关于当前我国农业农村环境保护的思考与建议

孙炳彦

(生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100029)

1 做好农业农村环境保护工作形势利好

做好农业农村环境保护是一个老话题，多年来一直没有很好地解决，原因很多，诸如投资不足、管理缺失等等，但认真思考起来，有两方面深层次的原因：一是政府管理机构的设置和职责分工的问题。从20世纪70年代初到80年代末，涉及农业农村环境保护的职责主要在农业部门，单纯加强农业部门的相关职能职责，容易陷入“既当运动员，又当裁判员”的窘境，影响政策效力。随着全国生态环境压力增大，环境保护机构得到加强，农业农村环境保护的职责向原环境保护部门转移，直到成立原国家环境保护总局“负责农村生态环境保护；指导生态农业建设”。实践证明，原环境保护部门责任主体力量薄弱，有责任没有抓手，推动涉及很多部门的农业农村生态环境保护工作主要依靠协调，而且很容易出现“公对公，说不清”的情况。就农业建设而言，由于管不了发展，所以责权脱节，指导无力。2008年原环境保护部成立后，其农村环境保护职责由“负责”改为“组织指导”，生态农业职责由“指导”改为“协调指导”。然而，在具体工作中如何组织指导？如何协调指导？由于职能交叉分散，难以形成合力。二是社会经济发展的背景对整体环境保护工作的影响。自20世纪80年代初至今近20年GDP年均10%左右的高速增长期，环境保护从开始让位于、服务于经济发展，到后来环境保护负重前行，仍滞后于经济发展。虽然环境保护机构不断得到加强，但是整体环境保护工作(包括农业农村环境保护)仍没有很多话语权。一直到2012年，这种困境开始缓解。党的十八大提出生态文明体制改革，提出“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”“从源头上扭转生态环境恶化趋势”，环境保护工作开始发挥指导经济发展的作用。2018年机构改革组建了生态环境部，确立了生态环境部主要职责：制定并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等[1]。同时成立了农业农村部，确立了农业农村部主要职责：统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策，监督管理种植业、畜牧业、渔业、农垦、农业机械化、农产品质量安全，负责农业投资管理等[1]。

这次机构改革从本质上理顺了经济发展与生态环境保护的关系。明确了农业农村部要组织绿色发展和高质量发展，从源头上控制污染，从发展中解决生态环境保护问题；明确了生态环境部监督者的职责，确保了通过生态环境保护求发展。我国搞好农业农村生态环境保护工作终于有了根本性好转的基础和条件[2]。

2 加强科技投入，从“根”上解决农业污染问题

农业是以生物生产过程为主的产业，有其自身的自然规律。因此，从根本上讲农业污染需要通过发展和引导的方法来解决。科技创新是破解农业污染的关键，推动农业绿色发展是解决农业污染问题的根本之路。

(1)解决化肥农药污染问题。2018年7月，农业农村部印发了《农业绿色发展技术导则(2018—2030年)》(以下简称《技术导则》)。要认真落实《技术导则》要求重点研发的14种化肥农药减施增效技术，认真落实要求集成示范的7种化肥农药减施增效技术和要求推广应用的7种化肥农药减施增效技术。落实这28种绿色技术，一是需要特别注意高效低成本、适合广大群众消费水平，使其产品能打开市场，让绿色技术落地生根；二是需要学习国外农业先进国家的相关经验。这些国家“近几十年来化肥使用量实际在下降，法国和德国的化肥使用量比1980 年减少了一半，英国也减少了40%，日本比使用高峰年代减少了56%。法国、德国和英国三个国家小麦种植面积的总和相当于全欧洲小麦种植面积的一半，它们在化肥使用量大幅度下降的同时，却保持了很高的产量”[3]。

(2)解决畜禽养殖污染问题。畜禽养殖满足污染物排放标准是底线要求，根本出路是畜禽粪污资源化。要认真落实《技术导则》要求研发的“畜禽粪污二次污染防控健全利用技术、畜禽养殖污水高效处理技术、规模化畜禽场废弃物堆肥与除臭技术、畜禽养殖场三改两分再利用技术”等。2018年11月，生态环境部、农业农村部印发了《农业农村污染治理攻坚战行动计划》(以下简称《行动计划》)。要认真落实《行动计划》中“推广节水、节料等清洁养殖工艺和干清粪、微生物发酵等实用技术，实现源头减量”“鼓励和引导第三方处理企业将养殖场户畜禽粪污进行专业化集中处理。加强畜禽粪污资源化利用技术集成，因地制宜推广粪污全量收集还田利用等技术模式”等对畜禽养殖污染防治的要求。要根据《行动计划》的要求，加强水产养殖污染防治和水生生态保护。

