论区域法治视域下东北地区优化营商环境的动力机制

范一辰 公丕潜

[摘 要]在法治已然成为治国理政基本方式的法治中国时代，法治日渐成为国人普遍接受的价值理念与思维方式。在营商环境领域中，由于我国各个地区间经济发展的不平衡，法治发展水平存在较大差异，营商环境的资源承载、社会禀赋与法治化程度亦呈现不均衡特征。以区域法治理论视角观之，长期以来，盛行于东北地区的“办事要求人”的现象折射出营商环境不优的现实无奈。而“办事不求人”则是法治化营商环境的基本标志，也是助力营商环境优化的法治动力。“办事不求人”式营商环境理念的提出与法治化营商环境的构建之间取得了理论共识与实践默契。随着我国社会的信任结构从熟人社会“亲而信”的特殊主义信任模式到法治社会“利相交”的普遍主义信任模式的跃迁，亟须从营造营商法治文化氛围、强化建章立制保障营商活动、规范政商关系等方面着力，助推“办事不求人”式法治化营商环境的生态建构。

[关键词]区域法治;东北地区;营商环境;办事不求人

[中图分类号]D90 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2020）05-0037-07

东北地区泛指黑龙江、吉林和辽宁以及内蒙古东四盟构成的区域，简称东北。作为一个地理区域，其内部既包含自然环境及经济生产方式的差异，也包含着资源禀赋与产业分工的协同。尽管作为新中国成立初期的老工业基地，其为我国经济发展和工业化基础奠定做出卓越贡献。然而，现在的东北地区作为一个经济发展区域，一方面并未延续新中国成立以来“共和国长子”的工业基础与产业优势;另一方面在新一轮发展改革过程中，其亦未有效整合现有资源特色与区位优势，实现经济社会发展的提档升级。但是近年来，随着产业结构的调整与升级，东北地区的原有资源优势与工业基础在新时期并未继续保持领先地位。与之形成鲜明对照的是，东北地区经济社会发展环境，尤其营商环境广受诟病，“办事必求人”“投资不过山海关”的魔咒至今仍让东北地区营商环境蒙尘。因此，在振兴东北老工业基地及“一带一路”国家战略大力实施的背景下，克服“办事必求人”式营商环境不优的现实困境，构建“办事不求人”式法治化营商环境成为优化东北地区营商环境的必然选择。

一、东北地区营商环境的总体审视：基于区域法治理论的分析

（一）法律地理学视域下的区域法治理论

格尔茨认为，法律是一种地方性知识与地方性技艺，法律具有地方性。[1]因此，法律是特定区域内人们的生活方式与思维习惯的显性表达。施密特亦宣称，“法是一个民族社会和政治规则在空间上变得可见的直接形式”[2]，“任何一种基本秩序都是一种空间秩序”[3]。为此，施密特强调了法的空间属性。然而，孟德斯鸠主张，“法律应该量身定做，仅仅适用于特定的国家;倘若一个国家的法律适用于另外一个国家，那是罕见的巧合”[4]。从法律地理学角度观之，法的空间属性本质上就是法的地理属性。法律地理学旨在打通法理与地理，其实是要把法律、法治、法学、法理根植于特定的大地。[5]法治作为一个法学概念与制度实践，其包含了多重维度的内涵。正如有学者戏称：“有多少人在捍卫法治，几乎就有多少法治观。”[6]虽然人们对何为法治的问题争论不休，但是对于法治的核心内涵尚存共识，即法治的真谛在于控制权力与保障权利。这是从统一主权国家层面而言的法治，从法治发展的区域分析，立基于整体法治观的区域化实践，法治亦呈现差异性、区域性特质。区域法治理论作为一种正在兴起的解读与阐释法治的发展历程与地区差异的学术思潮，对此，不同的论者基于政治立场、研究背景与思维方式的差异，往往会形成迥然相异的理论观点，尚未形成理论共识。本文赞同张文显教授的观点：“区域法治”意指在国家法制统一性的框架内，以一定行政区域为基础的法治发展与以跨行政区域为基础的发展之间有机结合的法治发展现象。[7]因此，区域法治的理论主要包含一定行政区域内部的法治自我发展与行政区域之间法治的协调发展等两个维度。鉴于东北地区内部包含了四个独立的行政区域，这些行政区域内部法治发展水平虽然近年来有了较大的提高，但是相较于法治发达地区，其法治发展水平尚有较大的提升空间。此外，这四个区域之间的协作与互动机制尚不完善，这些区域之间互通有无、优势互补的潜力尚未完全释放。在这种情况下，以区域法治理论为指引，在各个区域内部法治化的基础上，构建区域间法治化的协作机制，将是提升东北地区法治发展水平，实现区域内部与区域之间协同发展的必要保障。

