我国农村金融发展历程与发展方向研究

杨玉林 郭威

摘 要：农村金融对推动农村经济发展具有重要意义。改革开放以来，我国农村金融发展迅速，但也面临一些突出问题。基于此，回顾我国农村金融发展历程，指出当前存在金融抑制、缺乏风险保障机制、创新滞后等问题，并提出完善间接融资，发展直接融资，加强农村金融立法，发挥政府支持作用，完善农村征信体系。

关键词：农村金融;发展历程;发展方向

中图分类号：F832.35      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）35-0111-03

一、我国农村金融发展的历程

改革开放以来，我国农村金融发展迅速。发展过程根据不同阶段的重点工作，可以总结为恢复时期、主体框架搭建时期、新型主体发展时期、普惠金融四个阶段。

（一）农村金融恢复时期（1978—1992年）

改革开放前，我国农村没有形成真正的金融体系，只有为了支持农业恢复生产而成立的中国农业合作银行，但也经历了设立与撤销的循环。改革开放以来，随着农村经济的发展，社会对金融服务的需求越来越大，恢复农村金融成为农村工作的重点。

在金融机构方面，1979年国务院下发《关于恢复中国农业银行的通知》后中国农业银行得以恢复[1]。农业银行既是商业经营主体，又承担了支持农业发展的政策性任务。同时，中国农业银行领导的农业信用合作社成为农业银行基层组织，由此农村金融得以基本恢复。1988年农行扩大县支行管理权限，农行管理逐步完善。同时，民间的借贷行为的合法性得以确认。1981年，中国农业银行出台了《关于农村借贷问题的报告》，认可了民间借贷的作用，将其作为正规金融的重要补充。1986年下发《关于印发开办邮政储蓄协议的联合通知》，使邮政储蓄业务得到恢复，成为农村金融的一部分。

在保险领域，1982年国务院决定恢复农业保险，中国人民保险公司开始办理农村牲畜保险，后又扩展到农作物保险。在此后的1985年中央一号文以及1991年十三届八中全会上都提出要积极发展农村保险事业，扩大险种范围，鼓励农民和集体投保;并在各级政府的支持下，建立农村保险专项基金，逐步建立农业灾害补偿制度。

同一时期，农村合作基金会开始出现。1983年，黑龙江省成立第一家农村合作基金会。此后，这一组织得以进一步发展，并在1986年得到中央认可。中央提出在不开展存贷业务的情况下，这种在内部融资的办法可以试行，并在1991年十三届八中全会通过的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》指出“继续办好农村合作基金会”。

（二）农村金融主体框架搭建时期（1993—2003年）

1993—2003年基本形成了商业金融、政策金融和合作金融分工协作的农村金融主体框架。以1993年国务院出台的《关于金融体制改革的决定》为基础，农村金融体制改革进入主体框架搭建时期[1]。该决定中提出，建立和完善以合作金融为基础，商业金融、政策金融分工协作的农村金融体系的目标。这一时期，农业银行、农村信用社、农业发展银行之间的分离以及农信社的管理制度和产权制度改革是最主要事件。农业银行的政策性金融业务于1994年剥离出来，由农业发展银行承接。1996年8月，国务院发布《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》的通知，正式宣告农信社与农行脱钩。1997年2月，全国农信社管理体制改革工作会议确定按照合作制原则规范农信社，把农信社办成真正的合作金融组织。同年，人民银行农村合作金融监督管理局成立，由人民银行对农村信用社进行管理，规范农信社合作发展的细则，农信社开始不断发展。但随着农村信用社的不断壮大，央行的管理难度越来越大。因此，為了加强管理，组建省级行业自律组织势在必行。1999年4月，中国信用合作协会筹备办公室作为指导各省建立行业自律的组织宣布成立。同年4月28日，黑龙江信用合作协会作为全国第一家协会在哈尔滨市成立。同年11月末，全国首批五省省级信用合作自律管理组织成立，农信社管理职能也逐步移交给行业协会。但农信社脱离农行后出现经营不善和大量亏损。2000年，江苏省率先进行农村信用社改革，为信用社的管理制度和产权制度改革提供了重要经验借鉴。在这一背景下，2003年国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，推动浙江、山东等8省市率先开展农信社产权制度和管理制度的改革试点，农信社的产权发生变化，产生了县农村信用联社、农村合作银行以及农村商业银行。在监管问题上，伴随着2003年中国银监会的成立，农信社的监管职能转入银监会。