(3)解决秸秆污染问题。秸秆总量巨大、产地分散，秸秆焚烧是蓝天保卫战的大忌。要认真落实《技术导则》要求的“重点研发秸秆肥料化、饲料化、燃料化、原料化、基料化高效利用工程技术及生产工艺；集成示范秸秆制取纤维素乙醇技术、秸秆—沼气—发电技术；推广应用秸秆机械化还田离田技术、全株秸秆菌酶联用发酵技术、秸秆成型饲料调制配方和加工技术、秸秆饲料发酵技术、秸秆食用菌生产技术、秸秆新型燃料化技术”。要按照《行动计划》要求，“强化地方各级政府秸秆禁烧主体责任”。目前，需要各级地方政府尽快完善秸秆收集储存运输及供应体系，以便降低运用各种绿色技术的成本；需要完善行业标准、质量监控和监督管理；需要政企合力突围，培育科研团队，打造秸秆资源化利用的产业链条。用好秸秆综合利用六大新政策[4]，落实《关于促进生物天然气产业化发展的指导意见》(发改能源规〔2019〕1895号)，实现秸秆资源化利用的规模化。在秸秆综合利用领域尽快取得一批突破性科研成果，加强示范推广，尽快使绿色技术落地。

3 加强农村环境综合整治

重点突破农村生活污水治理问题。全国60多万个行政村，近200万个自然村，当务之急是要通过调查研究和技术攻关对全国各地村庄进行分区分类，并确定各区各类村庄的主流治理技术及其主要技术经济参数。在此基础上，针对农村地形多样、村庄污水量大小不一且不稳定、经济状况各异等特点，坚持经济、简易、节能和有效的原则，综合考虑污水收集、设施选择、管网设置、排放要求、资金来源、用管维护等多方面实际情况，确定具体技术选择，使农村生活污水治理设施能够“建得起、用得好、能维护、好管理”。

要重视乡镇企业的环境管理。由于乡镇企业便于利用本地资源，能够容纳农村剩余劳动力，与“三农”具有天然的联系，因此乡镇企业是农村二三产业的主体。我国改革开放四十年实践证明，只要“三农”问题没有解决，只要城乡二元格局没有得到根本扭转，农业和农村经济发展、新农村建设和乡村振兴就离不开乡镇企业。特别是现在脱贫攻坚进入深度贫困歼灭战，将会有大量农村劳动力进入乡镇企业，这些企业多是农副产品加工、资源开发、轻型加工的劳动密集型企业，其规模结构、技术创新、企业管理水平参差不齐。因此，乡镇企业的结构、布局、科技创新等，以及由乡镇企业带来的各种生态环境问题，必须引起相关政府部门的长久重视。

全面强化农村饮用水水源保护。一是加快农村饮用水水源调查评估和保护区划定，树立标牌，对水质不达标的水源采取水源更换、集中供水、污染治理等措施，确保农村饮水安全；二是构建生态保护体系，防止保护区内水源地被污染；三是结合乡村振兴和新农村建设，完善饮用水水源地规划体系建设，制定保护计划，作为乡村振兴和新农村建设的重要内容；四是开展农村饮用水水源环境风险排查整治；五是制定应急预案，解决应急状态下的安全用水和防止污染扩大化；六是建立监控网络，加强农村饮用水水质监测，建立台账和信息发布制度，加强管理。此外，还要落实《关于加强农村饮用水水源保护工作的指导意见》(环办〔2015〕53号)，研究制定农村水源地保护的法律法规。

农村环境问题以及生活垃圾污染和厕所问题。要充分衔接《农村人居环境整治三年行动方案》，搞好生活垃圾和厕所的环境管理。生活垃圾已经有成功的管理模式，即“户分类、村收集、镇运输、县处理”。农村生活垃圾管理与城市生活垃圾管理的最大区别在于农村点多面广、布局分散、情况复杂，生活垃圾收集运输工作难度大。因此，农村生活垃圾管理的政策思路应当是突出搞好分类减量化，减少收集运输压力。2019年12月1日生活垃圾分类标志(GB/T 19095—2019)颁布，使农村生活垃圾管理水平更进一步提高，需要加强落实。农村厕所改造问题，一要通过试点确定适宜当地的技术和模式；二要加强改厕与农村生活污水治理的有效衔接。

