浙江省生态环境保护“十三五”规划中期评估与展望

黄燕，卓明，张雍，陈琴

(浙江省生态环境科学设计研究院，杭州 310007)

“十三五”以来，浙江省按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，坚定不移走“绿水青山就是金山银山”的发展之路，以五大发展理念为引领，以改善环境质量为核心，以重大问题为导向，以改革创新为动力，以依法严管为保障，深入实施治水、治气、治土“三大战役”，大力推进环境风险防范、生态保护修复、治理能力建设“三大工程”，全省生态环境质量实现全面改善，绿色发展水平得到全面提升。

1 规划目标完成情况

根据《浙江省生态环境保护“十三五”规划》(以下简称《规划》)，“十三五”期间浙江省共设置生态环保重点指标13项，其中约束性指标6项，预期性指标7项，涵盖水、空气和土壤环境质量以及主要污染物、重金属污染物减排和生态建设与风险防控。

1.1 约束性指标

(1)环境质量：2018年上半年，浙江省八大水系、运河、主要湖库省控以上断面达到或优于Ⅲ类水质比例为82.8%，好于规划目标值(80%)；劣Ⅴ类水质断面被全面消除，提前完成规划目标。11个设区城市PM2.5平均浓度39μg/m3，总体进展符合规划目标进度要求；设区城市空气质量优良天数比例平均为82.2%，预计下半年优良率高于上半年，总体进展符合规划目标(82.6%)进度要求。

(2)污染物减排：2017年，浙江省二氧化硫排放量比2015年下降15.2%，氮氧化物排放量比2015年下降11%，均超额完成大气污染物排放量下降目标任务；化学需氧量、氨氮两项主要水污染物比2015年分别累计减排11.44%和11.57%，均超额完成减排目标任务；完成削减重金属污染物11.83%，提前3年完成规划目标(2020年较2013年削减10%)。

1.2 预期性指标

(1)环境质量：浙江省交接断面水质达标率为87.6%，达到2020年规划目标(85%)；近岸海域Ⅱ类以上海水比例为27.5%，与2014年相比提高6.5个百分点，达到“近岸海域水质保持稳定”要求；全省县级以上城市集中式饮用水水源水质达标率为95.6%，达到2020年规划目标(94%)。2017年，全省未发现污染地块违规开发利用行为，预测可完成2020年污染地块安全利用率达到90%以上的目标。

(2)生态建设：浙江省政府在2017年和2018年分两批共命名38个市、县(市、区)为省级生态文明建设示范市、县(市、区)，省级以上生态文明示范区创建比率为42.2%，有望完成《规划》提出的2020年目标(50%以上)。根据大陆岸线资源调查，浙江省的大陆自然岸线比例为36.1%，进一步加强海岸线保护与利用管理，可以提前完成《规划》提出的2020年目标(35%)。

(3)风险防控：2016年—2018年上半年，浙江省共发生突发环境事件34起，全部为一般等级，突发环境事件数比“十二五”期间总数下降73.8%。通过继续加强企业环境风险评估和隐患排查治理，提升重点领域环境风险管理能力，预测可完成《规划》提出的2020年目标(“十三五”期间比“十二五”总数下降5%)。

1.3 评估结论

至2018年6月底，《规划》确定的约束性指标和预期性指标均完成较好，省控断面Ⅰ-Ⅲ类水质比例、劣V类水质断面、地表水交接断面水质达标率及县(市、区)以上城市集中式饮用水水源地水质达标率等指标已超前达到2020年目标，环境质量总体改善明显，主要污染物减排和重金属减排指标均超额完成阶段性任务，生态建设工作进展良好，风险防控到位。

2 规划实施进展情况

(1)重点任务进展明显：围绕《规划》确定的治水、治气、治土“三大战役”和环境风险防范、生态保护修复、治理能力建设“三大工程”，浙江省深入践行“两山”理论，坚决打赢劣Ⅴ类水剿灭战，全力服务保障G20峰会和互联网大会，顺利完成中央生态环保督察迎检，“两山”实践和美丽浙江建设亮点纷呈，水、气、土“三大战役”成果丰硕。截至2018年6月底，各项重点任务基本达到时间过半、任务过半的要求，剿灭劣Ⅴ类水等个别任务已达到《规划》提出的2020年目标要求，“大气十条”阶段性任务顺利收官，土壤污染防治工作全面启动、体系构建加快。

