辽河流域铁岭段排污许可证制度实施绩效评估

周鑫

（ 辽宁省生态环境事务服务中心，辽宁沈阳 110161）

1 引言

辽河流域在“ 十二五”期间重点突破化工、轻工、冶金、造纸、印染、畜禽养殖等重点行业的多项污染控制关键技术，取得了一定的技术成果；并进行了排污许可证制度实际示范与实施。清河、蒲河及凡河均为辽河流域铁岭段典型一级支流， 其水质污染程度一直比较轻，但近年来显现污染加重趋势。“ 十一五”与“ 十二五”期间，辽宁省以清河、蒲河及凡河为示范区，实行流域水环境容量分配许可证［1-4］，制定《 铁岭市水污染物排放许可证管理办法》，做到总量分配的科学化、排放计量的准确化，实现由目标总量控制逐步向环境总量控制的转变。

在排污许可证制度实施过程中， 辽宁省制定完善了相应的实施办法和发放程序， 建立了良好的实施基础。 对主要排污者总量指标的控制，在规范企业排污行为和削减排污总量方面起到了一定的积极作用；将排污许可证与各项环境管理工作关联，并作为现有企业改扩建项目实施前的必要条件与总量指标审核的重要依据； 重视排污许可证总量指标分配的核心作用。 排污许可证的实施，明确了企业污染治理的责任，提升了政府环境管理水平，促进企业技术进步和治理污染设施的改进以及节能减排目标的实现，使辽河流域水质大幅度提升。

本研究以辽河流域的小流域（ 清河、蒲河和凡河）为实例，拟对辽河流域目前所采取的排污许可证制度的实施进行绩效评价，以期对“ 十二五”期间辽河流域排污许可证制度实际示范情况进行总结，对提高流域总量减排绩效管理水平以及为“ 十三五”辽河流域减排工作的方案制定提供依据。 在对辽河流域水环境污染治理现状和“ 三大减排”措施实施现状分析研究的基础上，以水质环境状况为考核对象，以小流域内重点污染源自动监测、监督性监测、总量监测监控为基础， 初步构建符合辽河流域特点的排污许可证制度示范绩效评估指标体系， 对许可证实施考核，合理评估分配效果，提高分配管理的绩效，完善排污许可证核查及追踪机制， 并最终实现排污许可证动态管理。根据模糊评价原理以及指标特征，建立模糊评价模型， 首先利用判断矩阵法计算出各个指标的权重，再运用模糊数学方法确定评价矩阵，最后将二者结合构建了熵权模糊综合评价模型。 以辽河流域的小流域（ 清河、蒲河和凡河）为实例，根据清河、蒲河和凡河的水质数据对2011—2015 年排污许可证制度实施绩效进行评价。

2 构建方法的选择

环境绩效评估是已经在国际上获得广泛应用并取得良好成效的评估方法［5-7］，尽管所开展的各种评估活动在评估方法的遴选、指标体系的构建、数据基础等方面存在着较大差异， 但同样都证明了环境绩效评估是一种污染控制和自然资源管理的有效手段。 流域排污许可证制度示范绩效评估体系构建主要包含指标因子选择、 权重分配和模型构建等3 个方面。

常用的指标筛选方法包括演绎法、 平衡记分卡技术、德尔菲法、信度和效度检验、主成分分析方法、层次分析方法等［8-17］。 其中，德尔菲法和层次分析方法最为常见。本研究本着系统构建的层次性原则，同时考虑构建方法的繁易程度， 选择层次分析法和德尔菲法相结合的主、客观方法进行指标因子的筛选。评价指标体系中定量指标采用统计数据的查阅或计算对比评价标准来得到指标值。 定性指标通过层次分析法与德尔菲法相结合确定。在权重分配方面，通过矩阵计算， 并进行平均随机一致性检验， 反馈调整，得到各项指标的权重。

