三峡水库试验性蓄水期综合管理的总结及思考

张业刚

摘 要：在梳理2008—2018年三峡水库综合管理的水库调度运行管理、水污染防治、生态环境保护、水库资源管理、航运管理、地质灾害防治、蓄水影响处理、应急管理、监测与科研、巡库工作与专项检查等十项管理与协调工作主要内容的基础上，归纳总结了三峡水库综合管理的主要做法和基本经验。

关键词：三峡水库;综合管理;经验;启示

中图法分类号：TV62;X321         文献标志码：A            DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0403

1  2008—2018年三峡水库综合管理主要成效

三峡水库是第一个由国务院办公厅发文加强水库管理的特大型水库，它承担着多重功能，综合协调管理难度大。国家及三峡水库管理部门根据三峡水库管理的特点，综合部门管理、属地管理两种基本类型的优点，创造性地实行了“中央统一领导，国务院有关部门监督指导，湖北省、重庆市具体负责”的管理体制。搭建合理高效的管理机构和协调机制，不断加强专业能力建设，拟定水库资源综合利用规划，通过试点示范探索水库生态环境保护与建设模式等一系列实践，让这十年三峡水库的综合管理成效显著。

1.1  合理规划调整蓄水，保证水库安全

三峡水库试验性蓄水遵循“安全、科学、稳妥、渐进”的原则，为确保实现175m正常水位蓄水，合理规划调整蓄水时间与出入库流量，在2008、2009年两年的经验基础上，将原设定的汛后10月初开始蓄水提前至汛末9月10—15日，起蓄水位承接前期防洪调度实际水位。自2010年以来连续九年成功实现了175m试验性蓄水目标。

三峡库区生态相对脆弱，地质环境复杂，滑坡崩塌等地质灾害时有发生，特别是每年的蓄退水期间，三峡库区不同程度出现地质问题。为保证三峡水库安全运行并顺利蓄水至175m，以及避免地质灾害对库区移民生产生活造成损失，多个相关部门和单位组织开展了临水建筑物安全大排查，对不安全的临水房屋进行拆除。实施地质灾害搬迁避让项目708处，工程治理崩塌滑坡430处，完成库岸防护工程302段共172.7km，设置地质灾害监测3 049处，建立群防群测体系。得益于这一系列有效措施的实施，三峡水库运行期间从未发生因蓄退水而产生的人员伤亡事故。

1.2  三峡工程综合效益发挥显著

截至2018年底，三峡水库历年累计拦洪运用47次，总蓄洪量1 459亿m3。通过科学调度，有效减轻了长江下游干支流地区的防洪压力，保证了长江中下游的防洪安全和社会稳定。通过合理规划水资源利用，尝试中小洪水滞洪调度的方式，在兼顾防洪调度的同时利用部分洪水资源，提高了发电效益。截至2018年10月，三峡电站（含电源电站）累计发电量11 787亿kW·h，确保了华中、华东地区及广东等省市地区的生产生活用电需求。

三峡工程蓄水至175m后，回水可至重庆江津，此段航运条件得到极大改善。通过采用先进信息技术、创新调度模式、升船机的投入使用以及三峡库区船型标准化的实施，提高了三峡通航资源的利用率。随着一批港口、海事及通信基础设施、航道基础设施、三峡坝区通航配套设施、水上治安消防设施的建设，三峡库区大部分码头条件得到根本改善，长江从此成为“黄金水道”，带动沿岸城市和沿江经济极大发展。

三峡水库蓄水至175m后，具备了库容165亿m3的兴利调节功能，2008—2018年汛前，三峡工程累计为下游补水1 796天，补水总量2 364.84億m3，确保枯水期下游生产、生活及生态等用水。

1.3  生态环境保护初见成效

在国家有关部门和地方政府的整治下，水土流失得到一定控制，较大改善了库区自然环境，减少了地质灾害发生。对库区珍稀动植物开展了迁地保护和人工繁育，通过多年增殖放流，长江及三峡库区“四大家鱼”与蓄水前相比基本持平。迁地抢救保护库区珍稀濒危植物164种、23 841株，包括中华蚊母、疏花水柏枝、荷叶铁线蕨等库区特有植物，蓄水受影响的560种陆生植物全部得到保护，无一灭绝。三峡库区生态修复不断增强，生态屏障区生态环境保护越来越好。

在库区污染物排放量远远大于环评预测值的情况下，长江干流实现环境整洁，岸坡及水面无垃圾，基本消除违章建筑，库区水质与蓄水前相比基本保持稳定，其中长江干流水质基本维持在Ⅱ类水平，基本实现《三峡工程枢纽工程初步设计报告》提出的三峡水库水质保护控制目标。

1.4  推动库区经济社会发展，人民生活改善

试验性蓄水十年来，三峡库区发展进行了结构调整，解放和发展生产力，使移民能够“搬得出，稳得住，逐步能致富”，库区经济稳步发展，社会和谐稳定。通过对农业、工业和所有制结构调整优化，设立库区产业发展和相关帮扶基金、出台优惠政策、全国省市产业对口支援，充分合理利用当地资源，形成了一批以柑橘、榨菜、中药为主的具有三峡特色的农业产业，以及以能源、化工、医药、食品加工等产业。库区城镇实现了跨越式发展，整体面貌焕然一新，社区基础设施和公共服务设施得到明显改善。

