资源富集生态功能区可持续脱贫研究——以生态价值实现为依托

资源富集生态功能区拥有丰富的生态产品却相对贫困，究其原因，生态价值实现机制缺失是重要原因之一。创新生态资源的利用方式，探索政府引导、市场为主的生态产品价值实现路径，是促进资源富集生态功能区可持续脱贫的重要方向。资源富集生态功能区要践行“两山”发展理念，改革生态文明体制，以生态价值实现机制试点为契机，构建自然资源产权保障、环境权益交易、绿色投融资机制，完善贫困户利益联结机制，促进绿水青山的资本化经营，走一条“生态美、产业旺、百姓富”的绿色发展之路。

当前我国有许多生态资源富集的贫困地区，对这些地区而言，将生态资源优势转化为经济优势，是决胜脱贫攻坚、实现乡村振兴的重要途径。［1］资源富集生态功能区一般都处于工业发展水平弱，开发程度较低的贫困山区、湖泊、湿地。［2］我国14个集中连片贫困地区与25个国家重点生态功能区高度重叠，贫困地区与重点生态功能区、贫困地区与生物多样性富集区重叠。［3］南方地区自然资源密集，但经济发展水平较低，地区人民普遍收入较低。［4］资源富集生态功能区承担着维护生态安全重任，同时又是相对贫困落后的地区。在乡村振兴的大背景下，如何通过资源富集生态功能区的生态价值助推脱贫，是政府部门与学界共同关注的重要课题。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将生态保护与扶贫开发工作有机结合。沈茂英、杨萍对生态扶贫的内涵与运行模式进行了探索［5］，张毓卿、周才云分析了赣南生态扶贫的优化路径［6］，雷明认为破解资源丰裕发展诅咒的关键在于构建自然资源资产—资本—财富有机统一的基础性制度框架。［7］随着福建、江西、贵州三个国家生态文明实验区实践的深入推进，以打通绿水青山与金山银山双向转化通道为目标的生态价值实现试点正在深入实践，为生态扶贫的研究提供了新视角，本文拟对此进行分析。

一、资源富集生态功能区贫困的成因分析

资源富集生态功能区贫困的成因诸多，如交通区位因素，资源富集生态功能区大多处于交通较偏僻的地方，流通成本大，资金与信息难引进来，自有的资源难走出去；经济基础较薄弱，这些地区大多以农业生产为主，虽在农耕社会中有一定的资源优势，但在市场化、工业化大潮下，难以获得理想的发展机会；居民思想观念方面的因素，资源富集生态功能区在农业文明时期可以凭借良好的气候、土壤资源，通过农业生产获得竞争优势，但也大量存在保守思想，甚至存在不思进取的思想观念；制度性因素，涉及教育机会、社会保障、公共资源分配制度等方面。［8］生态资源价值较难实现是生态功能区贫困的另一个重要原因。资源环境是生产力的重要组成部分，良好的生态产品既是民生福利，又是发展的重要目标。在主体功能区框架下，资源富集生态功能区主要提供生态产品，如吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、保持水土、调节气候、保护生物多样性等。都市密集发展区主要提供物质产品，在资源低价、环境无价、产业高价的经济环境中，主体功能区的生态产品价值难以在市场经济中实现，生态资源优势难以转化为经济发展优势，现拟用欧拉定理的扩展形式分析［9］经济产出。

式中Y代表经济体的总产出；生产函数F表示把一切物质资本、劳动和自然资源要素组合为产出的可利用技术；K表示一切经人类加工改造过的原材料、机器设备等物的要素投入；L表示一切自然劳动、人力资本、社会资本等要素投入，N表示一切未经过人类加工改造的自然资源要素投入。

在完全竞争的经济环境中，企业为达到追求利润最大化的目标，以实际要素价格等于要素边际产量为原则决定资本、劳动和资源的投入数量。［10］在均衡条件下，企业向资本所有者支付的实际租赁价格R、向劳动者支付的实际工资W和向生态自然资源所有者支付的生态价值EV等于每一要素的边际生产力，具体计算如下：

