长江上游水权制度建设框架构想

罗伟伟 刘明

摘 要：为探究建立切实可行的丰水地区水资源公平、高效利用模式，在系统梳理长江上游水权制度建设现状及需求的基础上，以问题为导向，从水行政管理的视角提出贯穿水资源管理与利用全过程的长江上游水权制度建设框架，为丰水地区水权制度建设提供参考。

关键词：长江上游;水权;制度框架

中图法分类号：TV213                文献标志码：A                 DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0404

水权制度建设是新形势下水资源管理适应市场经济体制深化改革和水资源优化配置的必行之路。长江上游水资源相对丰沛，但仍面临水资源开发利用粗放、行业间用水竞争加剧、水资源监管能力不足以及长江保护与修复等现实问题。上游地区是我国经济欠發达地区和少数民族聚集地区，随着西部大开发、长江经济带发展战略的持续推进以及引调水工程的实施，长江上游水资源供需矛盾将更加凸显。建立健全完善、可行的长江上游水权制度，是化解新时代人民日益增长的美好生活需要和地区经济不平衡不充分发展间矛盾的重要途径。

1  长江上游水权制度建设现状及问题

我国水权制度建设实行是实践探索和制度创新双向驱动的结果。水权制度建设始于黄河“八七”分水，2000年，浙江东阳义乌开展我国首例水权交易，2017年至2018年，全国7个水权改革试点逐个通过验收，这期间国家陆续出台一系列的法律、规章及规范性文件，不断规范和加强对水权的管理。

我国地域辽阔，区域差异大。缺水地区特别是黄河流域，推进水权改革动力较强，而长江上游位于我国南方地区的丰水区域，培育水权市场动力不足，国家多轮次的水权试点均未布局，上游各省虽然出台了相关的法规和制度，如《四川省取水许可和水资源费征收管理办法》《重庆市村镇供水条例》《贵州省节约用水条例》等，但水权制度建设与实施仍存在一些短板。

（1）水资源权属管理不清、分配机制不健全

“推进水流产权确权试点”是目前水权改革工作的重点内容。现行的水资源分配制度中，长江流域水资源权属管理不清，初始水权分配与确认机制不健全，上游丰水地区因经济布局和产业结构调整需要，将水资源使用权固定到取用水户尚早，对确权登记缺乏积极性。其次，分配原则缺乏科学性，行政性特点过强，不符合水权制度改革趋势。最后，缺乏对生态环境用水的保障机制，生态环境用水基本上是靠政府的行政指令实施，缺乏明确的标准。

（2）供需市场发育慢、水资源价格制定不合理

目前，长江上游丰水地区用水总量控制指标较为充裕，出于对区域未来发展需求和水权交易风险的考虑，缺乏出让水权的意愿。已实行的河流分水方案仍旧是行政管理手段，水权交易市场发育缓慢。其次，水价不能切实反映水资源的全部机会成本，水价制定的不合理是造成水资源浪费严重、用水效率不高的重要原因。

（3）使用权制度规范不明确、存在制度缺陷

《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规确立了取水许可制度，但规范不明确、不完整。此外，现有的使用权制度不能适应市场机制下优化配置资源的要求，使得用水户对节约用水、治污和控污的责任和义务落实不力。

（4）规范的水权监管制度尚未形成

一方面，长江上游监控计量和统计能力不足，现有监测信息无法支撑区域用水总量管控需求，重要断面监测站点的建设尚未实现全覆盖，取用水计量监测体系有待完善。另一方面，监督管理制度不健全，贯穿于水权分配、使用和交易全过程的数据共享、公众参与、信息披露与公告、水权交易监督管理、责任追究等监管制度体系亟待完善。

2  新时期长江上游水权制度建设的现实需求

（1）落实新时期政策方针的需要

随着“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路、“共抓大保护、不搞大开发”“生态优先、绿色发展”和“水利行业强监管、水利工程补短板”水利改革发展总基调等一系列大政方针的提出，对现行水权制度建设提出更高的要求。水利部编制印发的《水权制度建设框架》源于北方水权制度经验，无法满足长江流域尤其是上游地区的需要。