(2)制度改革不断突破：以“最多跑一次改革”为牵引，加快推进生态环保重点领域制度创新突破，《规划》确定的五大制度改革任务均顺利实施。生态环境质量导向机制不断健全，全面建立美丽浙江建设考核、生态环境质量差别化考核和生态环境状况报告等制度；地方环保法律法规标准体系、环境准入制度体系、企业环境信用评价体系逐步完善，省、市、县三级生态环保与公检法联动机构实现全覆盖；全省试行生态环境损害赔偿制度改革，全面推进领导干部自然资源资产离任审计制度，加快建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制；市场手段助推机制持续深化，环境污染第三方治理加快推广，能源资源要素市场化配置改革、自然生态空间用途管制试点等不断深化。

(3)重大项目扎实推进：《规划》围绕六大类投资(即“三大战役”和“三大工程”)确定项目库项目1600余个，投资匡算3000多亿元。各地在实施过程中对各类别项目数量均有所调整，且投资总额有所扩大。截至2018年6月底，浙江省各地共计实施生态环保重大工程项目1655个，已完成投资2685.84亿元，规划投资执行率为88.1%。

3 面临的主要问题

(1)生态环境管理制度仍待健全：生态环境保护党政同责制度有待健全。一些地方党政领导对“生态环境保护第一责任人”的认识仍不到位，生态环保主体责任意识还不够强，“管发展必须管环保、管行业必须管环保、管生产必须管环保”的责任落实体系还不健全，尚未形成各部门齐抓共管的合力。生态环境各项管理制度创新的法律依据仍然不足，各类制度创新尚有诸多配套措施和政策制度未能及时跟进，对制度的深入推进造成一定阻碍。

(2)生态环境质量持续向好的基础尚不稳固：近年来浙江省生态环境质量稳步改善，但是持续巩固提升的压力也越来越大。大气污染防治形势仍然严峻，PM2.5污染状况持续改善、臭氧污染治理、VOCs治理等均存在较大难度，季节性大气污染发生频率较高。水环境污染防治压力仍存，全省地表水交接断面达不到功能目标要求，部分平原河网地区水质不容乐观。土壤污染底数有待摸清，难以准确判定土壤污染风险的分布和程度。

(3)区域性和结构性污染问题仍然存在：浙江省内区域性、结构性、行业性污染仍然较为突出，一些地方“低小散”行业和企业整治任务繁重，传统产业转型升级任重道远，而快递等新业态的发展也进一步加剧了环境污染状况。全省以煤炭为主的能源结构尚未根本改变，天然气等清洁能源的供应能力和利用规模仍然偏低，工业园区仍存在集中供热薄弱区域。重污染高耗能产业比重仍较大，传统产业提升改造和“散乱污”治理任务繁重，对工业、三产及生活污染的管控还不够精准到位。

(4)生态环境基础能力保障仍显不足：生态环保基础能力仍显薄弱，污染治理短板需加快补齐。个别城市垃圾处理厂、污水处理厂处理能力仍然不足，垃圾不能完全消纳、污水不能达标排放、垃圾渗滤液处理不规范等问题仍然存在。城市污水收集管网最后100米的问题还没有有效解决，部分城区还存在污水管网破损、雨污分流不彻底等问题。固体废物处置能力存在区域不平衡、种类不匹配的问题。全省土壤污染防治工作基础还较薄弱，一些污染问题的成因分析和技术攻关有待加强。

(5)生态环境监管和风险管控能力仍较薄弱：随着生态环境执法力度不断加强，明目张胆、恶意、严重的违法行为已得到有力遏制，但从近两年生态环境违法案件的查处情况来看，小微企业、低小散作坊的生态环境违法行为仍易发多发，非重点行业企业逃避监管问题凸显。特别是一些低小散家庭作坊，虽然排污总量不大，但偷排、偷倒对生态环境危害较大，生态环境风险隐患较高。相较于所面临的压力和任务，生态环境基层执法力量不足、业务能力不够等问题仍将长期存在。