4 加强农业农村环境问题的监督管理

地表水环境方面。农业农村地表水环境污染主要来自农业面源、生活污水和乡镇企业。为此，一是控制农业面源污染，要充分利用第二次全国污染源普查和面源入河系数有关项目成果，力争将成果纳入环境统计，直接指导地方政府面源污染防治工作。二是确定乡村河流水环境质量标准，并在此基础上，尽快研究制定满足当地水环境质量要求的农村生活污水处理设施的排放标准(因为农村生活污水排放标准直接关系到生活污水主流治理技术的选择，决定了技术方案的建设投资、运行维护成本及日常财务管理)。三是建立农业产业(含乡镇企业)的准入负面清单，因地制宜制定禁止和限制发展产业目录，明确种植业、养殖业发展方向和开发强度，强化准入管理和底线约束。四是将农村水环境治理纳入河长制、湖长制管理。

畜禽养殖污染方面。当务之急是对畜禽养殖等风险源进行排查，同时根据生态保护红线和环境质量底线要求，结合当地主体功能区划，联合农业农村部和地方政府，审核、优化、调整畜禽养殖布局、结构和规模，对已经确定的“禁养、限养”区实施联合执法，强化环境监管。另一方面，严格畜禽规模养殖日常环境监管。按照《行动计划》要求“将规模以上畜禽养殖场纳入重点污染源管理，执行环评报告书制度，其他畜禽规模养殖场执行环境影响登记表制度，对设有排污口的畜禽规模养殖场实施排污许可制度”“完善畜禽规模养殖场直联直报信息系统，构建统一管理、分级使用、共享直联的管理平台”“通过畜禽规模养殖场直联直报信息系统，统计规模以上养殖场生产、设施改造和资源化利用情况”。

加强环境监测和环境监管执法。创新农业农村生态环境监管执法手段，运用卫星遥感、大数据、APP等技术装备，充分利用乡村治安网格化管理平台，及时发现农业农村环境问题。组织、协调有关部门环境监测力量或第三方服务机构，构建农业农村生态环境监测体系，加强农村饮用水水质、农村集中式饮用水水源、农村生活污水处理设施出水以及畜禽规模养殖场排污口排水的水质监测。加强土壤污染状况调查研究，开展涉镉等重金属重点行业企业排查整治，研究、切断重金属污染物进入农田的途径，指导农业生产。

5 完善资金支持和筹集，理清优惠政策，加大针对性政策支持力度

面对全国近60万个行政村的环境综合整治，公共财政对农村生态环境保护投入明显不足。毫无疑问，应当大幅增加中央财政转移支付，用于完善农村生态环境基础设施建设、污染防治(包括硬件、软件以及污废资源化工程)、监测网络建设与人员培训等；政府不仅要加大公共财政投入和购买服务，还应当充分发挥市场作用，调动各类主体参与农村生态环境污染防治和生态文明建设的积极性，实现多渠道为农村生态环境保护筹集资金的目的(如江苏省建立“政府支持、社会参与和农民自主投入”的机制；上海市探索建立“政府补助、部门帮助、社会赞助、农民自助”的多渠道投入机制；四川省洪雅县采取“政府补一点、部门帮一点、农民筹一点”的办法，多渠道筹集资金)[5]。

同时必须看到，多年来，国家出台了一系列政策。比如，《测土配方施肥试点补贴资金管理暂行办法》(财农〔2005〕101号)；《畜禽规模养殖污染防治条例》(国务院令第643号)第二十六条、第三十一条、第三十二条、第三十三条、三十四条、三十五条；《环境保护法》(2014年4月24日修订通过)第五十条；《中央财政农业资源及生态保护补助资金管理办法》(财农〔2014〕32号)；《国务院办公厅关于改善农村人居环境的意见》(国办发〔2014〕25号)；《农业部关于大力开展粮食绿色增产模式攻关的意见》(农农发〔2015〕1号)；《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》(农科教发〔2015〕1号)；《关于加强农村饮用水水源保护工作的指导意见》(环办〔2015〕53号)；《全国农业可持续发展规划(2015-2030)》(农计发〔2015〕145号)；《中央农村节能减排资金使用管理办法》(财建〔2015〕919号)；《全国农业现代化规划(2016—2020年)》(国发〔2016〕58号)；《农业支持保护补贴资金管理办法》(财农〔2016〕74号)；《建立以绿色生态为导向的农业补贴改革方案》(财农〔2016〕194号)；《土壤污染防治专项资金管理办法》(财建〔2016〕601号)；《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》(2017年中央一号文件)[6]。

