机构改革后地方体育工作运行现实审视及优化策略

伍艺昭，阳艺武，黄彩虹

（1.武汉理工大学 体育部，湖北 武汉430070；2.湖北工业大学 体育学院，湖北 武汉 430068）

2017 年10 月，党的十九大报告提出深化机构和行政体制改革的战略部署，并于2018 年2 月在党的十九届三中全会上审议通过 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》， 指出要统筹优化地方机构设置和职能配置［1］。本次机构改革被海内外赋予“前所未有、出乎意料、全面变革、深刻重构”的标签，其重要工作之一就是“合并同类项”。 在此背景下，全国很多地级行政区体育部门完成从“精简”到“融合”以转变体育职能为目标的重要举措。 鉴于本次机构改革省级及以下行政层级被赋予更多自主权， 全国各地不同地级行政区根据本地经济社会特点和体育工作实际需要，因地制宜统筹优化体育机构设置和职能配置，在融合过程中也出现体育部门与教育、文化、旅游、广播电视、卫生等其它部门合并的多元局面， 对地方体育工作开展创造了新的机遇和挑战。 研究通过审视新一轮机构改革后地方体育工作运行现状， 剖析机构改革后体育部门与其他部门合并衍生的问题， 着力思考如何在体育融合发展理念和体育强国建设背景下构建与地方体育工作相适应的体育治理体系和机制， 从而提出机构改革后地方体育工作运行的优化举措。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

地级行政区和省直管县是我国非正式的第二行政区，是沟通省级行政区和县区级行政区的桥梁和纽带。 本研究主要围绕地级行政区和部分省直管县展开问卷调查和实地调研，旨在深刻把握中央机构改革宏观政策与地方实际关联性，推动中央改革举措实现从“顶层设计”到“落地生根”的有效衔接。 “体育工作运行”主要包含各地级行政区以及部分省直管县体育行政部门的“三定”情况、体育工作运行机制情况、体育协会及体育总会发展情况等其它群众体育、竞技体育、体育产业以及体育文化的发展状况等。

1.2 研究方法

1.2.1 文献资料法

广泛查阅国内外与机构改革、地级行政区体育工作、体育行政管理体制等研究相关的政策文本、 数据资料和研究文献等， 对当前新一轮机构改革的历史背景和发展现状以及各省区市地级行政区体育工作运行情况进行文献分析。 并通过文献对比整理，对其作进一步理论上的归因梳理。

1.2.2 德尔菲法及问卷调查法

研究采用专家问卷调查法。 以从文献资料和经验积累中初步提取的问题要素为基础， 制订H 省机构改革后体育工作运行情况问卷调查表。 分别邀请3 名体育管理学领域专家、2名省体育局人事处管理人员及2 名地区体育行政部门管理人员对问卷提出修改完善意见。 结合专家审定意见对问卷内容完善修改后， 采用克隆巴赫α 信度系数法得到问卷设计的信度系数为0.536 2，采用单项与总和相关效度分析测量问卷的内容效度，得到变异系数值为0.16，由此确定问卷内部一致性信度和效度符合相关指标， 检验结果反映问卷的内容具有一定贴近性和代表性，达到研究要求。 以H 省16 个地级行政区体育系统管理人员为调查对象， 通过H 省体育局人事处发放调查问卷16 份，回收16 份，通过甄选鉴别，均为有效问卷。

1.2.3 实地考察法

为更加深入地了解机构改革后体育部门机构设置、 体育管理体制机制及实际运行方面的实际情况， 把握改革后地级行政区体育工作运行的热点、难点和重点问题，并搜集地方体育工作运行的改革思路以及具有代表性的基层实践样本，研究采用“目的性抽样”方法，有意识地从H 省16 个相关地级行政区中选取9 个地级行政区作为样本进行实地抽样调研。

为使抽到的样本单元合并起来能产生与总体相近的特征，研究从H 省3 个省直管市中选取1 个作为样本，从单独成立体育事业发展中心的4 个地级行政区中选取2 个作为样本，从体育部门与文化、旅游等部门合并成立文旅局的9 个地级行政区中选取6 个作为样本，进而形成9 个样本单元，提升样本代表性。 并且，为掌握更为详实的体育工作运行情况，所选取的9 个抽样调研对象均为体育工作在该省开展相对较好的地级行政区。