排污许可证制度示范绩效指标体系的构建遵循指标体系构建的一般过程， 首先对辽河源头区域情况进行研究找出现存问题。 在现存问题的基础上确定指标体系的评价目标，明确指标体系构建的原则，分析评价目标的主要影响因素， 遵循构建原则依据小流域（ 清河、蒲河和凡河）具体情况对指标进行筛选，最终构建出绩效指标体系。

2.1 评价指标选取

2.1.1 确定备选指标

本文在指标选取过程中参照分析国内外研究状况，在大量阅读文献的基础上，依据小流域（ 清河、凡河与蒲河）主要污染物总量控制目标和水专项“ 十二五”期间规划要求，根据食品加工、化工等企业污染特征， 铁岭市主要城镇污水处理厂指标情况以及非点源主要污染物排放情况，确定了备选指标，为下一步建立指标体系提供资料基础。

2.1.2 采取专家咨询法对备选指标进行筛选

对备选指标进行分类和整合，从水环境情况、污染物排放情况、 排污许可证制度示范技术实施3 个方面，结合辽河流域总量控制的目标，对指标体系中的指标进行归类筛选。确定的指标进行汇集后，采用专家咨询方式与指导老师和其他相关领域老师进行沟通和征求意见，对指标体系进一步筛选，删除重复性较高的指标， 完善地表水主要污染物排污许可证制度示范绩效评价指标集。

2.1.3 依据数据的可得性对指标进行筛选

通过查阅2011—2015 年《 铁岭市统计年鉴》，确定构建的指标的可得性， 在此基础上对指标体系中无法获取数据的指标进行删除。 考虑到本文最终目的是对近几年地表水主要污染物排污许可证制度示范绩效进行评价，为了能够客观地反映出小流域（ 清河、蒲河和凡河）排污许可证制度示范绩效的实际情况，对指标体系中定性指标进行删减，通过定量指标客观地反映排污许可证制度示范绩效， 最终确定出指标体系中所有相关指标。

2.2 小流域（清河、蒲河和凡河）排污许可证制度示范绩效评价指标体系建立

根据上文制定的指标体系构建原则， 依据小流域（ 清河、蒲河和凡河）水环境现状、影响因素和主要污染源排放情况， 本文从水环境状态与环境管理绩效两个方面选取指标并构建指标体系。

环境绩效评估指标分为两大类： 环境状况指标和环境管理指标。环境状况指标提供有关当地的、区域的、国家的或全球性的环境状况信息；环境管理指标提供流域管理部门的能力， 对环境绩效有影响或可能有影响的管理事务方面的措施及其实施效果。以现有统计资料和数据为基础， 依据指标选择原则建立指标体系，辽河流域的小流域（ 清河、蒲河和凡河）绩效评估体系见表1。 采用层次分析法将指标体系分为目标层、准则层和指标层3 个层次。其中，O层为目标层；A 层为子目标层；B 层为针对A 目标层所建构的准则层，包括总量控制、水环境质量、公众参与、环境治理4 个准则；C 层为针对B 层所选择的指标层。

表1 小流域（清河、蒲河和凡河）排污许可证制度示范绩效评估体系

环境状态（ A1）：反映流域的水质和水量状况，主要从总量控制（ B1）和水环境质量（ B2）两方面考虑。 总量控制选择化学需氧量排放量（ C1）、氨氮排放量（ C2）、总磷排放量（ C3）和阴离子表面活性剂排放量（ C4）指标，水环境质量则通过化学需氧量浓度（ C5）、氨氮浓度（ C6）、总磷浓度（ C7）、阴离子表面活性剂浓度（ C8）和水环境功能区水质达标率（ C9）进行描述。