在这一阶段，取消了农村合作基金会。有些农村合作基金会以高利息大量吸收居民存款，但是居民一般不参与农信社管理，导致资金使用混乱;且政府行政干预比较严重，资金被用于乡镇企业和政府，很多成为不良贷款和坏账。1999年《国务院办公厅转发整顿农村合作基金会工作小组清理整顿农村合作基金会工作方案的通知》在全国范围内统一取缔农村合作基金会。到 2000年底，全国范围内的农村合作基金会被关闭。

在保险方面，1995年颁布实施的《中华人民共和国保险法》指出，“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”2003年实施的《中华人民共和国农业法》提出，国家逐步建立和完善政策性农业保险制度，鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。保监会牵头出台了《建立农业保险制度的初步方案》，确立了“政策扶持、商业运作”的农业保险制度。保监会提出发展商业保险公司代办农业保险、设立专业性农业保险公司、农业互助保险公司、政策性农业保险公司和外资保险公司。

农村金融主体框架基本形成，但面临很多问题。比如，农行营业网点不断从乡镇撤出;金融机构从农村吸收大量存款，但是没有投放到农业领域中去，导致农村资金不断外流;农村金融机构的服务仅限于存、贷、汇业务;信用社经营不善，出现一堆坏账，合作金融的性质逐渐消失。另外，农发行定位也不够精准，与商业和合作金融没有形成有效的互补。

（三）新型农村金融服务主体发展时期（2004—2012年）

以2004年中央一号文件为契机，我国农村金融体系改革进入新阶段[2]，政府鼓励兴办多种所有制的金融机构。2005年我国开始试点小额贷款公司，2008年在《关于小额贷款公司试点的指导意见》的文件中扩大了试点范围，规定小贷公司由民间资本组建，不能吸收公众存款，明确地方政府对小贷公司的负有监管之责。此后，小贷公司在全国范围内迅猛发展。除了小额贷款公司以外，2006年银监会下发文件，允许各村镇组建村镇银行、地区性中小银行、农村资金互助组织、金融租赁公司等新型农村金融机构，并设置较低的组建门槛。2006年之后出现大量农民自发建立的资金互助组织。2007年分布在村镇地区的邮储银行正式成立。大量新型农村金融机构的出现增加了农村金融服务的供给。除了放宽金融机构准入以外，政府还强调在空间上实现金融服务全覆盖。2010年中央一号文件提出在3年内消除没有金融服务的鄉镇。在农村融资抵押物方面的进展体现在扩大了可以用于抵押贷款的资产范围，如动产、仓单、农业生产设施、土地经营权等。

这一时期，农信社改革不断推进。监管方面，银监会将部分行业管理职能下放到所在省，建立以省联社为主体的管理体系。在产权改革方面，银监会于2010年出台《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，推进农信社商业化改造。

在保险领域，2005年中央一号文件中进一步提出，“扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。”2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》提出建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系的目标。2007年财政部发布了《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》。这段时间，农业保险体系进一步健全，多种形式的农业保险得到发展;保险的标的也进一步扩大，渔业、农产品生产、森林、农作物制种等相继成为保险标的。