(6)近岸海域生态环境保护仍需加强：《规划》所要求的近岸海域污染防治相关目标指标和重点任务都进展良好，但是浙江省近岸海域水体呈中度富营养化状态，Ⅳ类和劣Ⅳ类海水占比约一半，近岸海域功能区水质达标面积比例较低，近岸海域水环境质量不容乐观。中央生态环保督察也指出，浙江省近岸海域生态环境质量问题突出，存在违法围填海、海水养殖污染等现象，近岸海域污染防治工作力度有待进一步加强。

4 对策建议

(1)严格规划调度考核：严格落实“一岗双责”，切实加强组织领导，科学安排指标进度，确保各项工作有力有序完成。完善规划执行调度机制，继续加强对规划实施的组织协调和督促指导，将终期目标任务完成情况作为评价各地生态环境保护工作的重要内容。定期调度规划年度实施情况，对提前完成规划目标的地区予以表彰，对未完成规划目标和工作不力、责任不实、问题突出的地区予以通报批评。

(2)坚决打赢蓝天保卫战：落实浙江省打赢蓝天保卫战实施方案，严格落实各级各有关部门责任。在市、县(市、区)开展建设清新空气示范区活动，积极推进能源结构调整优化。深化工业废气治理，实施挥发性有机物治理专项行动，全面开展工业园区、重点工业企业和重点行业废气深化治理。推进交通运输结构调整，积极发展清洁能源和新能源车船，全面推广使用国六标准车用汽柴油。完善长江三角洲地区大气污染防治协作机制，强化重污染天气预警和应对。

(3)深入实施碧水行动：开展工业集聚区(工业企业)“污水零直排区”和城镇生活小区“污水零直排区”建设。制定实施污水处理厂清洁排放标准，推进污水再生水利用。强化直排海污染源监管，全面清理非法设置与设置不合理的排污口，对主要入海河流和入海溪闸实行总氮、总磷排放总量控制。加强畜禽养殖业污染控制，推进化肥农药减量增效，加快推进水产养殖绿色发展，全面推进农村生活污水处理，加强处理设施规范化管理、标准化运维。

(4)全面推进净土行动：加快推进土壤污染状况详查，基本建成覆盖全省耕地的土壤环境监测网络，推动相关部门土壤环境质量信息共享。加强土壤污染源头管控，深化重金属污染综合防治。推进重点行业中关停、搬迁和淘汰等企业原址用地土壤环境调查评估，形成动态更新的全省污染地块名录，制定实施污染地块开发管理办法。防止未按要求调查评估、环境风险管控不到位、治理修复不符合要求的污染地块被开发利用。

(5)切实抓好清废行动：实行固体废物闭环式管理，加强固体废物重点行业整治提升，建立健全固体废物分类收集网络和机制，实施固体废物规范化贮存和转运。加快实现城镇生活垃圾处置设施全覆盖、城市生活垃圾总量零增长。实施固体废物管理信息化工程，建成覆盖固体废物产生、运输、处置全过程的信息化监控平台。强化危险废物运输过程风险防控，严厉打击固体废物非法转移、非法倾倒、非法处置等行为。

(6)推进生态保护与修复：严格落实生态保护红线管控，勘定生态保护红线边界，制定实施生态保护红线管控措施和激励约束政策，建立完善生态保护红线监测机制，研究建立生态保护红线绩效考核评价机制。继续推进中小河流治理，启动湿地修复与提升工程，全面加强矿山生态环境整治、复垦。开展全省海岸线整治，强化沿海滩涂、重点港湾湖库、海域海岛及海岸线的生态修复，严格对围填海行为的管理和监督。

(7)加强治理能力建设：加快各系统全省数据向省生态环保数据仓、省大数据中心汇聚。健全大气复合污染立体监测网络，完善地表水自动监测网络，深化重点行业和企业监督性监测。加强生态环境监察、监测和生态环境应急预警、安全保障能力建设，大力推动城市污水、垃圾处理能力建设和运维，加快推进重点行业废气清洁排放技术改造、污水处理厂清洁排放技术改造和入海排污口整治等重点项目建设。

(8)深化体制机制改革：全面推行领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿制度、生态环保责任报告制度。加快制修订一批能耗、水耗、污染物排放、危险废物利用处置等方面标准。建立健全生态环境公益诉讼制度。推进环境保护税征收，积极推进生态环境污染责任保险。推行生态环境污染第三方治理和污染源在线监测第三方运营。