（二）东北地区法治化营商环境尚未形成

经济的增长与发展既是提升经济社会发展水平的内在动力，也是法治发展的力量源泉。法治环境根植于经济社会发展环境之中，良好的法治环境可以为经济发展提供制度保障与营造外部环境，而不优的法治环境则是阻滞经济发展的绊脚石。东北地区尚待优化的营商环境在经济增长趋缓与经济结构调整尚未完成的背景下，并未成为改变或助推经济社会转型发展的动力，反而成为迟滞经济社会发展的阻力。以法治的各项指标来衡量，东北地区保障营商环境的法治生态环境堪忧。这主要表现为：首先，营商环境立法缺失或不完善。虽然在国家立法层面关于进行营商活动的法律框架已经搭建齐备，但是契合于地方经济发展，具有地方特色的法律法规体系尚待完善，这就造成了调整经济活动的法律法规供给不足或者供销不对路。其次，行政執法水平与经济社会发展状况并不适应。行政执法活动与经济活动密切相关，在某些执法领域中，行政机关的执法活动并不规范，选择性执法问题时有发生，行政权干预经济活动的事例亦不鲜见。“开门招商、关门打狗”“投资不过山海关”等俗语在东北地区的流行，也折射出东北地区经济发展环境的恶化状态。再次，司法能力与营商环境保护需求尚存在差距。司法虽常常被人们誉为社会公平正义的最后一道防线，但是在经济发展水平有待提升与法治生态脆弱的东北地区，司法机关生产公正高效权威司法产品的能力不足，司法机关的能力水平尚不能满足经济发展所产生的司法需求。最后，守法状况制约着营商环境的优化。由于法治意识缺失，“办事必求人”成为许多人的人生信条与处世哲学。加之，东北地区位于我国的东北边陲，总体而言，东北地区还属于一种熟人社会状态，人们的思想相对保守，“办事必求人”的文化惯性依然存在。法治这种现代生活方式尚未成为人们的主流生活方式，遇事找法的办事思维尚未完全形成。因此，相对较低的守法状况成为制约着营商环境优化的文化阻滞与思想障碍。质言之，由于立法缺失、执法不当、司法无力、守法倦怠等法治困境的现实存在，法治化营商环境在东北地区虽已经破土动工、生根发芽，但尚未历经风雨长成参天大树。

二、东北地区营商环境不优的现实表现与原因：以“办事要求人”为分析视角

（一）“办事要求人”是营商环境恶化的激烈显示

东北地区营商环境恶化的主要表现形式为“办事必求人”。所谓“办事必求人”或“办事要求人”泛指行政相对人或经济活动参与者在与行政机关交往过程中，通过正常的法律政策设定的途径无法实现其预期目标的时候，转而通过寻求各种体制外的非正规渠道实现其原本可以通过正当程序取得合法利益的社会心态或行动策略。作为一种社会心态或行动方式，“办事必求人”是盛行于熟人社会的社会心理与行动逻辑。社会学大家费孝通在《乡土中国》一书中提出中国基层社会内嵌着乡土本色的断论。所谓乡土社会是指在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会。在乡土社会中，熟悉是从日常所见、多方面、经常性的接触中所发生的感觉。因此，乡土社会里从熟悉得到信任。乡土社会的信用并不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性。[8]梁漱溟提出“中国是伦理本位的社会”，藉礼法安排伦理名分以組织社会。[9]虽然上述论断已经经过许久，但是民族性格具有稳定性。时至今日，上述论断仍在很大程度上反映出国人的社会心态。加之东北地区社会流动性较差，相对封闭落后。社会信任结构基本上还属于熟人社会的特殊主义信任，尚未实现跃迁至陌生人社会的普遍主义信任。在这种特殊主义的社会信任模式下，人们往往基于“熟而信”“亲而信”而秉持“朝里有人好办事”理念，遇事找熟人成为基本的处世哲学。在东北地区的经济活动中，政府在其中发挥着决定性作用。因此，在很大程度上，“托门子”“找关系”是经济活动参与者不得不修炼的基本功。就像各地的驻京办所承担的“跑部钱进”职能一样，那些熟悉掌握着稀缺资源的行政机关业务处室的中介机构或人员成为经济活动参与者竞相拜访或寻求合作的热门选择。然而，那些通过正常途径获取资源的经济活动参与者往往无法实现其目的，久而久之，那些原本希冀经由正常渠道获取资源的经济活动参与者也不得不委身中介机构或者自甘堕落进行权力勾兑或权力寻租。长此以往，那些理性的经济活动参与者再也不相信其能够通过正常的办事程序或正常的审批途径实现其获取资源的目标。如果说通过一次权力寻租所获取的资源是污染营商环境水流的话，整个社会都信仰“办事要求人”的话，那么这种“办事要求人”的社会心态污染的是整个营商环境乃至社会经济发展的源头。因此，在这个意义上，我们可以说，“办事要求人”社会现象的普遍存在是营商环境恶化的激烈显示。