（四）大力发展普惠金融时期（2013年至今）

1.十八届三中全会明确提出发展普惠金融。2014年，国务院扶贫办等五部委联合印发了《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》，对符合贷款条件的建档立卡贫困户提供5万元以下、期限3年以内的信用贷款，并用财政扶贫资金对符合条件的贷款户给予全额贴息支持。2015年，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，我国开始大力推动开展扶贫小额信贷，要求政策性银行设立“扶贫金融事业部”，要求商业银行通过完善金融服务链条、创新金融产品等方式增加对贫困地区人口信贷投放;国家对贫困地区的扶贫小额贷款保证保险给予保费补贴。要求地方政府出资开展扶贫担保服务;鼓励金融机构在贫困地区开展证券、期货、保险等业务;鼓励和支持贫困地区符合条件的企业通过股票市场、债券市场进行融资;扩大农业保险范围，支持贫困地区开展特色农产品价格保险，推广小额贷款保证保险。

2.创新农村金融服务。2013年开始，每年的中央一号文件都对加快农村金融制度创新进行详细规定，涉及互联网金融、产权抵押、金融衍生品等方面，目的在于推动农村金融更好满足农村金融需求。2015年的中央一号文件鼓励商业金融机构创新三农金融服务。2015年全国农业信贷担保工作指导委员会成立，农业政策性信贷担保体系逐步确立。2018 年9 月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出健全金融支农组织体系、创新金融支农产品和服务和完善金融支农激励政策。在此时期，农村金融产品创新取得一定进展。

3.加强农村信用体系建设。随着互联网技术和大数据的发展，农村信用体系建设不断完善[3]。2015年下半年，央行颁布的《中国人民银行关于全面推进中小企业和农村信用体系建设的意见》指出，以试验区建设经验为基础、以信用信息服务平台建设为核心，建立健全信息征集、信用评价和应用制度，推进中小（微）企业、农户信用评价和“信用户”、“信用村”和“信用乡镇”评定等措施，从而为农村领域的征信环境建设指明了发展方向。

4.加强金融立法。2015年中央一号文件首次提出“农村金融立法”。2017年中央一号文件提出，积极推进农村金融立法，严厉打击非法集资和金融诈骗。

二、我国农村金融发展现面临问题

（一）金融抑制问题仍然存在

农村金融需求识别不足[4]。随着农村生产发展，金融需求逐步呈现多样化态势。但是，受农业生产本身高风险和低收益特性影响，农村经营主体的融资需求一般额度小且急，缺乏足够的抵质押物，使得农村金融机构服务农村的动力不足，金融产品种类较少、供给效率低。政策性金融机构力量不足，难以发挥资金支持作用。商业金融支持农村力度减弱，非正规金融目前还是受到诸多体制上的限制，农村商业银行（信用社）几乎成为服务农村的唯一金融机构，导致竞争严重不足，缺乏改进经营管理能力的激励。

（二）缺乏风险保障机制

对于农村的高风险经验，我国的风险补偿主要以政府农业灾害救济和中国人民保险公司农业保险两种方式进行。但现实中，农民群体除了人寿保险以外，不愿意购买其他保险。而且受制于国家财力不足因素的影响，我国未建立由国家财政扶持的风险补偿机制。

（三）金融创新滞后

当前，我国大多数农村金融机构创新动力不足，金融服务仍以传统的存、贷、汇业务为主，金融品种较少[5];农村金融机构以银行为主，证券、信托、基金、融资租赁等服务机构严重缺乏;农村金融机构贷款业务单一，以小额短期信用贷款为主，农村经营主体缺乏长期稳定的资金来源。