特别是近三年来，党中央国务院提出实施乡村振兴战略，发布了《技术导则》和《行动计划》等一系列重要文件后，各部门陆续出台了大量的优惠政策。据有关资料介绍[7]，仅支持乡村振兴战略相关税收优惠政策就有四大类101项。由于直接或间接涉及农业农村环境保护的优惠政策(包括投资、税费、产业发展、环境保护等)分散在不同部门的很多领域(诸如环保技术与设备、资源综合利用、环境服务、循环经济、节能减排、清洁生产、绿色农业技术、乡村公共基础设施建设、农村安全饮水等等)，头绪很多，难以兑现。因此，当务之急：一是进行系统梳理，统筹考虑，完善政策规划，减少优惠政策缺位，补齐优惠政策短板，对于激励引导类型政策要研究制定具体的实施细则，让政策落地。二是进行政策分类，明确优惠政策受理单位和申报要求以及受惠对象本身属于哪一类，便于对号入座，使其真正能用上优惠政策。比如，“养殖业，畜禽良种繁育部分可以申报农业农村部、财政部和科技部的补助，也可以申报农业农村部、财政部、国家发展改革委的菜篮子工程，还可以以环保类项目申报农业农村部沼气处和生态环境部门的相关补贴”[8]。与此同时，要建立不能享用优惠政策的制度规定，严格项目资金管理，防止地方政府为了争取专项资金而硬上项目后却闲置不用或低效率运行。

6 严格执法，完善相关政策制度设计

要严格落实《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规中关于农业农村污染防治的有关规定，加快构建“农业农村生态环境保护制度体系”“农业农村污染防治制度体系”和“多元环保投入制度体系”[9]。

要完善政策研制思路和相关政策制度设计：

一是深入分析过去政策执行过程中的经验教训。反思过去有些好的政策措施为什么消失？比如有机肥补贴，有些区县在创建生态示范区时有，起到了控制化肥施用的效果，但在创建成功后就消失了。需要进行政策的回顾性研究，对于一些政策要增加实施细则，使其更具有可操作性。

二是政策设计需要堵疏结合。一方面，要强化监督管理政策设计，推动生态环境部门从以直接管理为主转向监督管理为主，当好“监管者”，政策设计要硬、要严；另一方面，力求从政策对象出发，开展政策的综合效果研究，促使相关部门尽快研究制定相关政策。比如涉及“禁、限”政策，要大力进行宣讲，防止群众意愿绑架政策，严格“禁、限”政策，不能手软。同时在政策制定时考虑堵疏结合，做到“给出路”，比如秸秆焚烧，不焚烧该如何处理，需要有一些示范工程项目或者是过渡性的办法，力争做到“先上后下”[10]，即先把如何改进的方法做上去，然后再把需要禁、限的问题拿下，在“上”“下”的矛盾统一中前进。要做到“先上后下”，需要部门联动，相互通气，农业农村部门把“上”做好，生态环境部门把该“下”的拿下。

三是完善政策规划。农业农村环境保护涉及面很宽，工作对象复杂。因此，政策规定不是越多越好，不是越快越好，而需要的是政策效率，要考虑成本效益和方便监督检查、方便管理；需要政策系统配套。比如资源化利用，需要技术政策，还需要消费政策、产业化政策等，各个环节要配套；再比如，不仅需要绿色生产政策，而且需要绿色消费政策配套。

四是实施区别对待。农村经济发展水平、环境保护体系等存在显著的地区差异，必须根据不同地区的特点，采取相应的环境保护政策措施和方法，区别对待，循序渐进，要防止简单化。同时，需要加强监督管理，防止污染企业向政策宽松的地区转移。

五是增加鼓励性政策。我国命令控制型政策体系发展相对较完善，在工业污染防治领域发挥了较大的作用，但面对农业农村千家万户其适用范围有限。目前我国已出台了一些经济激励型政策，如新的《企业所得税法》规定从事农村污染处理符合条件的企业，可以享受税收优惠政策，降低相关建设和运营成本；再如“以奖促治”“以奖代补”促进农村环境污染整治，收到了良好的效果。但鼓励性政策规定(如一些地区以洗衣粉等实惠的物品换取塑料残留)不多。应当加强设计这种花钱不多、很接地气、大家喜欢的垃圾—日用品兑换模式，建立农民参与生活垃圾分类、农业废弃物资源化利用的直接受益机制，引导公众朝着政府所倡导的方向努力。