（二）“办事要求人”现象的原因探究

从事物存在普遍联系的哲学观点审视之，存在不一定合理，但是存在一定有原因。产生“办事要求人”现象的原因固然有很多，但是概而言之，主要有以下三个方面因素：其一，社会资源有限性或稀缺性是产生“办事要求人”现象的经济动因或根本动力。由于人类目前所能利用的资源是有限的，加之，人们的需求则是呈现出日渐增长的态势。因此，有限的资源与无限的需求之间必然产生矛盾。人们面对有限的社会资源时，基于生存性竞争的目的，采取正常竞争手段获取稀缺资源本无可厚非，如果采取寻亲靠友或呼朋引伴的“办事要求人”的方式能够较为快捷地获取所需资源，那么人们基于功利的考量，我们无法期待谁还会通过正常的途径进行办事。俗语有云：“人为财死，鸟为食亡。”因此，社会资源的稀缺性是产生“办事要求人”的经济动因，也是人们信奉“办事要求人”式人生信条的直接原因。其二，政府与市场关系尚未理顺，服务型政府尚未完全建立是产生“办事要求人”现象的体制背景。虽然当前在行政领域放管服改革已然深入推行，但是政府机关的办事流程并未完全公开，群众办事难的“最后一公里”问题尚待解决。在政府职能转变尚未完成，服务型政府尚未建成时，“办事要求人”必然增加经济活动的运行成本。因此，有观点认为“腐败是经济发展的润滑剂”，对此，“办事不求人”才是实现经济社会良性化发展的助推剂。其三，人情社会的熟人逻辑是滋生“办事要求人”现象的社会土壤。社会关系如何影响行为与制度是社会理论中一个古老的问题。经济行为与社会结构所衍生出的“镶嵌问题”为我们解释经济行为的运行提供了一种解释框架。[10]人作为一种类存在，其无时无刻不在其所处社会关系网络之中。亦即“人”是只有在社会关系中才能体现的——他是所有社会角色的总和，如果将这些社会关系都抽空了，“人”就被蒸发掉了。因此，中国人不倾向于认为在一些具体的人际关系背后，还有一个抽象的“人格”。[11]“是亲三分向”“朝里有人好做官”等俗语就反映出人情社会的行事处世哲学。因此，当代中国人生活的一个基本要求是搞社会联络的能力，关系学赋予一个人应付生活中无数的门路的能力。[12]申言之，人情社会或关系社会为“办事要求人”的行为方式提供了社会滋养的生态土壤。

三、“办事不求人”是法治化营商环境的基本标志

如果说“办事要求人”是营商环境恶化的主要表现形式的话，“办事不求人”则是营商环境好的重要标志。[13]2019年黑龙江省出台了《黑龙江省人民政府关于推进“办事不求人”工作的指导意见》，要求到2021年底基本形成“办事不求人”的行政理念与社会氛围。因此，“办事不求人”需要从观念到行为、从体制到措施的重塑。[14]

