目标。

3 海岸带综合管理与陆海统筹的内涵比较

在中国,“陆海统筹”由我国学者首先提出,作为协调促进沿海地区资源、环境保护和经济发展的区域战略,增强我国对沿海地区的管理能力[63];在国外,陆海发展战略主要是ICZM。法国学者Philippe等[64]认为“陆海统筹”是ICZM 最重要的组成部分,王倩[65]则认为海岸带综合管理“作为一种不断丰富、日趋成熟的管理实践,是对陆海统筹的一次实践,对陆海统筹战略的充分实现”。尽管当前国内外研究者对海岸带综合管理与陆海统筹的层级关系还存在一些分歧,但必须承认两个概念之间存在相似性。对比海岸带综合管理和陆海统筹的概念内涵,二者的联系与区别主要体现在战略目标、空间范围、功能范围和实施手段4个方面。

3.1 战略目标方面

海岸带综合管理与陆海统筹作为不同国家的海洋发展战略,二者的战略对象均同时包含陆域要素和海域要素,最终的战略目标都是为了实现海洋及沿海地区的可持续发展。海岸带综合管理是一种旨在解决生态、文化、历史、审美以及经济发展等众多利益需求冲突的理论与实践模式,它将区域资源环境保护和经济社会发展并重,协调海岸带快速开发利用过程中产生的生态系统、经济、社会等冲突,通过对海岸带地区生态、经济、社会子系统的整合,实现区域经济发展过程中以生态系统健康为基础的海岸带资源环境可持续发展,维持人类安全的沿海生存环境。陆海统筹则是在经济发展中充分利用陆域与海域的资源环境特点,促进陆海优势交互,在综合考虑陆地与海洋社会、经济、生态、文化等功能和资源环境承载力的前提下,开发利用海洋资源能源,实现沿海地区自然环境和社会经济可持续发展。总的来说,海岸带综合管理的战略目标将经济发展和沿海生态系统保护并重,而陆海统筹则更侧重于沿海地区的经济发展。

3.2 空间范围方面

海岸带综合管理和陆海统筹都是对海岸地区进行统筹管理,从地理位置上看其管辖范围都位于陆地与海洋交接地带,管理对象同时包括陆地要素和海洋要素,但二者在空间范围的划定上略有不同。ICZM 实施的空间范围较为清晰,是海岸带地区。尽管在自然地理和经济地理等不同分支学科中对海岸带的具体范围划分不一致,但大体上是以海岸线为基准,向海向陆各延伸一定长度所形成的狭长的区域。陆海统筹的实施区域则不固定,不明确,与具体实施该战略的主体相对应。实施主体的行政权限、管理能力、管理领域等层级不同,导致陆海统筹的实施范围在空间上也不尽相同。陆海统筹的空间范围主要是以行政界线来划分,依据不同的实施主体划定不同的空间界限,如单个或多个沿海省、市、自治区组成的沿海经济区等,有时还可包括整个国家的全部海域和陆域[66],并扩展到与我国邻近的战略利益攸关的国际公共区域。总的来说,在空间范围上,陆海统筹的实施区域要大于海岸带综合管理的区域。

3.3 功能范围方面

海岸带综合管理与陆海统筹的功能都包括促进环境保护与经济发展及为促进环境保护与经济发展所需达成的各项生态与社会子目标。海岸带综合管理是将海岸地区的陆域经济和海域经济等所有构成要素视为一个系统,从大海洋生态系统的角度出发,协调海岸带地区的经济发展和生态环境保护,强调减轻对海岸带地区生态系统的影响,保护生态系统,解决水资源质量、栖息地保护、海岸带灾害和气候变化、公共利用、能源设施选址等海岸带问题。海岸带综合管理重视海岸带生态系统的自然特征,根据自然特征规划、控制开发活动的时间安排和空间分布,从而平衡海岸带地区自然生态系统和社会经济系统。陆海统筹战略强调海陆一体化开发,统筹开发沿岸、近海及远海空间和资源,以发展海洋经济为目的,以海岸带地区资源环境承载力为基础,促进陆地与海洋的自然资源、生态、社会、经济、文化方面协调可持续发展,并提升至国家战略高度,提高人们对海洋开发的认识和重视程度。总的来说,海岸带综合管理更注重生态功能的实现,而陆海统筹更注重社会功能的实现。

