健全决策机制要坚持以人民为中心的发展思想

李延绍

〔摘要〕 贯彻“以人民为中心的发展思想”，就要紧紧依靠人民落实各项重大决策部署，首要任务就是健全“以人民为中心的发展思想”的决策机制。为此，决策机构要从以下三个方面作出努力：一是理顺决策系统中各决策主体的关系，善用专家资源，依托大数据，从而优化决策系统内部结构;二是增强公众参与的覆盖面和代表性，拓宽公众参与的渠道和途径，强化公众参与对决策结果的制约作用，从而完善公众参与机制;三是改进调查研究制度、论证工作制度、决策责任追究制度，从而规范公共决策程序。

〔关键词〕 以人民为中心的发展思想;决策系统;公众参与;决策程序

〔中图分类号〕D601  〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）06-0113-04

习近平总书记指出，“坚持人民至上，不断造福人民，把以人民为中心的发展思想落实到各项决策部署和实际工作之中” 〔1 〕。贯彻落实“以人民为中心的发展思想”就要牢牢把握人民至上的从政初心，牢牢把握人民至上的执政理念，牢牢把握人民至上的发展宗旨，进一步建立健全“以人民为中心的发展思想”的决策机制，优化决策系统结构，完善公众参与制度，规范公共决策程序，从源头上为“以人民为中心的发展思想”落地生根提供制度保障。

一、健全“以人民为中心的发展思想”的决策机制需要优化决策系统内部结构

根据现代决策理论以及决策科学化的观点，决策系统是一个由信息、参谋、决断和监督等子系统构成的分工合作、密切配合的有机系统。我们现在所处的时代具有高度的复杂性和不确定性，社会组织高度一体，具有严密、庞大、开放的特点，社会各要素、各环节之间联系紧密，文化交流及社会流动带来了全球性风险，许多政策问题具有相当的复杂性。因此，为了更好地贯彻落实“以人民为中心的发展思想”，需要继续完善决策系统的内部结构，以优化决策组织的决策效果。

（一）理顺决策系统中各决策主体的关系

一是要完善中枢决策机制。坚持党的领导是一切工作的前提。党委会、常委会通常处于决策中枢位置，要保证决策中枢决断的科学性，必须坚持民主集中制，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，讨论决定重大问题。会议研究的重大事项，应事前做好调查研究，会上认真听取各方面的意见和建议。我国《重大行政决策程序暂行条例》明确集体讨论决定为决策必经的程序，同时坚持行政首长负责制，规定决策事项应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论，由行政首长在集体讨论的基础上作出决定 〔2 〕。二是要完善关联决策机制。健全地方党委、人大、政府之间的议事沟通机制，建立定期联席会议制度，协调推进和解决重点、难点问题。地方人大要建立“要情通报”制度，地方政府的重大改革方案和政府工作要主动听取人大意见，地方党委在讨论重大改革方案和涉及民生的方案时，要将人大的意见作为重要参考。三是要进一步完善工作程序和制度，强化对决策的监督，确保各项决策真正代表民意，符合“以人民为中心的发展思想”的根本要求。

（二）善用专家资源完善公共决策

完善公共决策需要强化政府与专家之间的持续互动。一方面，要完善专家咨询制度和政府决策论证制度，固化与群众切身利益密切相关的重大决策事项的决策前专家咨询机制和论证机制，使决策机构与各类研究机构、咨询机构之间能有效快速对接，着力推进决策者和专家的良性互动。决策者应采取开放的态度，提供专家充分表达意见的机会和平台。政府要加强智库建设，在重大问题决策前要充分征询和听取各方面专家的意见和建议，重点听取相关智库专家的意见和建议，充分发挥智库专家的智囊作用。另一方面，专家也应不断提升自己的研究水平。专家参与决策，前提是一定要对相关问题有深入的研究和充分的调研，否则，专家咨询就成了“摆设”。现代决策是一个科学的过程，专家不仅要使决策在理论上“讲得通”，而且还要使决策在行动上“行得通”，更好地向政府建言献策。例如，山西省人民政府参事室，组织参事围绕党和政府的中心工作开展调查研究，善用专家资源，充分发挥了专家学者参政议政、建言献策、咨询国是、民主监督、统战联谊的作用。

（三）依托大数据改进行政决策机制

大数据时代的到来，使得政府决策智能化、精细化成为可能。行政决策部门应及时进行观念变革，将大数据决策思维和大数据技术与现代行政决策理念相融合，把行政决策抽样分析的样本容量扩大到更广泛的社会群体，通过数据关联效应科学预判社会矛盾焦点，作出符合大众利益诉求和预期的决策。近年来，各地方政府越来越重视对大数据的应用，在脱贫攻坚、旅游升级、产业驱动、城市治理、疫情防控等方面实现了数据共享利用和数据资产运营智能化，激活了政府数据资产价值，掀起了政府大数据应用的发展高潮。例如，上海市构建数据大平台，突出数据整合能力，统筹大数据资源，深化大数据应用，依托大数据优化行政决策机制，推进“一网通办”、“一网好办”，实现了以大数据推动政府决策、政府服务的目的。大数据技术在提供决策便利的同时，也隐藏着安全风险，因此要加强大数据安全机制建设，防止因数据信息系统发生崩溃、瘫痪或被不法分子侵入影响行政决策的情况，积极避免可能出现的损失。