2 体育机构改革现状分析

2.1 单一格局打破

随着机构改革不断深化， 新一轮机构改革已经达到了一个深水区， 在体育系统内表现为完全打破了原来上下贯通的单一格局。 梳理当下全国体育部门设立现状，基层县区级体育行政部门基本上完成了与其他部门的合并， 响应了中央对于构建简约高效基层管理体制的号召；在地级行政区层级，体育部门设立呈现两极分化状态，在山西、河南、山东、河北、辽宁等北部省份，地级行政区体育部门多数以体育局单设呈现，而在湖北、湖南、广东、海南等南方省份，地级行政区体育部门大多呈现与其他部门合并状态；对于省级层面而言，当前除海南省之外，其余省份体育局仍然保持单设状态，海南省也在新一轮机构改革对机构设置和职能配置完成进一步优化， 将原来的省旅游发展委员会、 省文化广电出版体育厅整合为省旅游和文化体育厅。 可以发现，体育机构合并和改革是在文化体制改革背景下不断向前推进的， 并且呈现出自下而上和渐进式改革特点。

2.2 多元趋势形成

新一轮机构改革， 中央重要指示之一就是赋予省级及省级以下地方极大的改革自主权， 因而全国各地不同地级行政区根据本地经济社会特点和体育工作实际需要因地制宜、统筹优化体育机构设置和职能配置，呈现了多元趋势。 这种多元化发展首先表现在各地级行政区体育部门设立多元化， 有体育局单设的地级市（安徽省蚌埠市设立独立的体育局），有与教育部门合并的地级市 （安徽省安庆市设立教育体育局），也有与广电、旅游、文化、工会等其他多个部门合并的地级市（海南省三亚市组建市旅游和文化广电体育局）。 此外在地域分布特点上，不同地域也呈现出灵活性和多样性特点。 首先是不同省份或自治区的各地级行政区体育行政部门设立多元化；其次是每个省下辖的各市级行政区之间体育行政部门设置存在不一致现象，相对较为统一的有海南省、湖北省和湖南省等；此外同一地级行政区下辖的不同县区也存在不统一现象 （河南省焦作市单设体育局，下辖温县组建县文化广电和旅游局，下辖武陟县组建县教育体育局）。

2.3 融合态势明显

优化协同高效是新一轮机构改革重要原则之一， 在十九届三中全会审议通过的 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》 中也明确指出将有关机构实行合并设立或合署办公，整合优化力量资源，发挥综合效益［2］。 体育系统在这种“合并同类项”理念下呈现了融合发展态势。 从合并对象看，部分地区体育部门与教育部门合并为教育体育局； 大多数地区体育部门与文化部门、旅游部门、广电部门等合并，组建文化广电体育和旅游局或其它名称； 少数地区将体育部门与卫生部门或农林科技部门、人力资源保障部门合并，组建卫生健康和体育局或教育体育和科技局。 从合并数量看，体育部门有与教育部门一个部门合并的，也有与文化部门、新闻出版部门、广播电视部门、旅游部门、外事侨务部门等多个部门合并的（湖南省湘潭市组建市文化旅游广电体育局）。 此外，这种融合发展理念也贯穿到了体育行政部门内部科室的设置，例如，改革后很多地级行政区体育部门将原来的群体科与竞体科等科室合并为综合性科室体育科。

3 机构改革后地方体育工作运行存在的问题

3.1 行政地位退化

体育行政地位退化是机构改革在精简机构理念下面临的现实问题，主要表现在以下2 个方面。1）体育行政部门名号地位下降。 一方面很多地级行政区在机构改革后从体育局单设变为与其他部门合并；另一方面，在合并过程中很多地级行政区新组建的部门普遍在名号上把体育放在其他部门后面，甚至更有地区在新组建单位中直接去除“体育”两个字（辽宁省锦州市组建市文化旅游和广播电视局， 将原来市体育局职责与其它部门职责整合，加挂市体育局牌子），造成地位尴尬的局面。2）体育行政部门法律地位欠缺。实施体育行政管理是地方政府的法定职权， 然而机构改革后存在个别地区成立事业单位性质的体育事业发展中心来替换原来的体育局， 并承担部分体育行政管理职权。 这实际上是机构改革不彻底现象，并且从依法行政和依法治体角度看， 还在一定程度上存在行政主体法律地位欠缺问题， 体现了机构改革没有与法制化建设协调统一［3］。