三、如何进一步发展农村金融

鉴于我国农村金融面临的突出问题，需要在体制建设、服务水平、风险防范等方面进一步优化。对此可以在如下几方面入手。

（一）完善间接融资，发展直接融资

（1）商业金融机构要利用自身的网点范围广、资金来源便利的优势，加强县级水平业务能力建设，避免农村金融资源流出。鼓励村镇银行、农户资金互助组织的发展，支持民间资本参与村镇银行建设。（2）引入微贷技术。注重识别农村经营主体的偿贷能力与偿还意愿，提高银行筛选优质客户与风险控制能力。可以利用互联网电商平台所掌握的交易信息甄别农村主体的还款能力;提高信贷质量。对于不同风险的涉农项目要采用差异化风险定价。（3）政策性金融机构要在业务范围内为农业发展提供中长期信贷支持。完善内部管理机制，提高服务质量和效率，并发挥其在扶贫、普惠金融中的作用。（4）加强金融产品创新。对于发展迅速的农业产业化经营主体要提供综合性服务，鼓勵开发多样化小额信用贷款产品，针对不同农村经营主体积极开发“信贷+保险贷款”等多种贷款产品;要夯实农村金融基础设施，改善农村支付体系建设与支付环境，利用移动支付技术提高农村支付结算系统。（5）加强金融从业人员素质培养。只有深入基层并且对农户基本生活经营情况，才能真正了解农村金融需求。同时，要注重培养金融从业人员服务农村的理念。（6）拓宽直接融资渠道。随着农村经营主体对发债、公司上市融资需求增加，对资质良好的农村企业要给予政策优惠，支持符合条件的涉农企业在多层次资本市场上进行融资、发行企业债。要发展农产品期货市场，注重完善价格发现机制和风险规避功能。

（二）加强农村金融立法

当前，我国农村金融法律不健全，缺乏关于农村信用体系、农村消费者权益保护、农业保险等多方面的法律。对此，可以按照构建农村金融一整套体系的思路，分别建立农村金融组织法律地位、规范农村金融市场、完善农村金融服务、加强农村金融监管等一系列法律法规，将农村金融组织充分纳入到法制轨道，为农村经济的发展发挥效能。同时，农村非法集资和金融诈骗问题较为突出，应该通过加强农村金融立法对农村地区投资者进行法制教育，提高金融风险防范意识。

（三）发挥政府的支持作用

（1）发挥政府性融资担保增信作用。政府可以推动构建多层次的政府性融资担保体系，实现各省级农业信贷担保公司的县级分支机构全覆盖，降低担保服务门槛，加强产品创新，提升服务质效，解决农业市场主体融资难问题。（2）加大对农村金融机构的扶持力度，建立风险补偿机制。地方政府可以从财政预算中拿出一定规模的资金，专项用于补偿农村金融机构发放支农贷款形成的损失，并为提供涉农业务的保险公司提供保费补贴。（3）进一步优化财政支持普惠金融发展政策。应制定普惠金融相关法律法规、建立普惠金融信用体系以减少信息不对称，提升普惠金融的可持续性。（4）颁布农业保险管理办法，增加农业保险品种，支持各地方办理符合当地经营的农业保险，加快建立多层次农业保险体系。（5）完善农村金融监管。发挥国务院金融稳定发展委员会的金融监管协调作用，按照现代金融机构风险管理的要求建立全面的风险管理体系。当前，在政府的鼓励下，我国农村正在兴起和发展农民资金互助组织。政府应尽快建立有效的监管体制，为这些组织真正发展成为新型的农村合作金融提供制度保障。

（四）完善农村征信体系

应利用大数据提高农村网络覆盖率，提升互联网普及程度。要对农业经营主体的经营信息进行核实，建立农村信用信息系统平台，并实现监管部门信息共享。从法律层面，国家要制定包括规范征信机构、加强对征信机构的监管等相关法律，制定关于信用监管和失信惩戒制度的法律，加大制度的执行力度，对失信者给予与处罚，营造诚实守信的社会氛围。

参考文献：

[1]  范昕墨.中国农村金融改革40年：历程回顾与未来展望[J].改革与战略，2019，35（1）：46-54.

[2]  孙同全，潘忠.新中国农村金融研究70年[J].中国农村观察，2019，（6）.

[3]  张文明.中国农村金融体系演化逻辑研究[J].经济问题，2019，473（1）：60-65.

[4]  宋宜农.以金融创新引领农业供给侧改革[J].人民论坛，2017，（16）：84-85.

[5]  赵明慧.当前我国农村经济发展中的金融支持研究[J].农村经济与科技，2017，28（4）：97-98.