资源型城市经济转型的困境及突破路径分析——以阜新市为例

王悦

（ 沈阳师范大学社会学学院， 辽宁沈阳 110036）

1 引言

2003 年，中共中央、国务院发布《 关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，加快了东北老工业基地的发展步伐。 在实施振兴东北老工业基地战略的过程中，辽宁西北地区的朝阳、铁岭、阜新3 个城市经济社会发展水平比较滞后，2008 年，辽宁省委、 省政府决定实施突破辽西北战略；2013年，辽宁省委、省政府出台了《 关于深入实施突破辽西北战略的若干意见》；2015 年，辽宁省政府又发布了《 关于进一步深入实施突破辽西北战略的意见》，为辽西北地区经济发展指明了方向。 习近平总书记指出，辽西北地区要充分发挥资源优势和后发优势，推进基础设施建设和民生建设， 推进现代农业和重点产业集群发展，推进生态环境保护，积极探索资源枯竭型城市转型发展新路子， 努力形成活力迸发的新增长区。

2 阜新市经济转型研究进展

资源枯竭型城市是指矿产等资源开发进入衰退或枯竭过程的城市， 一般都要经历辉煌—衰退—转型的过程。 城市从辉煌的那一天起，意味着要为衰退之时付出沉重的代价。 阜新市是我国东北地区一座典型的资源枯竭型城市，地处辽西北，城市的兴衰和煤炭资源紧密相连。在计划经济时代，阜新市的煤炭储量十分丰富，煤炭开采为国家做出了突出贡献。全市21 个国有统配煤矿规模浩大， 被称为“ 百里矿山”，生产了近7 亿t 煤炭。 随着煤炭资源的枯竭，带来了一系列问题，从2000 年开始，全市经济发展陷入了前所未有的困境。 2001 年，国务院将阜新市确立为我国第一个资源型城市转型试点市，从此，阜新市走上经济转型之路。截至目前，阜新市在经济转型中取得了一定成绩，但也面临着诸多严峻挑战。

资源枯竭型城市经济转型是一个世界性课题。关于阜新市经济转型问题， 学者们进行了相关的研究，取得了丰富的成果。 总体来看，研究内容主要分为两个方面， 一是从包括阜新市在内的所有资源型城市经济转型进行分析，如马克、李国军（ 2012）对我国资源枯竭型城市10 年的经济转型基本经验与启示及城市可持续发展面临的挑战进行了分析［1］。 黄雪琴、王婷婷（ 2015）引入生态效率概念，基于能值生态足迹法，评价了我国资源型城市的生态效率［2］。孙浩进（ 2014）研究了我国资源型城市产业转型的效果、瓶颈与路径创新［3］。二是单独就阜新市经济转型进行分析，如孙平军、修春亮等（ 2010）在对经济系统脆弱性概念进行界定的基础上， 通过构建脆弱性评估模型，结合熵值法，对阜新市1991—2006 年经济系统脆弱性进行了动态评价， 并提出可持续发展的政策建议［4］。赵宏燕、白云升（ 2013）分析了阜新市人才困境的环境、理念、政策等方面的原因，提出了实现城市可持续发展的有效路径［5］。 吴春华等（ 2013）以阜新资源型城市为例， 基于最小阻力模型对其城市及农村居民点适宜性评价进行了研究， 为其转型发展在用地选择上提供了理论依据及决策支持［6］。

近年来， 东北三省经济增速普遍放缓， 形成了“ 新东北现象”， 阜新市经济转型面临着更加严峻的挑战。在这一背景下，阜新市作为资源枯竭型城市转型的样本， 如何实现经济转型新的突破和经济可持续发展是一个非常值得研究的问题， 具有重要的理论价值和现实意义。 本文将在分析新时期阜新市经济转型面临挑战的基础上， 提出城市突破经济转型困境的相关政策建议， 为资源型城市进一步实现经济转型及可持续发展尽绵薄之力。

3 阜新市经济衰退的根源

3.1 煤炭资源的特殊性

煤炭资源来自于自然界， 具有不可再生性，因此，煤炭产业存在特殊的周期性，经过一段时期的开采必然进入衰退期， 导致煤炭资源型产业本身的不可持续性。 煤炭资源产业的开采对生态环境影响较大，容易造成废水、废气、废渣污染以及地面塌陷等次生地质灾害、水土流失和土地沙化等环境污染，存在较大的负外部性。