3.2 发展活力受限

十九届三中全会审议通过的 《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出要在改革中推动治理重心下移，尽可能把资源放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情有人办。 然而，实地调研发现，人力资源削减是机构改革后基层体育事业发展普遍存在的困局，“把局长当科长用， 把科长当科员用，把女人当男人用”成为部分地区调侃编制过少的流行语，很多地区体育工作运行存在人员编制少、工作压力大，管理者事务繁杂、疲于应付的现实。 此外，由于地方体育部门要面对省体育局、相关直属单位、市政府部门下发的多项任务要求， 因此各市州工作重心落在了应付日常上传下达的行政工作上，没有把重心放在发展体育事业核心工作上来，最终导致发展思路少了，应付成分多了，体育事业发展活力也因此有所限制。

3.3 机制运行不畅

2019 年9 月国务院办公厅正式印发 《体育强国建设纲》，明确指出全社会兴办体育的体制机制仍不健全， 结合新一轮机构改革，体育机制运行不畅主要表现在以下3 个方面。1）体育工作对上和对下以及对同级政府部门开展不顺畅。 机构改革后很多地区体育部门存在省级到地级行政区到县区级名号不统一现象，例如河南省焦作市体育局单设，而下辖温县组建县文化广电和旅游局，下辖武陟县组建县教育体育局，这使得在公章使用、部门协调等工作开展方面存在一定混乱现象。2）地级行政区对基层县区级体育行政部门工作开展困难。 由于“省直管县”财政体制限制，很多地级行政区对基层县区级体育行政部门只有义务没有权力， 基层体育事业发展积极性和主动性难以调动，造成基层体育工作难以有效开展［4］。 3）不同体育部门职权不清，关系紊乱。 一方面，部分地区成立体育事业发展中心，与文旅局关系没有理顺，在行政发文上出现“两不管”现象。 另一方面，体育总会与体育局以及社体中心等部门关系复杂。

3.4 工作发展失衡

新一轮机构改革后体育工作发展失衡主要体现在以下几个方面。 1）不同行政级别人员比例失衡。 机构改革后，全国大部分地区从省—市州—县市区—乡镇存在人员数量和比例的“倒三角”现象，越到具体从事体育业务的县市区和乡镇，体育管理工作人员越少，一定程度上阻碍了基层体育事务的开展。2）同一行政级别体育工作开展情况失衡。 这主要体现在基层县区级体育行政部门之间以及同一省份不同地级行政区之间体育工作发展不平衡现象突出， 基层领导积极性和主动性的调动存在仰仗私人关系和过去体育工作开展好坏的现象，造成体育工作发展情况差距日益增大。 3）群众体育、竞技体育、体育产业等体育内部业态发展失衡。 机构改革后竞技体育工作开展的好坏已经成为制约体育工作协调和可持续发展的重要一环，并成为很多地区体育部门业务工作开展的难点；群众体育受全民健身国家战略和体育公共服务体系日益完善的影响迎来了发展新阶段； 体育产业一方面面临明显地政策利好的机遇，另一方面受制于人才资源等限制（机构改革后很多地级行政区体育产业规划发展归属到综合科室产业科， 而产业科业务工作人员原来多不是从事体育工作），想要推动体育产业高质量发展， 还需要克服相关工作人员业务水平不高等障碍。

4 机构改革后地方体育工作运行面临的机遇

4.1 融合趋势凸显

机构改革后体育部门与文化部门、 旅游部门等其他部门合并是对机构设置和人员编制的统筹优化、 是国家治理体系和治理能力现代化在体育领域的体现， 同时也顺应了体育融合发展理念和趋势。 从政策导向来看， 从国务院办公厅2014年46 号文件到2019 年出台的各项体育政策， 都涵盖了这种融合发展理念，最新的《体育强国建设纲要》作为今后体育事业发展战略性指导文件， 明确指出要打造体育融合发展综合体。 从行业融合来看，体育产业化本质也是追求体育与文化、旅游、信息等其他产业在更大范围和更深程度上的融合，这种融合发展已经成为供给侧改革背景下体育产业结构升级转型的必然要求， 为机构改革后地方体育行政部门的工作指明了方向［5］。 身处当前大文化背景下，“体育+”和“+体育”已经成为今后体育发展的必然趋势， 打造体育融合发展的品牌特色和综合体也成为了各地方体育部门的现实选择。