（2）规范长江上游水资源开发利用的需要

长江上游多是源于山地和位于山地地区的河流，山高谷深、落差大、水能资源丰富。随着长江上游经济社会用水量不断增长，水资源过度开发、水利工程配套不足、取水以及监测计量难度较大等问题显现，水资源的有限性与长江上游社会经济发展对水资源需求的日益增长之间存在着矛盾。此外，现行的水权制度建设框架重点关注河道外用水管理，作为我国水电建设重地以及生态屏障的长江上游，除了要厘清河道外“三生”水权问题，水电保障、航运发展、生态保护、旅游景观、渔业等河道内水权需求也非常迫切。为规范长江上游水资源开发利用，协调各方用水矛盾，实现长江上游水资源综合利用效率最大化，需要进行水权制度建设。

（3）有效防治长江上游水污染的需要

长江上游地区是流域水资源保护的核心区域和生态环境脆弱地区，水资源保护的责任重大。目前，长江上游水质较好但局部水污染问题尚存，部分支流局部水域仍不同程度受到污染，如滇池富营养化仍未得到有效控制，三峡库区部分支流处于轻度富营养化状态等。为防止因水质污染导致水质性缺水，损害其他用水主体的用水权益，水权制度建设不仅要关注水资源的数量，也要注重其质量以及水资源使用主体变化之后的水质变化情况，以约束水污染排放，建立“量质统一”的水权制度。

（4）平衡长江上游需水与生态环境保护的需要

长江上游地区是全球气候变化的敏感地区和生物多样性宝库，是整个长江流域的生态基础和抵御自然灾害的天然屏障。近年来，长江上游干支流水电梯级开发导致河流生境阻隔、生物多样性下降，长江的保护与修复迫在眉睫。长江上游还担负着巨大的调水任务，包括在建的滇中引水工程，规划中的引大济岷、长征渠引水，前期论证的南水北调西线工程等。长江上游生态屏障区建设、调水任务实施与上游地区用水需求和经济发展需求的矛盾，需要从水权视角建立生态补偿机制，保障长江上下游用水权益及上游地区，尤其是少数民族地区的发展权。

3  長江上游水权制度体系研究思路

笔者在“二权说”的基础上，从水行政管理所涉及的四个环节（分配、使用管理、市场交易、监管）入手，遵循“现实需求—制度体系—制度构建”的研究思路，构建新时代要求下贯穿“总量控制—水量分配与调配—水资源使用—水权交易—全程监管”的长江上游水权制度框架，实现对水资源规范化、精细化和全过程管理，实现水资源的公平高效和绿色生态利用，为流域经济社会高质量发展提供科学有效的制度保障，研究思路如图1所示。

4  长江上游水权制度框架及其主要内容

4.1  基于“空间均衡”的水权分配制度设计

水利部部长鄂竟平在 2019 年全国水利工作会议上指出：“空间均衡，核心就是坚持以水定需，根据可开发利用的水资源量，合理确定经济社会发展结构和规模。”长江上游是长江流域的重要产水区，同时担负着巨大的外调水任务，随着流域和区域发展对水资源需求不断提高，供需矛盾必将突出。如何在需求侧把水资源承载力作为刚性约束坚决抑制不合理用水需求，在供给侧通过水资源配置、调度、管理等，构建科学高效的供配体系，以有限的水资源最大限度地满足当前以及未来流域内外经济社会发展布局的需求，是当前长江上游水权制度建设亟需解决的问题之一。

（1）水量分配制度

围绕“合理分水”的目标，科学调配流域水资源，建议一是完善长江上游初始水权确权、登记和管理制度，明确水权初始分配原则。二是完善水量分配制度，包括流域和省—市—县三级行政区的取用水总量控制指标体系、河流水量分配、地下水分配、最小下泄流量保障以及跨流域调水保障等。三是建立生态流量管理制度，以保障生态用水需求。四是建立用水大户与社会公益用水权的配水机制。五是强化取水许可审批制度，健全跨流域调水项目的论证和管理制度，扩大建设项目水资源论证的适用范围和完善建设项目增加用水应急预案。六是健全流域水资源分配的协商制度，建立流域各省、自治区和其他重要利益方平等参与的协商机制，在一定规则下达成用水合约以及违约惩罚办法等。七是建立干旱期动态配水管理制度，规定特殊条件下水量分配办法，对特殊条件和年份各类用水水量进行调整和分配。

