政府“有形之手”助力河北省科技型中小企业发展研究

李亚欣，徐志云，张 蝶

1.河北省科学技术情报研究院，河北 石家庄 050021；2.河北工业大学 经济管理学院，天津 300401

从近期习近平总书记关于民营企业“地位、作用、贡献；历史、当前、未来”的三次表态，到刘鹤副总理“民营经济在整个经济体系中具有重要地位”，再到改革开放前沿阵地深圳坚持市场经济取向，正确处理政府与市场、民企与国企、自主创新与对外开放等方面大胆探索和实践，可见对民营经济的重视程度越来越高。而作为民营经济技术创新与模式创新主力军的科技型中小企业，存在着规模小、资产少、风险高、融资难等问题，如何有效发挥科技型中小企业在助力河北创新发展和转型升级中的重要作用，需要坚持以市场为主体进行资源配置时辅以“政府为辅”的思路来思考，探索出一条“有形之手”不“错位”、不“越位”、不“缺位”，真正助力科技型中小企业腾飞发展的道路。

1 相关研究文献评述

科技型中小企业的创新发展受多种因素影响，本研究在参考国内外相关文献、梳理归纳科技型中小企业扶持政策的基础上，提出政府对科技型中小企业的支持主要集中在技术、财税、金融、人才、产业和社会化服务等方面。

在政策扶持对企业成长影响方面，研究者认为技术创新类政策对解决科技型中小企业运行中存在问题，提高运行效率具有积极作用[1]。特别是支持企业技术创新的创新基金政策对种子期企业的扶持至关重要[2]；财税类政策主要体现在政府对企业研发投入的直接资助和税收减免，进而促使企业增加R&D投入增强创新能力[3] [4]；对于金融类政策，国外学者Ari Hyytinen[3]、OttoToivanen(2005)[5]研究认为金融政策可以有效的约束和限制企业的创新和成长，特别是政府资金能够给予那些依靠外部资金的企业不同程度的帮助。而国内学者李丽青(2008)[6]、秦军(2011)[7]通过实证分析得出金融政策对企业成长，特别是R&D投入的影响越来越大。

2 河北省扶持科技型中小企业的现状

2013年成立了全省科技型中小企业发展工作领导小组，先后3次组织全省科技型中小企业推进会，并将科技型中小企业发展要求和任务目标列入省委、省政府党代会报告和每年政府工作报告。各市更是将发展科技型中小企业视为“一把手”工程，在全省上下采取纵向联动、横向配合的工作推进机制。自2013年启动科技型中小企业认定工作后，在遵循科技型中小企业成长规律的前提下，相继实施了两轮科技型中小企业成长计划，并通过“苗圃、雏鹰、科技小巨人、上市”四大工程，对不同成长阶段的科技型中小企业给予梯度培育、差异扶持[8]。截至2018年8月，河北省科技型中小企业从2013年的8 900家发展到6.22万家，年内新培育科技型中小企业6 900家，其中国家级科技型中小企业2 272家，在全国排第14位。

此外，为服务河北省科技型中小企业发展，2015年河北省科技厅开发建设了河北省科技型中小企业服务网，从科技型中小企业的认定、创新资金项目管理、统计监测、专家服务、市场开拓等方面提供“一站式”服务，有效解决了企业和市场信息不对性问题。

虽然，科技型中小企业数量呈裂变式增长，但与当前省情和转型升级的内在要求还有一定距离，特别是与天津、浙江、江苏等市相比，无论数量还是质量都存在着不小的差距，具体表现为：

2.1 企业创新能力不够强

从产业结构来看，河北省已认定的科技型中小企业80%为第二产业，战略新兴产业仅占18%[2]，而江苏、天津80%以上属于新兴产业；从企业规模来看，河北省科技型中小企业中小微企业多，“规上”企业和科技小巨人企业少，销售收入超亿元的科技型中小企业仅5 200家，占认定企业总量的8%。从技术创新来看，河北省科技型中小企业更倾向于合作创新、消化吸收京津地区科技成果以及引进技术进行开发等方式，约占63%，而企业自主的、原始的创新仅为9%，严重缺少核心科技[2]。从销售情况来看，52.4%的企业销售情况一般，4.2%和5.9%的企业处于滞销或亏销状态[2]。此外，河北省科技型中小企业研究开发投入与产出不对称，技术性收入占总收入比例为83.01%、开发经费占销售额比例为13.97%，但高新产品利税为28.23%，比科技型企业总体水平低7个百分点[9]。可见，今后在注重科技型中小企业规模、数量的同时，更应注重质量、体量和科技含量。