3.4 实施手段方面

海岸带综合管理与陆海统筹的管理对象都包括海洋与陆地,管理内容都包括环境、经济和社会等子系统。管理对象和内容的多样化也决定了实施手段的多样化。因此,海岸带综合管理和陆海统筹在实施手段上都具有多样性和综合性。相关国家在进行海岸带综合管理的实践过程中,不仅从政府主体出发,运用政策和法律手段,也通过各级非政府组织采用海岸带区域规划建议、科学技术研究、海岸带教育与培训以及公众听证参与等多种形式进行海岸带地区的管理。我国的“陆海统筹”战略还处于发展阶段,目前主要是国家及沿海省、市、自治区等各级政府作为主体采取措施,通过对海陆产业和经济发展的整体规划,采用政策和法律,如完善海洋资源开发与经济发展相关法律等,促进陆海统筹的发展。国外海岸带综合管理在海岸带管理战略的制定、海岸带管理实施评估、海岸带管理模式、海岸带管理过程中的公众参与及培训4个方面的经验对我国陆海统筹战略的实施具有重要的启发意义。总体来说,海岸带综合管理的实施手段要比陆海统筹丰富,值得我国借鉴学习。

4 总结与研究展望

随着人类对海洋资源的高速开发,海岸带地区资源枯竭、生态破坏等问题日益严重,传统的单目标的海岸带管理逐渐被海岸带综合管理所取代。海岸带综合管理最初作为一种政府行为提出,其环境保护内涵也逐渐受到重视,海岸带地区资源环境的可持续发展成为ICZM 的根本目的。“生态系统”一词开启了ICZM 的新时代,基于生态系统的管理逐渐融入海岸带综合管理之中,要求基于海岸带生态系统进行管理。

我国与之对应的陆海发展战略是陆海统筹战略,起源于“海陆一体化”思想,最初以“海陆统筹”的形式提出,众多学者从区域发展尤其是经济发展和国家海洋战略等不同角度对其内涵进行研究。在“十二五”规划中,以“陆海统筹”的形式被正式确定为国家海洋战略,其内涵包括以经济为主的社会、生态、文化等多方面综合的协调发展。

当前对陆海统筹和海岸带综合管理的概念内涵研究总体较少,二者综合研究更少,并且对区域海陆开发现象研究较多,大多是静态研究,对总体开发规划和动态研究较少。后续研究必须关注以下几个方面。

(1)开展系统性的海岸带综合管理案例研究。海岸带综合管理在许多地区已经开展,取得了一定的成绩,也存在许多问题。对已开展海岸带综合管理的地区进行案例研究以及横纵向比较,探讨开发现状,分析开发优缺点,提出改进措施与建议,为该地区后续开发及其他地区开展海岸带综合管理提供案例支撑。

(2)由海岸带综合管理走向海岸带综合治理。《关于统筹陆海规划推进海岸带综合治理和发展的提案》中提出“加强海岸带综合治理,推进生态文明建设”,许多学者认为海岸带综合治理是海岸带综合管理的未来[67-68]。海岸带综合治理的概念内涵、实施原则、具体落实方式、从海岸带综合管理走向海岸带综合治理的改进措施等都有待研究,也可以某地区为例设计海岸带综合治理规划方案。

(3)重视人、陆、海三者耦合的机理和过程研究。人、陆、海之间的复杂耦合,直接关系到陆海统筹的实施原理、方法和影响,探讨三者的相互联系和相互作用,从理论层面和实践层面,从时间进程和空间角度,从技术层面和制度层面,研究并丰富陆海统筹的内涵和机制,为陆海统筹的规划实施提供理论支撑。

(4)加强对陆海统筹发展路径的研究。坚持陆海统筹开发和利用海洋的理念已被社会各界高度认可,对于全国尺度以及区域尺度的陆海统筹的具体发展路径和实施方法还需进一步研究,尤其是数字海洋和陆海统筹生态圈建设的研究,是今后海洋产业经济高速发展甚至成为我国经济新增长点的方向和基础,同时也应在研究中继续丰富陆海统筹的内涵。