3.2 人才的流失

中华人民共和国成立后， 实施重工业优先发展战略，对煤炭资源实施无偿开发，执行的是“ 资源无价、矿产品低价、加工产品高价”的政策，城市自身积累较弱，形成城市基础设施陈旧、环境污染严重、自然环境恶劣的局面。 20 世纪80 年代后，国家开放沿海城市，对其实施一系列的优惠政策。阜新市地处内陆，无法享受国家提供的优惠政策。阜新市在吸引人才、 资金和技术方面与沿海发达城市相比处于绝对劣势， 本市的高水平人才被吸引到发达地区的非资源型城市，导致城市经济发展雪上加霜。

3.3 缺乏可持续发展机制

在计划经济条件下， 煤炭资源的产品价格完全由国家实施计划，国家制定的煤炭价格长期偏低，因此，阜新市大量的煤炭企业无法进行足够的积累，不能针对煤炭企业职工进行人力资本投资， 无法提升职工的素质， 煤炭企业破产以后产生大量的下岗职工，难以适应社会需求找到新的工作。由于缺乏城市资源枯竭预警机制、 资源型城市环境治理机制以及煤炭产业衰退的援助机制， 在煤矿开采繁盛时期没有考虑预存资金，到后期治理时期已是困难重重。

3.4 部分官员贪污腐败

在阜新市经济发展落后、转型困难的同时，一些政府官员无视党纪国法，贪污腐败，破坏了自由的市场竞争环境，阻碍了城市的健康发展。这些官员身居要职，不能廉洁奉公，对经济转型危害极大。

4 阜新市经济转型面临的挑战

4.1 环境污染严重

一方面，阜新地区由于长时期的煤炭开采，生态环境遭受到了严重破坏，大气污染严重。具体表现在以下方面： 在煤炭资源开采过程中产生了总面积达288.5 万m2的矸石山；采煤中产生的废水悬浮物、酸度及金属含量都较高， 在排出过程中污染了浅层地下水；阜新海州露天矿破产，留下了一个长4 km、宽2 km、直径深度为300 多米的大型深坑，其规模相当于1 120 个标准足球场。 矿坑内残余煤炭自燃，每日有害气体弥漫空中，烟雾缭绕。 另一方面，阜新市地处科尔沁沙地东南边缘， 属于半干旱季风性大陆气候，常年多刮西北和东南大风，雨量不足。

4.2 产业结构调整缓慢

合理的产业结构在阜新市经济转型中具有重要影响。由于阜新市长期依赖煤炭资源开采，煤电在地方经济占比超过一半， 在城市经济发展中缺乏产业结构调整的动力，城市产业结构较为单一［7］。产业结构失调，第一产业基础薄弱、第二产业比重较高、第三产业发展缓慢。虽然在1986 年提出产业结构调整意见和措施，但是并未取得理想成效。 目前，阜新市已经将现代农业作为城市持续替代产业， 但是农业的发展难以持续成为城市的主导产业。

4.3 高校发展存在困境

实现阜新市经济转型，推动阜新市经济发展，一个重要条件就是人力资源的支撑。 高等学校承担着人才培养、知识创新、社会服务和引领文化的责任，是地方经济发展的“ 助推器”。 2019 年，辽宁省全省共有普通高等学校115 所，其中，本科院校64 所，阜新市仅有1 所本科院校——辽宁工程技术大学。 该校在1978 年被国务院确定为全国首批88 所重点院校之一，享有煤炭行业“ 黄埔军校”的美誉。但由于坐落在资源型城市、地理位置偏僻等原因，造成该校人才流失严重。“ 九五”“ 十五”期间，学校大批业务骨干（ 教授40 人、副教授103 人）流失，数量巨大的教师队伍断层给学校带来难以弥补的损失。 进而学校在国家“ 211”工程大学评比中没有入围，失去了良好的发展机遇， 难以创造昔日在全国乃至国际上的辉煌成就。 2018 年开始，辽宁省高考一本与二本录取批次合并，学校失去了一本招生的优势，招生分数线出现下滑，生源质量降低，发展面临新的困境。

5 阜新市经济转型突破困境的对策

2012 年11 月， 习近平总书记在人民大会堂同中外记者见面时指出，“ 人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。 ” 资源型城市突破经济转型困境， 实现经济可持续发展是顺应全市人民对美好生活的向往，增进人民福祉的伟大工程。为夺取全面建成小康社会决胜阶段的伟大胜利， 结合阜新市经济衰退产生的根源及经济转型面临的挑战， 提出以下几点政策建议。