2.2 企业运营成本较高

制约科技型中小企业发展的另一个因素就是运营成本高。企业的运营成本来源于两个方面：一是主营业务成本、其他业务成本等显性成本，如土地、物流、人工、税收等。为此，河北省出台了一系列减税降费的政策，来降低企业的显性成本。然而，现行政策的制定并未将科技型中小企业当成单独的税收优惠目标，而是采用中小企业及高新技术企业的身份来实施税收优惠。这种不具针对性且界定模糊的税收支持政策造成了科技型中小企业税收成本增高的现象[10]。如科技型中小企业购买的高端机器设备价值较高，资金投入量大，但其属于“小规模纳税人”，通常不能领增值税专用发票，进而就不可以抵扣进项税额，这就导致科技型中小企业实际负担加重。二是政策落实过程中的隐形成本。如政府部门宣传力度不够，导致企业错失享受优惠政策的机会；优惠政策申请手续繁琐，耗时耗力，导致企业望而却步；科技型中小企业对政策敏感性较低，且利用优惠政策的意识较弱，最终导致优惠政策落地效果不明显。

2.3 政策性融资效益弱

为了有效缓解科技型中小企业融资难的问题，河北省政府设立了2支10亿元的科技成果转化基金、1支1亿元的省级天使投资引导基金和15支创业投资引导基金子基金。省市两级还成立了科技支行、科技担保、科技创业投资、科技保险等20多家科技投融资机构。但因为河北省各类基金和科技投融资机构创办的时间较晚，运行机制不够完善，且管理人员的专业能力亦有所欠缺，使得政策性融资未能达到其效益的最大化。此外，河北省针对科技型中小企业虽建立了科技创新券制度，但门槛较高，投资对象选择又较为繁琐，所以导致了该项资金使用受到一定限制。另据每日经济新闻报道，2015年底，中央财政出资设立的13项政府投资基金中有30%结存未用。而抽查地方设立的6项基金发现，财政投入187.5亿元中，有124亿元(占66%)转作了商业银行定期存款(每日经济新闻：《政府引导基金规模超2.3万亿 逾千亿资金结存未用》)。截止2017年8月，省级科技贷款风险补偿金仅为1 898家科技型中小企业和高新技术企业发放贷款；合作银行已为3 000余家科技型中小企业发放贷款400多亿元，仅占全省科技型中小企业的6.3%；目前，仅对45家企业兑付了125.86万的科技创新券。由此可见，政府性融资效益较弱。

2.4 科技人才支撑差

人才是决定科技型中小企业生存和发展的关键。为此，河北省在《关于扶持小微型企业健康发展的实施意见》《关于财政支持科技型中小企业创新发展的十项措施》等政策中提出，采用各种措施吸引、激励外省人才来冀就业创业。然而该类政策更多的是针对顶尖人才、高端人才，而对河北省科技型中小企业急需且缺口较大的专业技术人才，特别是掌握高端技术、精通企业管理的创新型人才的激励却处于空白。在人才引进上，河北省科技型中小企业社保体系尚未完善，且相对大型企业动辄百万级的安家费、千万级的科研启动经费而言，能够提供的引进条件也十分有限，因此难以吸引高端人才[11]。此外，河北省主要采用薪资报酬与职位挂钩的奖励措施来进行人力资源管理，人才激励方式较为单一，再加上京津的虹吸效应，进而导致科技型中小企业面临人才流失和人才难求的困境。

