生态保护红线管理现状及其与输变电工程相容性研究

张体强 廖 欣

(1.四川电力设计咨询有限责任公司，成都 610041；2.四川晨辉通信网络有限责任公司，成都 610000)

进生态文明建设，生态保护红线作为生态保护的国家战略登上历史舞台[1]。

1 生态保护红线发展历程

2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发〔2011〕35号)中提出了全国和地方划定生态保护红线的任务；2012年，环境保护部召开了全国生态保护红线划定技术研讨会[2]，随后生态环境部全面开展了试点地区生态保护红线划定工作，并印发了《国家生态保护红线-生态功能基线划定技术指南(试行)》，成为中国首个生态保护红线划定的纲领性技术指导文件。生态保护红线划分方法的研究也逐渐受到学者注意[2]，部分学者提出了分级管理体系与各省市即将实施生态保护红线管控体系一致[3-6]。

2015年，《中华人民共和国环境保护法》修订，将生态保护红线列入其中；5月，生态环境部印发了《生态保护红线划定技术指南》以指导全国生态保护红线划定工作；各省市级政府陆续发布了地区生态保护红线方案，如广西以桂政办发[2016]152号发布了《广西生态保护红线管理办法(试行)》；部分学者也对生态保护红线划分和管理进行了探讨与研究[7-12]，普遍体现了分级管理的理念。

2017年《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》、《生态保护红线划定指南》(环办生态[2017]48号)[13]明确生态保护红线划分方法；随后各省市政府陆续发布了新的生态保护红线方案，如重庆市人民政府以渝府发〔2018〕25号文件发布了新的生态保护红线方案，废止了原渝府发〔2016〕230号文件。相比于原方案，各省市均对生态保护红线管控提出了更高的要求，并优化了生态保护红线面积及分布，如贵州省、四川省、重庆市及湖北省等生态保护红线面积均有一定程度减少；部分省市在新的生态保护红线方案均取消了一类管控区、二类管控区的要求，如贵州省、湖北省等；部分省市删除生态保护红线穿越管控要求，要求进行严格控制，如重庆市。

《生态保护红线划定指南》[13]要求2020年完成全国划定与勘界定标。国家正在制定《生态保护红线管理办法》，明确管理原则、人类活动监控、保护修复、监管考核等要求。《全国生态环境保护“十三五”规划纲要》提出要开展生态保护红线立法研究，部分学者也提出了开展生态保护红线立法的紧迫性[14-16]。

2 生态保护红线组成

2.1 生态保护红线组成

根据环保法的规定，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区划分生态保护红线。根据生态保护红线划分技术要求[13]，生态保护红线包括重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，和水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域，具体划分需要根据评估划定。实际工程中，生态保护红线区域往往既属于生态功能重要区域，也属于生态环境敏感脆弱区。以湖北省为例，鄂西南武陵山区生态保护红线具有生物多样性维护、水土保持等功能；以贵州省为例，南盘江流域属于生物多样性维护与石漠化控制片区生态保护红线。

2.2 生态保护红线与生态敏感区的关系

根据《生态保护红线划定指南》[13]，生态保护红线应该涵盖国家级和省级禁止开发区域，包括国家公园、自然保护区、森林公园的生态保育区和核心景观区、风景名胜区的核心景区等，并要求根据生态评估结果确定纳入生态保护红线的具体范围，因此可以看出，并非所有的生态敏感区均属于生态保护红线范围，从各地的生态保护红线划定方案也可以印证这一点，如四川省生态保护红线方案明确自然保护区总面积的96.49%划入生态保护红线范围，安徽省生态保护红线方案中明确风景名胜区一级景区划入生态保护红线内。

与此同时，《建设项目环境影响评价分类管理名录》中还提出了环境敏感区的概念，根据概念比对可以发现，环境敏感区包括生态敏感区的范围，且包括了生态保护红线的所有范围，即生态保护红线和生态敏感区均属于环境敏感区。

3 生态保护红线管理现状

3.1 国家层面的管理现状

《生态保护红线划定指南》明确了生态保护红线的划定原则、管控要求等内容；各环保专项法律也提出要严守或者严格保护生态保护红线，如《中华人民共和国水污染防治法》“严守生态保护红线”。