（2）水量调度制度

在流域管理与区域管理相结合的水量调度管理体制下，加强长江上游水量统一调度管理，建议一是制定长江上游水工程综合调度相关制度，统筹防洪、生态、供水（灌溉）、发电、航运、旅游等需求，协调防洪、兴利、生态等调度之间的关系，切实保障防洪、供水、生态、航运安全，充分发挥控制性水工程的综合效益。二是健全应急调度制度，制定特枯水（如2010年西南大旱）、水污染、严重干旱、水上安全事故、工程事故等突发事件的用水应急预案，确保人民生活和生产用水安全。三是建立长江上游水库群联合调度制度，充分发挥水利工程开发建设的整体效益，力求从“控制洪水向管理洪水转变”，实施水库群联合防洪调度、优化调度和生态调度，保障流域防洪安全、供水安全、维护健康生态环境等全局性的效应。四是完善跨流域调水制度，包括建立跨流域调水水价调整机制、实施洪水资源化等，促进跨流域调水工程沿线科学用水和全面节水，实现水源区和受水区水资源配置的公平性、科学性和高效性。

4.2  基于“三条红线”的使用权制度设计

水资源使用权的三个方面（取水权、用水权、排污权）分别对应最严格水资源管理制度“三条红线”的水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线。新时期的水权制度应将水权的使用与最严格水资源管理制度有机结合起来，并以“三条红线”作为水资源使用权的重要约束。

（1）基于水资源开发利用控制红线的取水权制度

为控制用水总量，建议完善取水许可制度、取水转让制度，深化取水许可管理，推进全流域取水许可“电子证照”管理;以水定产、以水定城，促进经济社会发展与水资源条件相协调，对达到或超过取用水总量管控指标的流域区域，实施取水许可限批;制定取水权终止管理规定，明确规定取水权的使用期限和终止时间等。建立长江上游取水许可负面清单制度、取水工程（设施）整改提升制度，完善水资源费（税）征收管理制度，完善地下水管理制度。

（2）基于用水效率控制红线的用水权制度

为了进一步促进长江上游水资源高效利用，建议一是根据上游水资源的多用性，设立立体性水资源使用权，兼顾河道内河道外用水，以达到合理利用的目的。建立区域、行业用水矛盾的协调仲裁机制等。二是完善节水制度，包括用水定额制度、制定用水定额指标体系、节水型载体创建制度、非常规水利用制度、再生水回用制度等。三是建立生态用水管理制度，突出生态用水的地位;建立健全生态补偿制度，强化生态补偿义务，包括下游对上游、受水区对水源区的补偿。四是制定灌区管理、耕地灌溉管理、农业节水激励等制度，提高长江上游农业用水效率。五是建立用水权登记机制和水资源用途管控制度。六是建立突发事件的公共用水制度。

（3）基于水功能区限制纳污红线的排污权制度

由于水资源具有“量”和“质”双重属性，把排污权纳入到水权，从而使水权管理与水资源保护成为有机整体。建议完善控污排污制度，包括排污浓度控制与排污总量控制制度、入河排污口管理制度、污染事件责任追究制度、污染限期治理制度、排污行为现场检查制度以及其他各项排污管理制度，对企业准入设置减排门槛等。完善细化水资源和水环境保护制度，包括水功能区划管理和保护制度、区域水环境容量分配制度、水环境影响评价制度。建立排污权与水权的转换制度，如超标排污折减水量或者超标用水折减排污权。

4.3  基于“两手发力”的水权交易制度设计

党的十八大以来，习近平总书记多次强调“要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场”。“两手发力”可以充分发挥政府主导、监督、管理职能和市场配置资源的积极性，避免市场失灵和政府过分干预，实现水权交易利益最大化，促进产业结构的升级。