3 河北省扶持中小企业的必要性及理论模式探索

3.1 必要性

近年来，在国家鼓励和支持科技型中小企业发展的大环境下，各省市纷纷出台了符合自身发展需求的科技型中小企业发展政策，为其发展壮大奠定了基础。然而我们在解读诸多政策过程中，看到更多的是政府的手，如为鼓励战略性新兴产业的发展，全国各地均出台相关发展规划，但由于全国只有总体规划，没有总量控制和结构性要求，结果导致光伏、风电、生物制药等产业过剩。又如“行政性垄断”“地方保护主义”等，其思路更多地停留在政府包揽、推动的阶段。这种通过政府配置资源的做法，就会导致资源的无效配置。因此，坚持市场配置资源原则，并有效运用政府“有形之手”促进科技型中小企业蓬勃发展是现实之需。

3.2 可借鉴的理论与实践

2017年，深圳GDP达2.24万亿元，国家级高科技企业1.12万家(80%为科技型中小企业)，不同类型、不同规模的科技企业近19万家，全年高科技产业增加值7 359亿元(中国基金报：《没名牌大学的深圳，高科技产业是怎么崛起的？》)。并在缺少知名高校、科研机构薄弱的土壤上，孕育出全国领先的高新技术产业，孵化了华为、腾讯、比亚迪等多家著名的世界级企业。此外，深圳建设科技、产业创新中心的定位纳入了国家“十三五”规划。作为改革桥头堡的深圳，从昔日小渔村变为高科技企业蓬勃发展繁华都市，并成为全国领先创新型城市的关键在于：

3.2.1 遵循市场在资源配置中具有决定性作用的逻辑

作为改革开放源头的深圳特区，20世纪80年代，通过在全国率先实行价格改革，有效放开消费品和生产资料价格的方式，突破了全国以计划经济为主、市场调节为辅的经济体制。90年代初，则进行了股份制改造，建立了证券市场，采取了以技术、专利、商标等无形资产入股办企业的方式来鼓励民办企业发展。随后又对干部人事制度、用工制度、工资制度、住房制度进行改革，这一系列的举措形成了深圳市场体系的基本框架。21世纪初，深圳又以产权改革为主线，对国有经济布局进行大调整，形成了以民营经济为主体的混合所有制结构，并把重心放在了政府转变职能上，通过政府审批制度改革，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用。由此可见，成就深圳速度，创造深圳奇迹的关键在于几十年来坚持以市场经济为取向的改革，只有让市场起决定性作用，才能提高资源配置的效率，有效促进经济增长。

3.2.2 形成政府与市场的良性互动

在深圳的发展过程中，政府不断创新体制机制，转变职能，将工作重心转移到为市场机制发挥作用营造公平竞争环境上：一是运用行政和立法手段规范市场行为，鼓励企业依靠创新、专利等知识产权获得持续增长动力。如2008年在全国率先以立法的形式出台的《深圳经济特区科技创新促进条例》提出“建设国家创新型城市，建立以企业为主体、产学研相结合、保护知识产权的技术创新体系”，并首次提出“将自主创新作为城市发展的主导战略”。二是采取各种激励措施降低创新门槛，有效扮演企业创新推动者的角色。2008年提出构建自主创新再担保运作平台，有效降低中小企业贷款门槛；2011年提出了降低企业登记门槛的28条举措；2018年大力改革营商环境，从要素、物流、制度性交易和税费等全方位降低企业运营成本。三是建立了以高交会为主要平台的交易市场体系，以高新园区为平台的区域服务体系和以华强北为代表的为高科技产业服务的产品配套市场体系。

4 “有形之手”助力科技型中小企业腾飞发展对策建议

借鉴深圳促进高科技企业发展的相关经验可知，促进河北省科技型中小企业发展的关键在于：遵循“市场配置资源+政府适当干预”模式。基于此提出河北省政府进一步助力科技型中小企业腾飞发展的相关建议：