环境管理（ A2）：主要是根据流域特征及其需要，综合运用技术、经济、法规、政策、公众参与等多种手段，研究与调控流域空间范围内的水量和水质，使不同区域水体的主要功能对水量和水质的要求能得到满足。 流域环境管理的手段主要包括公众参与（ B3）和环境治理（ B4）。 公众参与流域水环境污染防治规划与管理可确保决策者能了解公众的意见， 并通过各方的协作来协调流域内多目标、多部门、多地区和多利益集团之间的关系。此外，公众还是水环境质量的监督者和水环境污染控制行动的直接参与者。 主要从公众对环境满意度（ C10）和实行环境质量公告情况（ C11）两方面进行描述。工业生产污水排放量大和污水处理技术落后是造成我国水环境污染严重的主要原因。 因此，制定适当的环境治理政策，积极推行针对水环境低污染的清洁生产新技术， 对于水环境保护具有重要意义。 环境治理主要从城镇污水处理率（ C12）、单位GDP 化学需氧量排放强度（ C13）、单位GDP 氨氮排放强度（ C14）、 环保投资指数（ C15）、工业废水排放达标率（ C16）和工业用水重复率（ C17）几方面进行描述。

2.3 小流域（清河、蒲河和凡河）排污许可证制度示范绩效评估模型构建

2.3.1 指标

指标标准化评价函数对于有最优值的指标，首先确定其最优指标集｛ r*｝=｛ r1*， r2*，…， rn*｝，｛ r0*｝=｛ r01*， r02*，…，r0n*｝，将最优指标集｛ r*｝，｛ r0*｝作为参考序列，对指标数据｛ rj｝=｛ rj1， rj2，…，rjn｝利用隶属函数进行无量纲化。

指标体系中大多是以数值大为优的指标， 采用升半梯形分布来建立隶属函数，即：

单位GDP 化学需氧量排放强度以数值小为优，采用降半梯形分布来建立隶属函数，即：

2.3.2 指标权重确定

评价指标的权重决定了各个指标因子对流域水污染防治绩效的贡献大小。 为了避免片面性和主观性，本研究采用层次分析法确定指标权重。

评价指标体系中定量指标采用统计数据的查阅或计算对比评价标准来得到指标值。 定性指标采用层次分析法与德尔菲法相结合。通过矩阵计算，并进行平均随机一致性检验，反馈调整，得到各项指标的权重。

根据经验和各层指标相对重要程度给予判断，构造合适的判断矩阵，求解各个判断矩阵的特征值，利用德尔菲法对目标层、准则层和指标层进行打分，取对应于最大特征根i 的归一化特征向量｛ ω1，ω2，…，ωi｝作为权值。 判断矩阵C 层（ B1）的计算结果见表2。

表2 C 层（B1）判断矩阵

判断矩阵C 层（ B2）的计算结果见表3。

表3 C 层（B2）判断矩阵

判断矩阵C 层（ B4）的计算结果见表4。

表4 C 层（B4）判断矩阵

经层次分析， 计算所有层权重结果， 计算方法为：

式中，ωi为第i 个指标的权重；vij为经计算所得的第j 个专家对第i 个指标的权重值；n 为专家数，n=30。

计算结果见表5。

表5 绩效评估权重

各级评价要素综合指数计算方法如下：

式中，B 为评价要素指标值；bi为评价得分值；ai为该要素的权重。

综合指数取值的不同区间划分可以作为评价小流域（ 清河、蒲河和凡河）排污许可证制度实施绩效的衡量标准，结合已有研究，按照综合指数的大小将评估标准划分为5 种类型，见表6。

表6 小流域（清河、蒲河和凡河）排污许可证制度实施绩效评估标准划分

3 小流域（清河、蒲河和凡河）排污许可证制度实施的绩效评估

3.1 评价结果

利用上述方法和模型，通过对2011—2015 年小流域（ 清河、蒲河和凡河）水质与环境管理的分析和研究，对排污许可证制度实施工作进行年绩效评估，结果见表7。

表7 2011—2015 年排污许可证制度实施绩效评价结果

分析结果表明，2011—2015 年小流域（ 清河、蒲河和凡河）水质总体呈上升趋势，排污许可证制度实施绩效的评价结果呈波动上升趋势， 水污染防治情况从可接受转为良好，呈上升趋势。 其中，2011 年绩效指数最低，仅为74.75；2013 年最好，为86.46。 总排 序 结 果 为2013 年＞2015 年＞2014 年＞2012 年＞2011 年。