（一）“办事不求人”是通行于法治社会的思维方式

在法治社会中，法律体系日趋完备，规则意识日渐形成，各项事业尤其是经济活动实现了有法可依、有章可循。随着法律体系良性运行的顺利展开，法律的权威性渐渐为人们所接受，依法办事、按法行事、遇事找法亦成为社会共识。在法治发展水平较高的国家或地区，人们开始接受法治这种适应于陌生人社会的生活方式，人们对于按照法律规定或指示进行安排各自的社会生产生活的后果有了较为确定的预期。因此，“办事要求人”的思想观念或行为方式并不会找到其赖以生存并不断异化的社会土壤。与法治社会相适应的“办事不求人”的价值理念或思维方式则日渐成为社会公众的普遍共识。鉴于在法治社会中，法律体系日臻完善，法律体系运行顺畅，法治思维落地生根。“办事要求人”日渐丧失了其在熟人社会或法治尚不发达社会中所占的绝对市场份额，开始从熟人社会普遍接受的“金科玉律”沦落为人人喊打的“过街老鼠”。“办事不求人”这种思维方式和行动取向在法治社会的盛行，一方面表达了人们对过去办事必求人的深恶痛绝，另一方面也表达了人们对建立新型社会习惯和思维行为的理性期待。

（二）“辦事不求人”是建设服务型政府的重要标志

在现代社会中，法治是现代行政的基本依托，是治国理政的基本方式。[15]因此，建设法治政府就成为法治建设工程体系中的基础性工程。随着法治理念的传播与法治实践的扩展，在行政执法领域正在发生或已然完成从传统的高权行政向服务行政、给付行政、风险行政的理念转变与实践转向，尤其是在放管服改革深入推进的行政过程中，建设服务型政府成为行政体制改革的重要目标。“办事不求人”则体现了建设服务型法治政府的重要内涵，“办事不求人”表达了人们对行政机关在执法活动过程中的制度信任，因为人们依据政府公示的办事流程，按部就班地采取行动就可以实现其合理预期。同时，“办事不求人”也在最大程度上压缩了行政权力的自由裁量与寻租空间，实现了将“权力关在笼子里”的权力训诫。因此，建设服务型政府，就是要将办事流程公开化、办事事项透明化，人们在政府公共服务窗口办事取得明确稳定的预期结果，因而办事不必求人，同时办事也无须求人。申言之，“办事不求人”是建设法治政府、服务型政府的重要标志。

（三）“办事不求人”是助推营商环境法治化的内在动力

有学者主张：“法学是人类社会的必需品，而经济学是奢侈品，社会发展到一定程度后才会出现。” 如果这种观点成立的话，我们也可以说法律或者法律秩序是人类社会的必需品，而经济活动或营商行为则是奢侈品。因为法律秩序是促使人类社会得以超越“一切人反对一切”的自然状态，实现自我生存、自我发展的基础性公共产品，而发展经济或逐利营商则是在法律秩序框架下所开展的追求经济利益的理性活动。职是之故，“规则”的出现，无论对个人还是群体，都是一种工具性安排，具有功能性的内涵。背后的驱动力，就是降低行为成本，完完全全呼应人的理性和自利两大特质。[16]“办事不求人”的规则意识形成得益于法治社会的文化氛围的熏染，同时，“办事不求人”式法治文化的培育也是促进营商环境优化，建构法治化营商环境的重要动力机制。概言之，“办事不求人”的价值理念、行为方式与文化氛围的培育与保有能够克服阻滞营商环境持续优化的阻力与障碍，将“办事不求人”的精神理念与行动逻辑深深地植根于人们的内心深处并外化为依法经营、依法办事、依法解纷的理性行动。简言之，“办事不求人”这种法治化生活方式的培育或养成是助推营商环境法治化的内在动力。

四、东北地区法治化营商环境的修复路径

东北地区营商环境不优的客观现实迫使有识之士探寻重建或修复营商环境的各种路径。在法治中国时代，法治化营商环境的生态建构是修复东北地区营商环境的必然选择。

（一）营造法治氛围：从“观念”到“行动”的转变

迄今为止，法治堪称最好的营商环境。[17]因此，法治氛围的营造或熏陶既是建设法治社会的必要条件，也是法治社会形成的重要标志。可以说，思想观念或文化氛围是一个社会组织体得以存续的精神血脉与制度基因。正如哲学家贺麟所言：“观念在人的精神生活上所占的地位，就好像光在人的实际生活和行为上所占的地位一样。没有光，整个世界黑暗了。没有观念，整个人生盲目了。”[18]因此，思想观念是行为的先导与行动的动力。“办事不求人”从“口号承诺”到“制度实践”的观念化为行动的理念跃迁与实践嬗变，契合了法治社会的文化氛围。之所以出现从“办事必求人”到“办事不求人”的转变，一方面源于东北地区优化营商环境的任务迫切，经济社会发展面临着巨大压力;另一方面源于“一带一路”国家战略的实施，东北地区迎来了新的发展机遇。法治化营商环境氛围的积极营造有助于改善东北地区内部经济发展环境，促进经济结构快速调整，同时也有助于促进东北地区省域、地域之间发挥比较优势，互通有无，实现各项资源内部自由流动，走出东北地区经济发展环境差与营商环境恶化的发展困境，打造东北地区经济发展高地，进而型构东北地区法治发展及社会发展新秩序。