2  三峡水库综合管理面临的新任务、新挑战

我国水利事业蓬勃发展，治水能力大跨步提升，但水问题依然存在，尤其是水环境污染、水资源短缺、水生态损害等问题突出。

党的十八大以来，习近平总书记围绕治水作出了一系列的重要论述和重大部署，明确提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，要统筹做好水灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理。2018年，习近平总书记再次考察长江时，指出保护长江的重大意义，推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，“共抓大保护，不搞大开发”，以“生态优先，绿色发展”为导向促进长江经济带高质量发展，长江的国家战略意义更加非凡。

治水思路的发展转变以及“长江大保护”的提出，对三峡水库运行管理提出了新的要求。三峡水库不仅要除长江水患、保两岸安澜，更要促进这一库清水在流域生态环境保护中发挥积极作用，让母亲河永葆生机活力，满足人民对美好生活的向往。

三峡库区人多地少，经济社会发展对资源、环境压力持续加大，库区经济社会发展与环境保护、生态建设等方面的矛盾和深层次问题日益凸显。水土流失控制、水污染防治、消落带生态环境治理、地质灾害防治等治理方面面临着挑战，任重道远。三峡水库管理（含消落区）工作涉及范围广、牵涉部门多、时间跨度长、技术性较强，协调好各个部门，统筹各个方面，提高三峡水库综合管理能力，是一项巨大的挑战。

3  三峡水库综合管理的思考与建议

3.1  加快三峡水库管理立法，依法治理三峡

三峡水库的综合管理一直存在管理主体分散，执法能力薄弱的问题。2018年，国务院机构改革前，涉及到三峡水库的管理机构有水利部、长江委、三峡办、环境部、国土资源部、三峡集团、湖北省、重庆市等。2018年，三峡办并入水利部，水利部机构职能得到优化调整，原三峡办的三峡水库管理职能也归并水利部。但管理主体不统一的问题依然存在，容易出现“九龙治水”的现象，并对各单位和部门间的协调配合要求较高，治理效果难以保障。

三峡水库的管理一直没有上升到法律层次。2018年前，三峡水库管理机构是通过国务院办公厅的国办发〔2004〕32号文件下文明确的，但当时的管理机构只是行政任命，并不具备法律地位，在一定程度上影响了其行使职能。下发的各项管理措施和制度多是行政性质的规章、通知和办法，缺乏正式的法律文件。其次，这些规章、通知和办法中，一般只涉及局部区域，或者局部方面，例如《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》只适用重庆市行政区域内长江三峡水库库区及流域的水污染防治。

三峡水库的管理是流域性的、多方面的，建立全面完善的三峡水库管理条例，才能确保三峡水库流域控制性水工程作用的良好发挥。以美国田纳西河治理为例，职能高度集中的田纳西流域管理局，对流域内的水资源治理开发具有完全的管理权，田纳西河的治理取得了令人瞩目的成绩。美国胡佛大坝、巴西伊泰普电站都有相关管理法律，对动植物保护、移民、水污染治理等方面作出了规定，确保在这些方面的管理效果。

因此，建议对涉及三峡水库综合管理的各主体职责进行梳理，明确职责，避免管理主体职责相互覆盖，并对未覆盖的领域进行加强;加强水库管理立法，及早制定专门的《长江三峡水库管理条例》来统一协调、统一管理。《条例》应细致完善，具有可操作性，明确三峡水库由谁来管、管哪些方面、怎么管，对三峡水库管理涉及的方方面面作出指导和协调，使三峡水库的各项管理工作有理可据，有法可依，有助于三峡水库管理部门的职能发挥，保障重大决策的实施和效果。

3.2  加强队伍能力建设，提升管理水平

三峡水库的管理范围较大，涉及地质灾害、水质、环境保护等领域，对管理者能力和管理单位之间协调合作要求颇高。

建议成立专家库，实行“师带徒”机制，引进地灾防治、环境保护、监测、管理等领域的专业人才，加强培训，深入工程和库区一线锻炼，提高管理人员的专业技能和素质;建立绩效考核评估机制，对三峡水库综合管理的各个方面起到监督和改善的作用。

随着信息化技术和人工智能的发展，可以利用物联网、云计算、大数据等新技术构建智慧水库，为水库构建完善的智能感知体系，比如水雨情监测、水质监测、库区视频监控以及数据库，为三峡水库的各个管理单位提供自动化监测、数据统计和分析、综合调度等功能，使三峡水库管理更加自动化、信息化、高效化。

3.3  加强水库生态建设，推动长江大保护工作

随着长江大保护相关工作的推动，三峡水库要积极探索发挥流域水环境治理等方面的功能，为长江大保护和长江经济带高质量发展作出贡献。

一是进一步深入研究三峡水库水资源开发和保护，协调流域上下游旱雨季下泄水量调度，加大三峡水库关于下游河湖关系和入海口环境及咸淡水关系的调度研究，保证流域内生态环境和河湖关系健康发展。二是加大水污染防治力度，结合三峡后续工作安排，有计划地开展库区工业和生活污染、面源污染、流動污染、小流域污染等防控体系的研究，加大环境影响评价制度执行力度，认真开展对污染治理项目实施工作，保证一库清水。三是加强各项生态环境保护措施的落实，加大对水土保持、珍稀动植物保护、试点示范项目的投入力度。四是研究制定政府补贴与市场化运作相结合的污水和垃圾处理长期运行机制与政策。

参考文献

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