二、健全“以人民为中心的发展思想”的决策机制需要完善公众参与制度

公众参与就是“政府之外的个人或社会组织通过一系列正式的和非正式的途径直接参与到权力机关立法或政府公共决策中，它包括公众在立法或公共政策形成和实施过程中直接施加影响的各种行为的总和” 〔3 〕。为了进一步落实“以人民為中心的发展思想”，我国要继续完善公众参与决策的制度。

（一）扩大公众参与的覆盖面和代表性

坚持“以人民为中心的发展思想”需要扩大人民群众参与决策的覆盖面，这就需要科学确定参与者，使更多的人民群众能直接参与决策。由于不同社会群体的生活背景和掌握的社会资源存在差异，各社会群体参与决策的方式与程度也不尽相同。决策机构在重大决策之前应该充分认识到决策结果对不同社会群体的影响，选取公众代表时应当考虑到各类社会群体的特点，广泛邀约各方代表参与决策。在实际决策中，可根据公共决策的具体情况，采用随机抽样、自愿报名、关键代表邀请、利益代表推举等机制以增强公众参与的覆盖面和代表性。例如，上海市委制定了《中共上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》，坚持了“以人民为中心的发展思想”，把为人民谋幸福、让生活更美好作为鲜明主题，充分发挥人民群众的主人翁精神，搭建民意“直通车”、公众“议事厅”，广纳群言、广集群智，通过紧紧依靠人民，实现了不断造福人民的目标。浙江温岭参与式预算，历经十多年实践，已成为公共预算改革领域的一大特色，为公众参与公共决策提供了成功范例。

（二）拓宽公众参与的渠道和途径

对于与自身利益息息相关的公共政策的制定，公众从不缺乏政治参与热情。决策机构可以通过立项建议、草案征求意见、专家论证咨询、公众代表座谈会、听证会、问卷调查等多种形式拓宽公众参与的渠道和途径，要强化党务公开、信息公开，构建决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开的全方位公开格局和发布、解读、回应“三位一体”的全链条公开机制，进一步拓展广大人民群众的知情权和主动参与决策的积极性。决策事项在提请公众参与时要事先主动公开，必要时要公开决策事项的背景资料，以提高公共决策的透明度，使公众可以事先充分了解决策信息和更多的决策细节，使参与决策的公众代表可以充分征询更广大人民群众的意见和建议，增强公众参与的广泛性和实效性。在此基础上，决策机构还要继续拓宽公众参与的渠道。现阶段，除座谈会等常规的参与方式外，“网络问政”日益成为公众参与政府决策的重要渠道。2015年，武汉上线全国首个城市“众规平台”（众人规划），参与者可登录“众规武汉”，参与问卷调查、提交建议，大大提高了公众参与城市规划的积极性。2020年广州市修订完善的《广州市规章制定公众参与办法》从制度层面规范和固化了公众参与的渠道。此外，一些地方政府开展的实事项目“海选”也是一种很好的做法。今后，决策机构应顺势而为，设计出更多成本更低、效率更高的公众参与机制。

（三）强化公众参与对决策结果的制约作用

公眾参与是科学决策的必要条件，决策机构要对公众参与决策予以充分信任，应确保公众参与意见对决策结果形成有效制约。为此，一要建立对公众参与意见的回应机制。决策机构应通过党务公开、信息公开、线上线下结合等多种形式向广大人民群众及时反馈建议采纳情况和决策结果。二要使决策方案具有可选择性。决策机构要在充分调研的基础上，从不同的视角慎重思考并尽可能制定多份决策草案供公众讨论和选择，以寻求“最大公约数”，努力让大多数群众满意，避免决策主体与受益主体不一致。例如，2012年，黑龙江省饶河县蛤蟆村在中央专项公益扶贫项目上提供了多个决策草案，具体上什么项目则由村民来评选，收到了良好的效果。三是扩大公众对决策结果的影响力。“对于公众参与中接受度很低、争议很大的事项，决策者应当及时终止决策程序，重新研究讨论新的决策方案。” 〔4 〕目前，各级政府已从指导思想和地方行政法规上确立了将公众参与纳入决策体系的要求，公众对决策结果的影响力逐步扩大。今年，“十四五”规划编制工作以网为媒、问计于民，“以人民为中心的发展思想”已经落实到了具体的决策工作中。同时我们也要看到，进一步落实细化公众对决策结果的影响力，使公众的意见和建议对决策机构的决策形成有效制约，还有很多工作要做。今后，要进一步增强公众对决策结果的影响力，将其纳入政府决策程序中，推动更多落实“以人民为中心的发展思想”的政策举措出台，并持续推动相关法律法规的制定与完善。

