自然保护区社区发展存在的问题、挑战及对策研究

李爽，刘伟玮，付梦娣，李博炎，任月恒，朱彦鹏

(中国环境科学研究院/国家环境保护区域生态过程与功能评估重点实验室，北京 100012)

近年来，我国十分重视自然保护地建设。2019年6月，中共中央、国务院印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》中明确指出自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。经过60多年的努力，我国已建立各类自然保护地1.18万处，占国土面积的18%以上，其中自然保护区2750个，总面积达到147万km2，占我国陆域国土面积的15%。由此可见，在我国现有自然保护地体系中，自然保护区是最重要的类型，其在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要的作用。但由于我国自然保护区及周边人口众多，历史遗留问题较多，管控措施针对性和可操作性不强，自然保护区保护与社区发展的矛盾突出。此外，因受地理环境与管理水平限制，我国自然保护区的社区发展还呈现出社区居民收入水平参差不齐、管理机构重视程度有高有低的现象。如东部发达地区的自然保护区社区居民的收入明显高于西部地区自然保护区社区居民的收入；部分自然保护区通过社区参与等方式积极探索社区发展新模式，一些自然保护区却对社区发展的重视程度不够。为推动自然保护区健康可持续发展，促进保护区社区发展与自然和谐共生，亟须在掌握自然保护区社区发展存在的问题与面临的挑战基础上，为自然保护区的社区发展制定科学合理的对策。

1 自然保护区社区存在的问题

1.1 社区人口较多

人多地少的基本国情决定了我国自然保护区及周边不可避免地居住着大量的社区居民。经初步统计，仅国家级自然保护区内就有城市建成区29个(其中位于核心区的有2个)，建制乡镇建成区 531个(其中位于核心区的有72个)，人口约400万人(其中核心区约有40万人)。如重庆大巴山国家级自然保护区内常住人口超过3.3万人；彭水县茂云山和七跃山两个县级自然保护区内有26个乡镇，涉及居民26.3万多人，其中一半乡镇位于核心区和缓冲区[1]。

1.2 收入水平偏低

我国多数自然保护区分布在地理位置偏僻、自然条件恶劣、生产条件差、产业结构单一的“老少边穷”地区，保护区内经济发展十分缓慢，社区居民收入普遍偏低[2]。据统计，我国有近1/3的国家扶贫开发工作重点县县域范围内有近1/4的面积属于自然保护区[3]。在经济发展水平较低的西部地区，80%以上的保护区内部及周边存在成型社区[4]，如鹦哥岭自然保护区所涉5县(市)中有3个县(市)为国家扶贫开发工作重点县(市)。调查显示，鹦哥岭自然保护区周边社区居民人均年收入仅为800元～3456元[5]。

1.3 基础设施落后

总体而言，由于历史欠账多，我国多数自然保护区及周边社区水电、交通、环保等基础设施较为落后，医疗、教育等公共服务供给不足。如月亮山自然保护区内水利设施尚不完善，靠天吃饭现象依然存在；建制村道路通畅率不足30%，社区居民出行困难，农产品交易不易[6]；四川省东阳沟自然保护区内，在村级小学就读的学生要步行5公里左右上学[7]。

2 自然保护区社区发展面临的挑战

2.1 保护与发展关系协调难

由于历史、民族、文化等原因，长期以来自然保护区的社区居民形成了固有的生产生活方式。自然保护区建立前，社区居民主要过着“靠山吃山、靠水吃水”的生活，对自然保护区内资源的依赖性较高。自然保护区建立后，相关法规要求禁止在保护区内开垦、养殖、放牧等，这限制了社区的资源利用，缩小了社区居民的活动空间，进而导致社区居民经济收入降低，社区的副业发展受到冲击[8]。在社区发展过程中，如何引导社区居民转产转业、适应新的生产生活方式，在保护中发展，在发展中保护，是社区发展必须解决的重要问题。如梵净山国家级自然保护区成立后，保护区内木材采伐量受到限制，社区居民在木材加工产业方面的收入来源和物质来源被切断，而替代产业尚未兴起，社区居民日常生活受到影响，保护与发展的矛盾较为突出。