（1）强化行政管理制度

为促使水资源合理配置和有效流转，规避市场失灵，防止水权交易过程中水资源集中造成的水权垄断行为出现，建议一是建立长江上游水权定价机制和水资源价值核算制度。政府可以通过水权管理部门召开专题听证会，协调各方要求，必要时可进行行政干预，定期发布水权政府指导价。二是建立政府水权储备制度，通过市场回购方式回购闲散的多余水权来丰富政府的储备水权，可以在用水指标紧张的情况下为新增用水项目提供保障。三是设立市场准入制度，对交易主体的潜在用水行为严格把关。四是建立水权交易补偿制度，将水权交易费用按比例抽成，纳入水权交易补偿基金，作为利益受损一方的经济补偿。

（2）规范市场运行制度

通过多种形式的水权交易激活水资源市场价值，激发节水内生动力，用市场化手段促进长江上游各地区、各行业以节水和挖潜为先导，利用节约的水资源满足社会经济的新增用水需求，引导水资源流向高效益、高效率的领域。建议一是建立水市场建设办法，打造长江水权交易平台，如水权交易所、水权储蓄中心、水银行等。二是完善交易管理制度，设立多元市场交易机制，推进区域间、流域间、流域上下游、行业间、用水户间等多种形式的水权交易。三是制定水权转让协商程序与协商办法、水权交易价款支付机制、水权结算交易资金操作办法等。四是建立水权交易申请、登记、中止和终结操作细则以及水权交易收益分配制度等。五是健全排污权交易制度，将排污权交易纳入水权交易平台，促进治污减排。

4.4  基于“强监管”的水权监管制度设计

水资源作为特殊商品，水权分配、使用、交易过程中的分配不公、用水不当以及水囤积、过度交易等行为将破坏社会和谐、危害粮食安全、造成环境污染、影响经济发展等。因此，必须在水权制度运行的全过程中践行“强监管”的总基调。

（1）基础支撑保障制度

充分利用在线自动监测系统、大数据等现代技术，提高水权监管信息化、智能化水平，为水权管理提供基础支撐保障，建议一是建立长江上游全覆盖的水监测计量统计制度，协调推进取用水监测计量统计设施的安装与管护，规范各类监测站点的监测、计量与统计，为强化水权监管奠定基础。二是建立数据共享制度。实行长江上游各类监测数据、统计数据及水权交易等信息的共享。三是完善水资源管理考核制度及责任追究制度，将水权管理制度纳入其中，通过巡查、督查、通报及追责等措施，加强监督管理。四是完善公众参与机制，形成以公民监督举报制度、信访制度等为主要内容的公众参与制度，对水权管理中的违规、违法及损害生态环境及第三方利益现象进行社会监督。五是完善信息披露与公告制度，重视水权管理信息的发布与交流。

（2）过程监管制度

监管制度应贯穿水权分配、使用和交易的全过程，建议一是建立水量分配、调度监管制度，明确工作责任主体，对不执行水量调度计划、不泄放生态流量等行为的，依法依规追究责任。二是完善细化取用水监督管理制度。加强取水许可事中事后监管，规范和加强取用水管理，对获得取水许可的单位和个人进行监督管理。三是完善细化水权交易监督管理制度。包括水权交易成交审核办法、水权交易备案制度等，保障水权交易双方及第三方的合法权益不受侵害，减少交易产生的纠纷。

5  结语

建立完善的长江上游水权制度是提升长江上游水资源配置效率和经济发展质量的根本出路。本文基于长江上游水资源特点及管理制度建设现状，结合我国经济社会发展和水利改革发展新形势，对长江上游水权制度建设框架进行了构建和完善。但水权制度建设涉及的领域众多，随着相关领域研究的不断深入及新理论新方法的出现，水权制度研究框架仍需继续完善，深入研究重点制度及其实施机制的衔接与配合，发挥制度体系的效益而避免制度“碎片化”，为实现流域高质量发展、加快流域水利改革发展提供制度保障。

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