4.2 政策春风频吹

想要实现体育现代化，必须依赖一定政策支撑，这是建成体育强国的基础和保障。 在全民健身、健康中国、足球改革等逐渐上升为国家战略的时代背景下， 体育政策更是迎来了利好局面。 按照层级划分，可以将体育政策自上而下划分为3 个等级，即元政策、基本政策和具体政策。在元政策层面，2019 年8 月，国务院办公厅印发《体育强国建设纲要》，在现代化体育强国新征程中具有明确的目标引领和规划指向作用； 在具体政策层面，2019 年 8 月， 国务院印发 《武术产业发展规划（2019-2025）》，仅隔一月，国务院办公厅又印发《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》，紧接着在9 月29 日，国家发改委、人民银行、银保监会等21 部门联合印发 《促进健康产业高质量发展行动纲要 （2019-2022年）》。 一系列体育政策的颁布必将为机构改革后体育事业发展打造一个新的格局， 也为地级行政区体育工作运行创造了新的发展机遇。

4.3 需求日益多元

十九大报告指出，中国特色社会主义已经进入了新时代，当前社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分发展之间的矛盾， 这同样也对体育发展提出了新的要求。 一方面，运动项目需求多元化。 不仅局限于公众广泛参与的篮球、足球、网球、羽毛球等日常健身锻炼项目，并开始转向较高层次和时尚领域，寻求集健身、健心、健智、休闲娱乐、社交等于一体的时尚化、多元化体育项目，如冰雪运动、汽车摩托车运动等山地户外运动和极限运动、击剑、马术、高尔夫球等特色运动项目［6］。另一方面，体育场地需求多元化。不再局限于基本的体育场馆等基础设施， 更开始依赖于更广阔的的空间范围，大自然的江河湖海、沙漠、山峰、森林等都成为人们心仪的体育运动休闲场所。 机构改革后体育部门与文化、旅游等部门合并无疑顺应了人民群众多元化体育需求， 从而更好地贯彻“以人民为中心”的发展理念。

4.4 发展环境优化

随着体育政策环境的稳步构建以及机构改革后政府职能的不断转变，体育发展环境也得到了深度优化，为地方体育行政部门工作创造了良好的“助推器”。 体育发展环境的优化不仅体现在体育公共服务体系不断完善以及体育资源活力涌现等物质基础方面， 还体现在体育执法和体育行政审批改革等上层建筑领域。 在体育执法方面，国务院在《关于地方机构改革有关问题的指导意见》 中明确指出要深化综合行政执法改革，完善市场监管和执法体制，机构改革后很多地方体育行政部门所在单位成立综合执法支队， 建立体育纠纷多元化解机制，为体育健康平稳运行营造良好的市场秩序和发展环境。 在行政审批方面， 随着行政许可的取消和政府服务的优化，“放管服”改革在体育领域得到不断深化。国家体育总局也于2014年出台《关于推进体育赛事审批制度改革的若干意见》，进一步创新体育行政管理方式，简政放权、放管结合，完善体育赛事审批制度。

5 机构改革后地方体育工作运行的优化举措

5.1 强化体育领导部门顶层设计

在地方体育事业发展迎来政策利好机遇下，想要实现中央各项政策文件从“顶层设计”到“落叶归根”的有效衔接，就必须依赖更为合理的政策执行机制。 从公共体育政策执行角度来看，执行主体价值取向以及对政策理解和认同至关重要［7］。 尤其是在新一轮机构改革下当地方体育部门与其他部门合并后，所在单位党组成员是否能够明确体育政策执行标准、强化体育政策执行力度对体育事业发展具有重要影响。 因此，必须强化体育领导部门的顶层设计与统筹规划。 一方面要拓宽政策信息沟通渠道，加强工作领导，转变职能，加强对基层的调查研究，指导和督查，从宏观目标上推动各项工作有效落实。另一方面要统筹规划体育产业与群众体育、竞技体育、体育文化等其它体育事业发展关系， 处理好不同县区之间以及城乡之间体育发展差距，致力于解决体育事业发展不平衡现象。 此外，体育领导部门还要了解基层需求，把握发展方向，减少临时性和强制性安排，减少赛事数量，提升赛事品质，减轻基层办赛工作压力。

