浅谈当前贵州省普通国省道公路养护资金现状及存在问题

邹 宇，曾志敏

(贵州省公路局，贵州 贵阳 550000)

1 成品油税资金当前形势及问题分析

(1)成品油税费改革后的全国公路系统管理体制。成品油税费改革的预算管理体制对地方公路事业的发展的影响并不是相同的。当前，我国公路系统的预算保障体制分为横向管理体制和垂直管理体制。贵州公路系统采取垂直管理的模式，但全国范围内，横向管理的模式更为常见。

①全国大多数省份采取横向管理体制。分布在如吉林、山东、河南、陕西省等经济发展较好的省份。该体制将公路养护事权下放给市县一级政府。中央将成品油转移支付资金下达到各省财政厅，省财政厅将资金下达给省交通运输厅，由各省交通运输厅公路管理部门以专项资金的形式下达给市县交通管理部门。

②垂直管理体制又称为纵向公路管理体制。分部在如贵州省、甘肃省、广西自治区等西部省份，全省公路系统的财政支出责任由省交通运输厅和公路局统一安排，将全省分路段养护责任委托垂直系统中的公路管理局和公路管理段。切块资金涵盖了所有的公路养护支出，包括基本支出和项目支出。

(2)成品油消费税作为公路养护资金来源不具有可持续性。一是成品油增量来源于成品油消费的不断增加，然而，当经济形势下行时，成品油消费增量有限，从而出现中央对地方燃油消费税转移支付减少的局面，也会对地方预算执行产生不利影响。从2016年以来，各省成品油转移支付增量资金不断“不升反降”，可能与经济形势下行过程中的成品油需求量下降有关，公路养护的可持续性受到威胁。二是进入“十三五”期来，各省掀起大搞交通基础设施建设的热潮，特别是我们贵州省，在促进两头(高速公路和农村公路)建设的同时，需要地方筹集大量的建设资金配套。导致国、省道和农村公路养护资金严重不足问题日益凸显。三是成品油税属于调节税，其目的是逐步降低生产生活对石油的依赖，推动节能、新能源技术的发展。

(3)当前养护资金管理体制对养人的负担过重。当前全国情况较好的如江苏省，将养护资金的20%用于养人支出，而贵州省养护资金用于养人支出达63%，甚至西部某些省份更是高达80%。即便通过优化养护体制机制、加强养护计划管理、创新养护管理模式等手段等来缓解资金压力，也因资金保障与基本支出“挂钩”，导致这种体制“负重前行”。甚至随着近年来工资标准提高、道路养护成本提升之后，出现了项目支出与基本支出严重“倒挂”的局面。

(4)当前面临亟待解决的其他养护问题。一是“十三五”普通国省道网调整后，有1.45万km农村公路调整为省道，技术等级低、超期服役、技术状况差等问题突出，严重影响了普通干线公路网的服务水平，亟需通过提等改造或大中修等工程改善路况；二是因资金缺乏，我省普通省道公路呈现“两头好、中间差”的中梗阻现象；三是我省一线养护职工中，具有大专及以上学历的人员仅占23.5%，且呈现出老龄化的趋势，无法满足现代公路养护管理的需要。

2 下一步解决成品油税转移支付用于公路养护的建议

(1)聚焦短板，强化规划引领，突出需求导向，全面推进“十四五”普通国省道发展规划研究。进入“十四五”期后，全国大部分省将从以公路建设为主逐渐向已养护为主转变。为适应公路发展趋势，争取更多的公路养护资金，结合中央与地方财政事权划分，以及《国家综合立体交通网规划纲要(2021-2050年)》内部征求意见稿，深入研究普通国道网调整，预计到“十四五”期，我省普通国省道里程将突破1万km，与高速公路基本持平。通过争取更多的中央资金补助来缓解配套国道公路养护资金压力。

(2)积极推进公路交通领域的财政事权与支出责任划分改革。省与地方交通运输部门间事权的合理划分是支出责任划分的前提，是协调各级交通运输部门间资金分配关系的基础，也是规范和完善成品油价格和税费改革转移支付资金使用制度的一个重要条件。为此贵州省于2020年初，出台了《贵州省交通运输领域省以下财政事权和支出责任划分改革方案》。一是遵循国道公路具有较强的省际外部性特征，明确事权由省级政府履行；二是省道公路具有行政区域之间的联通作用，事权由省级和地方共同履行；三是农村公路(包括县公路、乡镇公路和村公路)主要服务于特定的行政区域，故其事权应由市县级政府分别履行。

(3)推动预算保障方式改革，把公路养护事业从“养人”的负担中解放出来。结合贵州省当前养护体制和发展需求，“十四五”期，建议适时推动成品油税预算保障方式改革，将公路系统的基本支出部分纳入省财政一般公共预算，在保证项目经费正常开支的基础上，逐步将成品油转移支付从“养人”的负担中解放出来，更多的投入到公路养护事业，形成良性的发展机制。此外，对于新增加的人员和项目支出，在中央推进成品油消费税改革，并将其改为地方税之前，建议考虑让已弥补成本的收费高速公路继续收费，将其用于普通公路的养护事业发展中，解决公路养护资金压力的难题，为“十四五”公路养护管理发展提供持续动力。