3.2 结果分析

从2011 年至2015 年年绩效评估来看， 小流域（ 清河、蒲河和凡河）水质状况逐年变好，上升趋势明显。水环境功能区水质达标率都稳步上升，评价结果见表7。

（ 1）“ 十二五”期间，城区污水处理厂的正常运行及污水处理效率的进一步提高， 减少了污染物的排放，改善了辽河水质。 铁岭市城镇污水处理厂共10家（ 含昌图），污水设计处理能力42 万t/d，实际污水处理能力达37 万t/d，污水处理率85%。

（ 2）大力整治工业废水，促进达标排放。“ 十二五”期间，重点排污企业和单位按照国家环保部的要求安装了在线运行监控系统， 动态掌握了排污企业污水处理设施情况，对辽河的治理起到了关键作用。凡河流域水质成功由IV 类标准提升至III 类标准。对3 家国控重点污染源严格环境监管， 全年监督性监测数据实现稳定达标。

辽宁省通过加强监管、落实责任等手段，使辽河流域水质断面考核工作进入常态化管理。 实施河流断面水质分析及预警机制常态化管理，对84 个考核断面所属河流水质开展月调度、月分析的工作机制；2015—2016 年，辽宁省下达了《 2015 年度辽宁省水污染防治工作要点》和《 铁岭市水污染防治工作方案》，提出了落实“ 治水”各项重点工作内容和要求，明确了完成时限；督导各市切实做好重点支流河“ 一河一策”的综合整治工作，完成方案制定。 铁岭段水质持续好转，出境断面稳定达到IV 类水质标准。

（ 3）建立生态保护补偿机制，根据出入境水质状况确定补偿标准， 推动了建立流域生态保护共建共享机制，促进了跨行政区域水环境保护。

小流域（ 清河、蒲河和凡河）各地区、各有关部门结合污染减排工作的总体部署， 严格执行排放总量控制计划，使得2011—2015 年污染物排放总量达到总量控制目标。 各级管理者将流域监测信息通过报纸、网站和公报等形式向社会发布，使公众能及时监督政府和企业的环境行为， 切实保障和扩大了公众参与。

4 结论

本研究通过选择有代表性的评价指标， 采用层次分析法确定权重， 对流域水污染防治绩效进行了评估。根据模糊评价原理以及指标特征，建立模糊评价模型， 首先利用层次分析法计算出各个指标的权重，再运用模糊数学方法确定评价矩阵，最后将二者结合构建了模糊综合评价模型。 以辽河流域的小流域（ 清河、蒲河和凡河）为例，根据清河、蒲河和凡河的水质数据对2011—2015 年排污许可证制度实施绩效进行评价， 得到5 年绩效排序为2013 年＞2015年＞2014 年＞2012 年＞2011 年。 总 体 来 说，2011—2015 年小流域（ 清河、蒲河和凡河）排污许可证制度实施绩效的评价结果呈波动上升趋势， 水污染防治情况从可接受转为良好，呈上升趋势，环境管理和绩效控制达到预期。分析原因可知，“ 十二五”期间排污许可证制度的示范对辽河流域环境质量提升起到了积极作用， 同时政府和企业对减排的重视度越来越高，也对排污许可证制度绩效起到了促进作用。但是清河、蒲河和凡河水环境现状仍然存在问题，水质质量亟须进一步改善， 主要污染源化学需氧量和氨氮排放量有待进一步控制。 辽河流域水环境治理工作仍应加大重视程度，以全面提升环境质量。