5.2 打造体育融合发展品牌特色

跳出体育看体育，立足全局抓体育。 机构改革后必须致力于推动职能融合、人员融合、思想融合、流程融合，不断拓展体育功能边界，营造一个更为开放的体育发展格局。 要主动迎合机构改革需求，结合各市州实际情况，扬长避短，合理布局，主动融合，发挥地区优势，打造体育与旅游、文化的品牌特色和综合体、体育特色小镇、特色之乡，培育发展集竞赛训练、体育服务、旅游消费于一体的综合型产业，推进“文化旅游＋体育”模式的融合发展， 致力于满足人民群众多元化多层次的体育需求。 要抢抓体育部门与文化部门、旅游部门等其他部门合并的制度机遇， 迎合国务院办公厅推动体育产业高质量发展的政策机遇，切实提升资源配置效率，推进资源共享、要素渗透、业态耦合、市场叠加和规制创新，营造新型价值链［8］。 此外，在《体育强国建设纲要》背景下，体育工作还要与现代科学技术、人文社会科学进行自觉的深度交叉融合，走出一条“体育+”和“+体育”的开放式、融合式发展之路。

5.3 激活体育社会组织造血功能

加快推进体育社会团体实体化建设对于深入贯彻落实党和国家深化体育体制和机构改革，加快转变体育部门职能，有效发挥体育社会组织在构建体育公共服务体系、 建设体育强国以及有效满足人民群众多元化体育需求都具有重要作用。调研中发现，机构改革后很多体育协会存在性质定位不清，职能转化不充分，运行不乐观，发展较为谨慎和保守，新兴项目参与度低等问题，并且很多协会组织甚至处于“无办公人员，无办公地点，无办公经费”的“三无”状态，难以独立开展工作，未能真正发挥作用。 因此，必须真正改变体育事业发展由政府依靠行政指令层级驱动模式，激活体育社会组织造血功能，实现体育强国由“国家建构”转向“国族建构”［9］。对于体育社会组织而言，一方面政府管理部门要加强组织管理，完善体育组织奖励、补助等扶持政策和评分办法，推动其逐步向实体化发展道路迈进。 另一方面，体育社会组织自身还要敢于突破自身组织瓶颈，树立创新发展思路，积极发挥其自主性与公共性等优势特征，充分挖掘社会资源，实现政府体育部门与体育社会组织由“结构化割裂”状态向“互动开放嵌入式”治理结构转变［10］。

5.4 推行“互联网+现代治理”模式

新一轮机构改革使体育系统多主体、 多要素特征更为突显， 一定程度上加重了海量信息资源散落在各个行业部门和领域的现象， 信息孤岛与体育资源利用率低成为改革后基层体育行政部门面临的实际问题。 此外，由于体育部门与其他部门合并， 很多体育管理者所在党组成员容易出现对一些体育政策兴趣和支持程度下降的现象， 而选择性解释和自由裁量权的范围扩大， 这就在一定程度上造成政府等体育管理部门面对庞杂的体育数据，难以及时反应，高效做出最佳决策，导致决策效率、质量均难以得到有效保障。 因此，政府体育行政部门有必要树立“互联网+现代治理”思维，一方面，利用云计算、大数据等新技术辅助体育信息与相关数据收集，实现跨区域、跨部门、跨层级、跨时间的高效整合，达到数据信息的互联互通与融合共享［11］。 另一方面，利用现代人工智能技术辅助数据分析与决策，通过语义分析、统计推理、深度学习、演绎推理、 知识表现等方法对复杂体育数据与其他信息进行综合分析，从而挖掘新的管理与服务规律，提供新的决策视角，提高决策科学化、智能化水平［12］。 总之，机构改革后要借助信息技术潮流，突破人力资源短缺和机制运行不畅等瓶颈，凭借以感知化和互联互通为特征的数据信息系统，以及职能分析系统，提升政府体育部门决策水平和服务水平， 最终实现体育治理体系和治理能力现代化。

6 结语

深化机构改革，是党的十九大作出的重大决策部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。 各地级行政区体育行政部门要主动迎合机构改革需求， 结合各地实际情况，扬长避短，合理布局，主动融合，发挥地区优势，实现特色发展。 同时， 还要立足新时代我国体育治理中的基本矛盾， 迎合新技术革命浪潮， 突破机构改革后体育行政地位退化、发展活力下降、机制运行不畅和发展失衡的瓶颈和障碍，充分发挥体育社会组织功能，借改革之机优化政社关系，实现新时代体育治理由一元管理主体向多元治理主体转变， 从垂直型管理结构向网络型治理结构转变， 从单部门封闭管理向跨部门协同治理转变， 最终实现体育治理体系和治理能力现代化［13］。