2.2 社区参与权利保障难

作为自然保护区建设与管理的主体，社区居民有权利参与到自然保护区的建设和管理中来，《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中也明确提出应增加社区居民的参与能力。也就是说在自然保护区规划、建设、管理等过程中，社区居民应获得充分表达自身意见和建议的权利和机会。但在我国自然保护区建设与管理的过程中，由于管理部门对社区参与的重视不够，导致目前社区参与形式单一、深度不够，社区居民并不能参与到自然保护区建设的决策过程之中，社区居民的主体权利无法行使，主体地位得不到保障。虽然目前已有改善，但很大一部分自然保护区内的社区居民难以真正参与到保护地相关决策的制定之中[9]。

2.3 传统生态文化活态传承难

优秀的传统文化具有凝聚人心、教化群众、淳化民风的重要作用。为保护与传承农村优秀传统文化，《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中明确提出要加强农村文化引领。自然保护区土著居民在长期的历史进程中，形成了丰富多彩的传统生态文化，并在生产生活中不断传承。传统生态文化是自然保护区的宝贵财富，在维护自然保护区生态环境、实现人与自然和谐共生方面发挥着重要作用。而单纯地开展保护工作，却在一定程度上改变了社区居民的生产生活方式(文化传承的载体)，阻碍了传统生态文化的传承。如有些自然保护区执行了生态移民政策，牧民不再拥有牧场和牛羊，传统的生存技能完全派不上用场，传统的生活习惯和生存方式等发生了较大变化。

2.4 多方利益关系平衡难

在我国自然保护区社区发展中，除了政府部门与社区居民外，还涉及企业、访客等利益相关者。但由于管理体制机制等因素，这些保护区在社区建设与管理中有很多未能处理好社区居民与各利益相关者的关系，总体上看，保护区内社区居民与其他利益相关者之间的矛盾较为突出。社区居民与自然保护区管理机构或地方政府之间的矛盾主要是社区居民生存发展的需求与政府部门的保护管理要求不一致；社区居民与访客之间的矛盾主要是在对访客行为缺乏严格管控的情况下，访客可能会干扰社区居民的正常生活。

3 自然保护区社区发展对策

3.1 积极建立社区沟通和参与机制

良好的社区沟通和参与机制是实现社区居民利益诉求多元化、最大化的基础和前提，也是保障社区居民主体地位、平衡各方利益的有效手段，可以增加社区居民的归属感、信任感和信誉感[10]。为畅通社区沟通渠道、保障社区参与权利，自然保护区管理部门应保证信息对称，让社区居民了解相关信息，并积极听取社区居民的意见和建议，了解社区居民的利益诉求。此外，还应积极引导社区居民参与到自然保护区的管理之中，具体可从以下方面开展：(1)完善听证制度。在自然保护区制定政策法规、规划方案时，通过邀请社区代表参加的方式，拓宽民意反映途径，促进政府的决策向着民主化和科学化的方向发展。(2)建立信息公开制度。公开向全体社区居民征集对自然保护区相关政策和规划的意见，并将自然保护区的政策法规通过宣传手册、公示栏、条幅、广播、网上政策专栏等形式告知社区居民。(3)建立固定的信息收集制度。通过意见箱、监督举报电话、网络信箱等收集社区居民的意见和建议，并及时对公众反映强烈的事件进行公开回复。(4)建立“圆桌会议”机制[11]。定期组织各利益相关方共同参与解决利益相关者之间存在的冲突，协调各方的利益关系。(5)引导社区居民参与保护地建设。此举既可以提升社区居民生态环境保护意识，使其发挥主人翁意识，主动劝说并制止他人不文明行为，也可以根据保护区的实际情况，创新社区共管形式，丰富社区共管内容。此外，还应通过设置生态护林员、地质灾害观测员、河道管理员、城乡保洁员、护边员和护路员等生态管护公益岗位的方式[12]，让社区居民享受“参与红利”[13]，激发社区居民的参与热情。