（二）强化建章立制：从“体制”到“措施”的重塑

如果说营造法治氛围是对优化或修复营商环境的软件进行升级的话，那么强化建章立制则是对营商环境进行的硬件改造。具体而言，应当主要从以下但并不限于以下三方面着力：其一，完善营商环境法律法规体系，为营商活动提供系统完备的法治保障。黑龙江省于2019年实施的《黑龙江省优化营商环境条例》则将“营商环境”界定为“市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的有关外部因素和条件，主要包括政务环境、市场环境和法治环境”。此举彰显了黑龙江省优化营商环境的决心与力度，实现了从意见到铁律的强势转变。[19]东北地区的其他省区地市也积极制定各类保障优化营商环境的法规或规范性文件。申言之，东北地区优化营商环境的法律保障体系之网正在编织，即将完成。其二，适时架设监督营商环境办事机构，为营商活动及优化营商环境保驾护航。黑龙江省营商环境建设监督局是黑龙江省机构改革后新组建的省政府直属机构，这足以看出黑龙江省对优化营商环境的重视程度，也折射出黑龙江省为优化营商环境所采取切实有效的制度举措。随着黑龙江省级营商环境建设监督机构的设立，各地市区县也积极设立营商环境建设监督机构。至此，黑龙江省域范围内营商环境建设监督机构已然形成体系，为优化营商环境提供了坚强的组织保障。其三，采取有力措施，创新服务方式，助推服务营商环境优化工作提档升级。随着互联网信息技术的快速发展，生活、工作与思维发生大变革，开始进入大数据时代。[20]因此，优化营商环境亟须在技术层面进行革新，实现政府行政服务方式从传统管制到现代服务的理念更新与技术转换。

（三）规范政商关系：从“隐秘”到“公开”的转换

波兰尼曾言：“没有一个社会能不具有某种形态的经济制度而长期生存下去。”[21]然而，在营商环境体系中，政商关系或官民关系状况是反映营商环境优劣的外在表现形式或重要衡量指标。在“办事要求人”的社会环境里，官民关系呈现出“勾勾搭搭”的隐秘状态，暗箱操作、黑幕决策较为盛行;而在“办事不求人”的社会生态中，官民关系表现为“风清气正”的公开状态，依法办事成为普遍共识与行为方式。在纠纷解决方面，在“办事要求人”的社会中，官民纠纷解决机制并不完善，“民告官”的行政复议、行政诉讼等纠纷解决机制不能有效地落地生根;而在“办事不求人”的社会中，官民矛盾可以采取行政复议、行政诉讼等多种合法渠道予以化解。新近颁布的《中华人民共和国民法典》，开启了我国民法典时代，民法典为各项经济活动或营商活动提供了行为依据与裁判标准。民法典中所蕴涵合作共赢的经济发展理念有了落地生根并继续生长的制度空间与活动场域。因此，践行“办事不求人”的发展要求与法治承诺，构建法治化营商环境，亟须规范政商关系，实现政商关系从“隐秘”到“公开”的转换。

结语

面对东北地区营商环境不优甚至恶化的现实困境，优化并构建法治化营商环境，既是国人所持之共识，也是世界所趋之大势。我国提出优化营商环境的目标已有不短的时间，虽然各地营商环境得到明显改善，但部分地区也遇到了较大的阻滞，东北地区营商环境恶化问题广受诟病，距离“办事不求人”式法治化营商环境尚有较大的差距。作为法治发展有待进一步深化的东北地区，虽然其具有一定资源禀赋与区位优势，但是并未完全转化为法治化营商环境优势。优化营商环境是一个深具程度性的概念体系与实践范畴，营商环境只有更好，没有最好。优化营商环境只有开始键，并没有停止符。因此，东北地区优化营商环境仍然任重道远。

[参 考 文 献]

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〔责任编辑：张 毫〕