六是加强绿色消费政策。从目前情况看，“垃圾、生活污水、一些大城市的细颗粒污染等环境问题中，消费领域已成为主要的污染负荷来源”[11]。这个问题在农村表现得尤其突出。应当加强涉及农业农村环境保护的消费政策的研究制定，补齐环境保护政策短板，进一步研究制定农村能源消费政策，有机、绿色、无公害食品的消费政策，养殖废弃物资源化利用的消费政策，秸秆“五化”的消费政策等，使政策配套，使生产性绿色政策落地，通过绿色消费倒逼绿色生产技术的应用和实施，走活绿色发展“一盘棋”。

7 建立乡村生态环境机构，实施有针对性的农村环境保护工作模式

强化农村生态环境管理机构。认真落实《行动计划》所要求的“建立重心下移、力量下沉、保障下倾”的农业农村生态环境监管执法工作机制。落实乡镇生态环境保护职责，明确承担农业农村生态环境保护工作的机构和人员，确保“责有人负、事有人干”，先期也可以由几个相邻的乡镇建立一个环保所或者“建立一个可以深入到乡村的基层环境治理机构，如生态环境管理合作组织或协会，接受政府委托，负责组织村民开展农村生态环境治理，由政府提供用于农村生态环境治理的专项资金和政策支持”[12]。

加强村民自治。强化村委会在农业农村环境保护工作中协助推进垃圾污水治理和农业面源污染防治的责任。要广泛开展农业农村污染治理宣传和教育，宣讲政策要求，提高农村居民的知情度和参与度，鼓励公众监督，对农村地区生态破坏和环境污染事件进行举报。将农业农村环境保护(比如饮用水水源保护要求和村民应承担的保护责任)纳入村规民约，充分依托农业基层技术服务队伍，提供农业农村污染治理技术咨询和指导，开展技术帮扶，推广绿色生产方式。开展卫生家庭等评选活动，举办“小手拉大手”等中小学生科普教育活动，推广绿色生活方式，形成家家参与、户户关心农村生态环境保护的良好氛围。

开展生态文明三级联创。三级联创指村、乡镇、县区三级都同时进行生态文明示范区创建。生态文明示范区创建涉及农业农村、林业和草原、水利、文化和旅游、城乡和建设以及生态环境等多部门，是一项全社会的公益事业，是政府行为，而不是生态环境部一个部门的事。特别是农业农村环境污染具有排放主体分散、隐蔽，排污随机，位置、途径、数量不确定，不易监测等特点，管理对象是千家万户，常规的环境保护工作没有抓手。我国从1995年开始生态示范区创建，通过生态示范区创建形成了当地政府高度重视、环保部门(现生态环境部门)积极推动、有关部门分工协作、全社会共同参与的工作机制和氛围。实践证明，生态文明示范区创建是环境保护工作的有力抓手。目前，应当把已经在市级、县级开展的生态文明示范建设引向深入，实现村、乡镇、县区三级联创，不仅作为农村生态环境保护工作的有力抓手，而且作为党委抓生态文明建设的一个抓手。20多年前全国范围内开展的生态示范区创建，是当时国家环境保护部门一个部门发动、推动的，工作遇到了很多困难。现在有生态文明体制改革的重大背景，有全民实现生态文明建设的良好氛围，应当把生态文明三级联创纳入当地社会经济发展规划，应当从严要求，随着形势变化，不断调整指标，实施动态管理，通过政府的创建行为，把农村生态环境保护工作和农村生态文明建设一步一步地推向新的高度。

当前，国家正举全民之力，打好三大攻坚战，党中央要求五级党委书记抓乡村振兴。农业农村环境保护工作要乘势而上，按照《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中有关加快贫困地区路、水、能源等建设的要求，加快补齐农村基础设施短板。按照贯彻执行党中央、国务院关于《农村人居环境整治三年行动方案》的要求，大力开展农村环境综合整治(包括推进农村生活垃圾治理、推进厕所革命、推进农村生活污水治理、提升村容村貌、加强村庄规划管理、完善建设和管护机制)。抓住脱贫攻坚中“着力实施教育脱贫攻坚行动”[13]的机遇，把生态环境保护宣传教育渗透进去。借助大好形势，做好相关工作，尽快使农业农村环境保护工作冲上新台阶。