5.1 大力治理环境污染

阜新市环境污染严重，加大环境治理力度，确保生态环境逐年改善，营造宜居环境已经迫在眉睫。应大力引进环境治理方面的专门人才， 利用国内外环境监测与治理的先进技术，尽快改善全市生态环境。目前，在大气污染治理方面，政府应充分承担起全市大气环境质量改善的责任， 严格控制燃煤和污染物排放总量，推广采用新能源、清洁能源，严禁粉尘废气污染严重的企业进行生产， 并加大对环境污染企业的惩处力度。 大力种植植被， 提高城市植被覆盖率，改善气候条件，降低风速、减少风沙。在水污染方面，确保居民饮用水安全，净化水质。发展绿色农业，禁止使用高残留农药灌溉农田。建立新型种植业，实现土地改良。另外，应动员全社会的力量参与环境治理，通过普及宣传环境保护科学知识，设立环境污染举报电话，发挥舆论和群众的监督作用，调动广大人民群众治理环境污染的积极性。

5.2 合理调整产业结构

资源型城市应完善城市产业体系， 克服对传统煤炭资源的依赖性，发展新兴产业。具体从阜新市来看，第一，应培养支柱产业，重视发展新材料产业、石油装备产业、有色金属产业、汽车及零部件产业、新型电子业等［8-9］。第二，支持农产品加工的发展，建设农业产业基地，积极参加全国农产品展销会，大力推介本市特色农产品，扩大特色品牌农产品的影响力［10］。第三，加快旅游业发展，阜新市文化底蕴深厚，查海遗址、海棠山、玛瑙城、温泉养生、蒙古族自治县的民族文化深具魅力， 应对这些旅游地点进行重点投资建设，并利用电视、网络媒体等途径在全国范围内大力宣传资源型城市的旅游资源，开拓交通线路，吸引全国各地游客到资源型城市观光游览。

5.3 支持高校建设

辽宁工程技术大学作为阜新市唯一的一所本科高校，已为地方经济社会发展服务了近70 年，在阜新市经济发展中占有举足轻重的位置， 通过大力支持高校建设，为地方发展提供人才和智力支撑，能更快地促进阜新市经济转型， 具体可从以下几方面着手：第一，师资力量援建。长期以来，辽宁工程技术大学由于地理位置等原因难以吸引高端人才， 京沈高铁的开通，使得沈阳—阜新仅需约1 h、北京—阜新仅需约2 h、哈尔滨—阜新仅需约3 h，交通条件的改善为“ 双一流”高校援建辽宁工程技术大学提供了便利，可聘请东北大学、清华大学、北京大学、中国人民大学、 哈尔滨工程大学等高校教师进辽宁工程技术大学进行授课和举办学术讲座， 提升学校的办学实力和影响力，推动学校快速发展。 第二，阜新市为煤炭资源城市，辽宁工程技术大学的地矿类学科为学校传统优势学科，学校拥有1 个国家重点（ 培育）学科、3 个辽宁省一流建设学科、9 个省级重点学科，建有1 个教育部重点实验室、18 个省部级重点建设实验室。要在原有重点学科建设经费基础上，进一步加大学科建设资金投入力度，加大对实验室的资助，推动优势学科发展和提高办学水平。第三，顺应社会经济发展对人才的需求，及时调整学科专业设置，优化学科专业结构，增设社会需求较大的新专业，鼓励学有余力的学生辅修新专业及其他专业第二学位，拓宽就业渠道。

5.4 加大反腐力度

资源枯竭型城市经济转型比非资源型城市更加需要风清气正的政治生态，因此，要严厉打击腐败行为，加大反腐力度。 第一，加强对党员干部的思想教育，以各地贪污腐败领导干部典型事例为反面教材，以多种渠道和多种形式开展深刻警示教育。第二，认真贯彻落实中共中央办公厅印发的《 关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，完成监察委员会组建工作， 实现对全市所有公职人员监察的全覆盖，时时刻刻监督公职人员有无腐败行为，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的局面。 第三，发动群众、依靠群众， 积极接受人民群众对贪污腐败行为的监督举报，制定奖励措施，认真查处群众举报的问题，对任何人的腐败问题一查到底，绝不姑息。