4.1 营造公平竞争环境

一方面要建立健全政策法规保障体系，为科技型中小企业创新发展提供政策支持。如制定针对科技型中小企业的税赋政策，有效解决其“高不成、低不就”的税费负担；建立基于知识产权保护，完善包括合约执行在内的市场规则体系；清理违反公平、透明、开放市场规则的政策文件等。另一方面要降低准入门槛。如降低科技创新券的使用门槛。建议借鉴浙江由各市县自主确定支持范围、天津通过认定即可申领的做法，进一步放宽河北省申请创新券的范围，变鼓励性制度为普惠性制度；对处于初创期、成长期的科技型中小企业的信贷扶持，要放宽现有政策中关于经营年限、税收贡献等前置条件，使科技型中小企业在初步发展阶段能够更有效地获得资金支撑；在审批许可、招投标、军民融合等方面为科技型中小企业提供相同的机遇、创造充足的市场空间。

4.2 全方位降低运营成本

针对显性成本，河北省应借鉴深圳《关于加大营商环境改革力度的若干措施》的做法，通过做好煤电气的供应保障来降低要素成本；通过规范机场、铁路、港口等收费行为来降低物流成本；通过理清、精简涉企行政审批事项，公开办事程序，提高办事效率，规范收费标准来降低制度性交易成本；通过精简压缩办税资料、简化办税程序、压缩办税时间、推进电子办税和多元化缴退税等方式降低税费成本。针对隐性成本，则可通过已建立的河北省科技型中小企业服务网，围绕省内出台的科技创新政策、科技型中小企业发展政策等加大宣传、培训、引导力度，提高各类优惠政策的知晓度。

4.3 突破企业融资困境

首先，提升金融监管容忍阈值，有效降低银行准入门槛。科技型中小企业资产规模小，财务管理不规范，进入银行准入门槛的比例较低，尤其随着近年监管趋严，监管容忍阈值呈现下降态势，导致准入门槛大幅提升，部分银行中小企业金融业务名存实亡。其次，鼓励银行创新金融产品，多渠道提升自身收益。科技型中小企业淘汰率，风险系数较高，银行内评级次偏低，风险资产占用高，银行主动作为动力不足。针对上述情况，应鼓励银行积极创新金融产品，与省内各类创投基金互补优势，采取“股权+债券”投资形式，多渠道提升自身收益。再次，应用“大数法则”，给予保障性支持。针对科技型中小企业不良损失偏高的情况，应鼓励银行应用“大数法则”模式合理评估预期损失，并探讨在税费层面给予专项补贴，提升银行积极性。最后，通过加大政府主导的创投基金对科技型中小企业投放的考核，有效激活政策性融资使用效益。

4.4 创新人才支撑

针对河北省科技型中小企业社保、福利待遇低，人才引进条件较差，专业技术人才缺口大等特点，建议借鉴广东企业科技特派员的做法，建立河北省企业科技特派员制度，通过实施科技企业特派员行动计划，引导国内外高校、院所科技人员及其团队深入科技型中小企业生产一线，架起高校、院所优势创新资源与企业合作的桥梁，切实解决科技型中小企业各类技术问题和专业人才短缺问题。支持科技型中小企业建立科技特派员工作站，以事前资助方式，给予企业和特派员工作站一定经费支持。针对人才激励方式单一的问题，建议进一步推进河北省科技型中小企业创新英才申报、认定工作，在人才计划、能力培养、企业扶持等方面给予政策支持。

4.5 搭建平台载体

找准政府定位，把服务科技型中小企业创新发展作为工作重点，不做“运动员”“裁判员”，当好“场地维护员”。一是提升高新区管理和服务水平。对省内高新区行政审批制度进行改革，缩短科技型中小企业资格审批、项目办理等各种业务的审批周期；通过企业化运作或部分职能外包的方式创新高新区管理体制，吸引省内外各类创新创业人员、科技型中小企业在河北省创新创业。二是完善科技企业孵化载体建设。充分利用省内现有的科技企业孵化器、大学科技园和创新创业基地，以创业导师服务和咨询策划服务为重点，提升孵化器、众创空间对科技型中小企业的集成服务能力。三是强化创新服务体系。开放并扩大科技型中小企业中介服务机构的服务领域，通过政府购买服务的方式，为科技型中小企业提供管理指导、技能培训、市场开拓、标准咨询、检验检测等服务。借助科技活动周、专利周、创新创业大赛等品牌活动的影响力，全面激发河北省科技型中小企业创新活力。