除了严守、严格保护生态保护红线外，《生态保护红线划定指南》、《自然生态空间用途管制办法(试行)》等文件明确生态保护红线按照禁止开发区管理，严禁任意改变用途。《生态保护红线划定指南》明确“因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设需要调整生态保护红线，由省级政府论证，经环保部、国家发改委会同有关部门提出审核意见，报国务院批准”，可见生态保护红线管理是十分严格的。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确“杜绝不合理开发建设活动对生态保护红线的破坏”，其中调整生态保护红线程序与《生态保护红线划定指南》中一致。

生态环境部《关于改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》明确“除受自然条件、确实无法避让的输变电等重要基础设施外，生态保护红线范围严控各类开发建设活动，不得新建工业项目和矿产开发项目”。此规定也是各省级部门制定涉及生态保护红线建设项目管控依据，如山东省。

3.2 不同地区生态保护红线管理区别

随着《生态保护红线划定指南》实施，各省市级政府陆续发布了地区生态保护红线方案，其中管控要求基本与生态环境部一致，并提出了严格管控、加强修复、强化监督等要求，但均未明确穿越生态保护红线的要求和手续。

《建设项目环境影响评价分类管理名录》指出生态保护红线应该纳入环境敏感区进行管理。从各省市开展环境影响评价审批过程中可以看出，生态保护红线变成了环境影响评价的一个组成部分，如福建省的环评文件，将项目与生态保护红线符合性分析作为环评文件的组成部分；江苏省环保厅审批的某输变电环评文件，审批意见公告中包括了项目建设与生态保护红线的位置关系等。

部分省市对涉及生态保护红线的项目进行了严格管理，如河北省以《关于对我省重要生态功能区建设项目环评文件实施提级审批管理的意见(征求意见稿)》拟对选址位于生态保护红线的工业类、房地产、主题公园建设项目实行提级审批，由省生态环境厅负责。厦门市以《厦门市生态控制线内既有工业用地建设项目环境影响评价文件审批细则(试行)》明确禁止开发区(包括生态保护红线)不予审批任何工业项目，但不包括功能区自身保护需要的基础设施，如必要的供电等工程。

山东省对生态保护红线管理颇为靠前，印发了《关于建设项目涉及生态保护红线有关事项的通知》，明确了涉及生态保护红线建设项目的审查程序，明确受自然条件限制、确实无法避让生态保护红线的输变电工程在环境影响评价文件编制阶段启动生态保护红线穿越的办理工作，并进行生态保护红线专章审查。《山东省环境保护厅建设项目环境影响评价审批监督办法》也设置了“生态保护红线审查”专章细化了穿越生态保护红线的工作程序。山东省辖区的各地区管理部门按照省级要求，细化了相关规定，如济宁市环保局印发了重大公共、基础设施穿越生态保护红线的办理流程，与山东省要求基本一致。部分地区，对于位于生态保护红线的既有污染严重项目采取清退制度，如河北省《关于加强矿山建设项目环境管理意见的通知》明确要求关闭注销未依法履行环评审批程序，且处于生态保护红线等法律法规禁止建设区域的违规矿山，这一点与针对自然保护区的“绿盾”计划、针对饮用水水源地保护区的专项计划是一致的。

从国家及各省市管理可以看出，生态保护红线按照禁止建设区进行管理，并不是对所有建设项目进行“一刀切”，而是对生态保护红线进行严格管控，执行“避让、减缓、恢复、重建”的生态保护理念。对于输变电工程而言，原则上应予以避让生态保护红线范围，如实在不能避让，则需要按照要求办理手续。

4 输变电工程与生态保护红线的相容性分析

(1)可行性研究阶段，可行性研究报告编制单位应核实工程方案与生态保护红线之间位置关系；如结合公布的生态保护红线图核实区域生态保护红线分布，了解区域生态保护红线保护对象等，在项目选址选线阶段尽量避让集中的生态保护红线区域。因为生态红线矢量数据涉及到保密信息，各省市公布的生态保护红线图为jpg格式，不属于矢量图；建议建设单位或编制单位携可行性研究方案，如变电站征地范围、线路拐点坐标等，前往生态保护红线主管部门核实工程方案与区域生态保护红线之间位置关系。一般而言，可行性研究方案属于项目初步方案，特别是输电线路，在后期初步设计或施工图设计阶段会出现不同程度偏移，建议方案核实阶段了解区域一定范围的生态保护红线分布情况，并在线路与生态保护红线之间预留一定的范围，以便于后期设计。