3.2 有效构建生态补偿机制

良好的生态补偿机制不仅有利于平衡各方的利益，还有利于激发社区居民参与自然保护区保护与建设的积极性。具体可从以下方面着手：(1)增加生态补偿资金来源，健全“省—市—县”三级转移支付制度，广泛吸纳社会资本。(2)相关部门应尽快制定出台跨区域、跨流域生态补偿实施办法或指导意见，明确流域生态补偿范围、补偿对象、补偿标准、资金来源、补偿方式、相关主体间的责任和义务等[14]。同时，还应在开发地区、受益地区与生态保护地区，流域上游地区与下游地区之间建立有效的协商平台。(3)探索市场化生态补偿模式，如可以通过让经济较好的沿海地区向生态较好的自然保护区购买碳排放指标的形式实现生态价值补偿。(4)完善生态补偿激励机制，加大对生态保护与建设贡献突出的主体和个人的奖励力度，激发其参与热情。(5)在自然保护区建设过程中所需的劳动岗位优先聘用社区居民，为其增收创造机会。(6)采取线上线下相结合的形式对自然保护区的生态产品、地方特色产品等进行宣传，提升社区产品的知名度，为社区居民的生产与经营提供便利。

3.3 不断改善社区社会服务水平

社区的发展离不开社会服务水平的改善与提高，良好的社区社会服务水平是社区可持续发展的前提。为保证自然保护区社区的可持续发展，需要做好以下几点：(1)各级政府应加大财政投资力度，将自然保护区基础设施建设经费、社区医疗卫生经费、社区教育经费等列入财政预算。(2)自然保护区管理部门应积极争取政策扶持、协调有关部门扶助，完善交通、水电、通信等基础设施以及医院、学校等公共服务设施。(3)自然保护区管理部门应加大社区环境综合整治力度，建立社区环境管制的制度体系，健全社区环境综合整治机制，创新社区环境污染治理模式，确保社区环境得到改善与提升。(4)自然保护区管理部门应加大培训力度，通过通俗易懂、社区居民喜闻乐见的培训方式，加强对他们的培训，提升其就业能力。

3.4 大力弘扬传统文化

在我国传统的民族、宗教、民俗文化中有许多关于生态环境保护的理念，这对于自然保护区的保护具有重要作用。保护好优良的传统文化，有助于生态环境保护理念的传承和保护意识的形成。为继承和弘扬传统文化，应做好以下几点：(1)鼓励当地学校开展与传统文化有关的课程，让学生了解当地传统生态环境保护理念，促进学生生态环境保护意识的形成。(2)在社区设立文娱中心，定期放映与传统生态环境保护文化相关的记录片、宣传片，定期组织以弘扬传统生态环境保护文化为主题的文艺演出。(3)建立长效的激励机制。对于为传统生态环境保护文化传承做出贡献的社区居民通过奖金、荣誉证书等形式给予奖励，激发社区居民的参与热情。

3.5 逐步带动区域协调发展

为带动区域协调发展，自然保护区应积极调整产业结构，发展绿色产业，促进产业生态化、生态产业化，实现“绿水青山”向“金山银山”的转化。具体可从以下方面考虑：(1)保障社区就业。加大就业宣传和培训力度，引导社区居民转产转业，鼓励社区居民以个人或合作社的名义参与到自然保护区加工产业、生态体验和环境教育服务业、文化产业等方面的经营活动中。(2)调整产业结构。利用生态优势，优化资源配置，推广先进的产业技术，推进产业绿色化、优质化、特色化建设，构建与自然保护区保护要求相一致的社区绿色产业体系。(3)辐射周边区域。加强区域联合，优化资源配置，构建区域旅游圈，建立健全区域旅游深度合作保障机制，实现旅游效益最大化。(4)推动绿色品牌认证。注册自然保护区系列品牌，推动相关产品的绿色认证，申请生态原产地保护产品，提高产品附加值。(5)推进社区流通现代化。建立社区生态产品和服务销售公共服务平台，支持供销、邮政把服务网点延伸到社区，健全自然保护区及周边农副产品产销稳定衔接机制。利用互联网、移动通信、广播、电视、电话等多种通信手段，构建社区信息网络，搭建社区电子商务平台，实现信息互通、服务互助。