三、健全“以人民为中心的发展思想”的决策机制需要规范决策程序制度

严格规范的程序是保障科学决策的有效方法，是落实“以人民为中心的发展思想”的迫切要求。实践证明，决策程序严格规范，行政决策就正确，就能促进经济社会持续健康发展，人民群众就会有更多获得感。相反，如果决策程序不完整、不规范，行政决策就容易失误，就可能造成严重损失和危害，人民群众的满意度就会下降。如何从制度上规范行政决策的程序，使决策的提出、调整、实施符合规范，是摆在我们面前的一项紧迫任务。对此，党的十八届四中全会提出，要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确” 〔5 〕。

（一）改进调查研究制度

调查研究是决策的必经程序。没有调查研究，就没有决策权。决策者要积极主动深入群众，广泛与人民群众“零距离、面对面、心连心”接触，虚心向群众学习，倾听群众最真实的声音，了解群众最迫切的意愿，把握问题的本质和规律。领导干部在决策过程中，要紧紧依靠群众，进一步落实群众的知情权、参与权、监督权。特别是对那些牵涉面广、与人民群众利益密切相关的重大事项，决策之前更要广泛听取民意。同时，还要咨询和征求各民主党派、无党派人士和社会各界的合理意见和建议，集思广益、群策群力，把决策建立在充分发扬民主、科学论证的基础上，不断提高决策的科学化、民主化水平，确保各项决策充分体现最广大人民群众的意愿。例如，2018年，上海建立“大调研”长效机制，全市各级领导干部放下架子、扑下身子，甘当新时代勤政务实的“店小二”，运用暗访、蹲点等形式深入一线，虚心向群众求教，为决策谋划实招。在决策过程中强调将调查研究作为行政决策的必经程序，既是坚持“以人民为中心的发展思想”的重要体现，也是坚持“以人民为中心的发展思想”的必然要求。

（二）改进论证工作制度

论证选优，确定方案，是决策工作的关键阶段。在此阶段一定要依据科学的标准，采用成本收益分析法、经验判断法、专家判断法等多种分析方法进行多方论证和评估分析，然后由决策主体依据社情民意，确定最终方案。一是要建立重大决策专家咨询论证制度。决策机构要树立依靠专家进行决策的理念，凡属于重大事项决策前必须咨询专家的意见和建议，固化咨询机制，确保各方专家参与咨询的中立性、客观性和公正性。二是健全重大事项社会公示制度和听证制度。重大事项决策方案拟定之后，要及时向社会公示。同时，要加强重大事项决策社会公示长效机制的构建，继续完善网上党务公开、信息公开等行之有效的公示方式，还要配套建设听证制度，从而在最后决策阶段吸纳新的建议，使决策方案更加科学和正确。三是健全重大决策审批制度。我国《重大行政决策程序暂行条例》将这一法定程序称为“合法性审查”，通过不断加大重大决策的合法性审查，筑牢法律“防火墙”，从而防范决策风险。例如，2018年，江苏省江阴市率先推行部门法制机构和政府法制机构双重审查机制，通过前期公众参与、专家论证和风险评估、廉洁性评价等方式审查决策方案，取得了很好的效果。

（三）改进决策责任追究制度

按照实事求是、权责一致、严格要求、违规必究的原则建立决策追究制度。为了规范决策者的决策行为，不断提高领导干部的责任意识和执政能力，建立健全决策责任追究制度势在必行。我国《重大行政决策程序暂行条例》规定，决策机关违反规定造成决策严重失误，将终身追究责任。探索建立决策责任追究制，应明确决策机关、决策承办机关、决策执行单位、论证评估机构等主体的责任划分，科学界定决策集体责任和个人责任、主要领导责任和次要领导责任，谨防以集体责任推诿个人责任，要使决策者为错误决策付出代价，从而促使领导干部依法行政、慎重决策。在决策责任追究过程中，既需要全面从严掌握，又需要运用好“三个区分开来”①，准确把握纠错容错的政策界限。完善决策责任追究制度就是把决策权力和决策责任有机统一起来，形成工作闭环，从源头上为“以人民为中心的发展思想”落地生根提供制度保障，从而保证决策者能科学决策，最大限度地避免决策失误。

〔注 释〕

①把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

〔参 考 文 献〕

〔1〕习近平在参加内蒙古代表团审议时强调 坚持人民至上 不断造福人民 把以人民为中心的发展思想落实到各项决策部署和实际工作之中〔N〕.人民日报，2020-05-23（01）.

〔2〕重大行政决策程序暂行条例〔EB/OL〕.（2019-05-08）.http：//www.moj.gov.cn/government_public/content/ 2019-05/ 08/593_234608.html.

〔3〕王周户.公众参与的理论与实践〔M〕.北京：法律出版社，2011：345.

〔4〕渠 滢.提升重大行政决策公众参与的实效性〔N〕.学习时报，2019-04-17（03）.

〔5〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2014-10-29（01）.

责任编辑 王亚峰