(2)工程环境影响评价阶段，环评单位应将生态保护红线作为生态评价的重点。《建设项目环境影响评价分类管理名录》将生态保护红线纳入环境敏感区进行管理，生态保护红线变成了环境影响评价的一个组成部分。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》(厅字〔2019〕48号)规定“生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，主要包括：……必须且无法避让、符合县级以上国土空间规划的线性基础设施建设……”。因此，宏观上讲，输变电工程属于基础设施建设项目，在满足相关规划要求，其与生态保护红线是相容的。从环评编制角度而言，生态保护红线是生态保护目标，属于生态评价的重点，如生态环境部公示的某特高压线路工程，穿越沿线多省生态保护红线区域，进行了不可避让论证、环境影响分析和环保措施论证；从环评审批角度而言，生态保护红线穿越合理性、合法性也是审批关注的重点。

(3)工程设计阶段，如初步设计阶段、施工图设计阶段，应配置环保设计人员，提高设计成品环境合理性保障程度。设计方案是工程实施的基础，应该将环评报告及批复中提出的各项环境保护措施进行落实，如穿越生态保护红线提出的各项优化措施。在初步设计阶段或施工图设计阶段，项目与生态保护红线的位置关系相较于前期阶段发生实质性变化，如新进入生态保护红线，则需要按照要求履行环保手续。

(4)按照《生态保护红线划定指南》，新建变电站选址应尽量避让生态保护红线范围。但是因区域管理要求差别，仍有部分变电站选址位于生态保护红线范围内，如赣州市政府信息公开专栏公示某升压站位于生态保护红线二级管控区，符合当时地方相关政策(《江西省生态保护红线管理办法(试行)(第二次征求意见稿)》)要求。位于生态保护红线范围内的既有变电站，应提高环境管理水平，防止对生态保护红线产生新的不利影响。

(5)输电线路属于线性工程，往往穿越多个行政区，为了避让居民集中区和城市规划区，容易穿越生态保护红线。与此同时，输电线路占地成点状分布，除塔基处永久占地外，生态环境影响局限于施工期的临时扰动，影响是短暂的。线路在选线过程中，应提前收集区域生态保护红线及生态敏感区分布情况，尽量避让生态保护红线范围，并开展多方案比选工作。从规划符合性、环境合理性、工程建设可行性等方面分析多方案之间的差异。若线路无法避让生态保护红线，则需要尽量优化设计方案，如提高档距以减少在生态保护红线塔基数量，优化施工方案减少施工期临时扰动，加强施工管理等措施减缓对生态保护红线的影响。

(6)穿越生态保护红线的输变电工程，应按照当地规定办理相关手续。在环境影响评价文件中，应重点论证穿越生态保护红线的合规性、合理性和可行性，对生态保护红线进行专项分析、评估，并提出相应的保护措施。若穿越的生态保护红线属于生态敏感区，如自然保护区等，应按照自然保护区的相关管理要求，办理相关手续。

5 结论与建议

(1)各省市已划定并公布了地区生态保护红线方案，且生态保护红线管控政策不断严格。

(2)生态保护红线由重点生态功能区和生态环境敏感脆弱区组成；生态敏感区与生态保护红线有很大程度的重叠，但没有从属关系；生态保护红线需纳入环境敏感区进行管理。

(3)生态保护红线按禁止建设区进行管理，受自然条件限制、无法避让生态保护红线的输变电工程可以有条件涉及生态保护红线范围。

(4)工程可研阶段，需在项目选址选线阶段尽量避让集中的生态保护红线区域，核实工程方案与区域生态保护红线之间位置关系。工程设计阶段，应落实环评报告及批复中提出的各项环境保护措施；若项目与生态保护红线的位置关系相较于前期阶段发生实质性变化，则需要按照要求履行环保手续。

(5)涉及生态保护红线的项目，在环境影响评价中应将生态保护红线列为环境保护目标，进行专项分析、评估，并提出针对性的保护措施。

(6)各省市生态保护红线政策管理有一定差异，变电站选址应尽量避开生态保护红线范围；线路选线过程要尽量避让生态保护红线，若无法避让则需开展多方案比选，并按照主管部门规定办理手续。

(7)若工程无法避让生态保护红线，则需要尽量优化设计方案，从设计、施工、运行维护及管理等多维度提出对生态保护红线不利影响的减缓措施。