在生产函数规模报酬不变的情况下，根据产品分配净尽定理进行计算。

相应的，一个经济体的总产出及相应的地方收入差距由资本所有者财产收入R×K、劳动所有者工资收入W×L、自然资源所有者生态价值收益EV×N三方面构成，如图1所示。

图1 地方收入分配差距结构图

资源富集生态功能区虽然有丰富的自然资源，但自然资源属于全国性、区域性公共产品，造成本应由包含贫困群体在内各阶层享用的生态红利流失，形成地方生态收入差距。例如，森林是最典型的区域性生态公共产品，具有调节气候、保持水土、净化环境等多种生态服务功能，国家、集体、单位、个人对生态保护区各类森林建设和维护承担了主要资金投入和劳动投入，但在现行生态文明和资源价格体制下，这些在生态公共产品生产过程中投入的物化劳动和活劳动只能以公益林补偿方式得到部分实现。例如江西省公益林补偿标准已提高到每年21.5元/亩①，但依然偏低，不仅与商品林300元/亩的经营收入水平相差甚远，且远远不能够弥补森林建养过程中的各种成本支付。上述情况说明，承担了更多生态公共产品生产的贫困生态功能区难以实现生态价值，较难享受经济发展所带来的红利，从而形成以下发展的恶性循环：自然资源富集的生态功能区拥有丰富的生态公共产品，但由于缺少原动力，当地居民的收入难以提升，与其他受益区的居民收入差距较大，同时出现了生态贫困和经济贫困的并发症，导致该地区人力资源流出，生态环境也面临严峻的考验。［11］

二、基于生态价值实现的资源富集生态功能区脱贫路径

（一）促进生态价值向经济优势的转化

长期以来，贫困地区对自然资源开发采取粗放型、浅层次、数量扩张型的利用模式，结果是环境恶化、资源枯竭、土地生产力降低，形成了“破坏生态—趋于贫困—再破坏—更贫困”的恶性循环。［12］生态功能区农户拥有绝大部分林地、耕地、水域的承包经营权，不仅每户耕地面积大于发达地区，而且还拥有面积可观的森林、湿地以及草地资源。资源富集生态功能区大多也是生态环境敏感区，农户传统上对自然生态资源依赖程度深，对山水林田湖草等自然资源的利用强度、利用方式直接影响到生态系统结构功能。如要破解资源丰裕的发展诅咒，需结合主体功能区定位，人与自然和谐共生的根本要求，发达地区民众求生存到盼环保过程中生态产品边际消费增加的转变，根据不同种类生态产品的性质特点，探索生态价值实现多种路径，促进贫困地区可持续发展。

生态产品主要包括以下几类：农业、竹木等私人性生态产品，具有消费的排他性与竞争性，这种生态产品可以采取市场供给方式，通过市场价格补偿生态成本并实现生态价值；自然遗产、文化资源等景观性生态产品，具有一定程度的消费排他性与竞争性，这种生态产品可以采取公私合作型供给的模式以生态旅游市场实现生态价值；山水林田湖草生态系统提供的防风固沙、调节气候、净化土壤等服务性生态产品，具有完全的消费非排他性与获取的非竞争性，这种生态产品可以采取政府供给的方式，通过财政转移支付与生态补偿实现生态价值。

1.以绿色品牌发展战略增加优质生态产品供给。通过打造农业、林业、畜牧业绿色品牌，把生态价值凝结在产品中，实现生态价值与物质性产品的捆绑销售，并通过市场交易充分实现价值向价格的转化。如地理标志产品属于体现当地特色、质量声誉的优质生态产品，可以成为贫困农村地区发展绿色品牌的重要抓手。同时，可结合当地绿色生态农业相关政策，按照“一村一品、一户一业”差异化发展原则，推行“龙头企业（合作社）带动、能人引领、典型示范、贫困户自主发展”的生态产业扶贫模式，充分挖掘烟叶、油茶、蚕桑、毛竹、水稻等资源蕴含的生态价值，实施地理标志产品+生态农业+互联网的生态价值协同推进机制，深入推进农产品绿色化、生产品牌化、种养一体化，打造绿色有机农产品示范基地、农业可持续发展试验示范区，加快建设农产品标准化体系，提升和推广生态资源富集贫困地区生态农产品的市场声誉。

2.依托特色资源，开发生态旅游产品。自然遗产、文化资源等依托景观形成具有地域特色的文化价值和生态景观资源价值。随着城镇化的发展，人民生活水平普遍提高，同时也推动着农田、森林、草原等生态景观的生态价值发展，农家乐、森林涵养、水利风景区等生态产品成为农户致富增收的重要平台。根据乡村资源的特色禀赋和发展条件，创新生态资源开发模式，克服农业先天弱势产业不足，深挖生态资源，彰显农业生态、林下经济的旅游观光、文化教育等多种功能，促进三产融合，建设一批农旅结合、林旅结合的山水田园综合体。

3.以政府转移支付深入推进生态补偿。生态功能区承担着生态系统服务、生态安全屏障、生物多样性保护功能，难以通过市场实现其价值。因此，建立完善“绿水青山”的转移支付体系，推进生态补偿是生态功能区实现生态价值的重要路径。目前，我国已建立重点生态功能区财政转移支付政策，明确规定地方政府将转移支付资金用于保护生态环境和改善民生，加大生态扶贫投入。生态功能区需要划定生态保护红线，全面提升生态红线管控和保护水平，积极争取农、林、水项目整合资金，用于重大生态工程建设和生态产业项目，不断放大转移支付资金的绿色减贫效果。充分利用市场机制，推进区域间横向生态补偿，促进相邻区域生态环境保护联防联治，有效化解当前水环境保护突出矛盾，创新生态功能区绿水青山支付体系。创新补偿手段，以“谁保护、谁得益”“集中财力、突出重点”为原则，结合上下游地区基本条件、实际需求并考虑操作成本，采取上级资金支持方式，引导和鼓励区内流域上下游建立横向补偿关系。以流域环境质量改善为导向，出台生态补偿转移支付办法和量化评分细则，重点考核上年度流域内水环境质量、土地矿山资源管护、森林生态保护、流域面积等生态资产及环境整治工作，并且制定相应的资金分配方案，对专项资金的使用情况实行跟踪反馈与绩效考评，调动地方保护生态系统的积极性，同时促进贫困生态功能区脱贫攻坚。

4.发展森林碳汇，把青山绿水作为第四产业经营。森林碳汇是生态系统服务价值的直接体现。目前，我国已制定全国性碳排放权交易方案，省市试点的碳排放权交易市场成效显著。随着碳交易试点、碳普惠金融试点的推进，大部分企业建立了碳资产管理部门，不断拓宽项目融资渠道，给绿色减贫也带来了机遇。通过中国核证减排量认证，将林区的生态资源优势转化为资本，同时贫困地区的生态功能区面临着“卖林木”到“卖空气”的发展机遇。以中部某县为例，该县开发林业碳汇主要采取两种合作模式，一是“国有林场+公司”模式，由国有林场作为资源方提供林地给碳资产管理公司，后者负责项目开发、审核、注册和挂牌，开发费用由碳汇公司承担，资源方按比例获得分红利润。该模式第一个项目标的为50万亩林地，于2014年8月在广州碳排放交易所挂牌上市后，完成以每吨价格60元左右的5笔交易，林场每年可获得数十万元的经济收益。二是“农民专业合作社+公司”模式。对于集体林地，以乡镇为单位整合资源，以农民专业合作社作为资源拥有方与碳汇公司合作，合作社负责林地生产、经营和管理，公司负责碳汇项目开发运营，双方按协议比例参与分红。由于林业碳汇项目不影响林区正常生产经营，只要求加强管理，就能带来收益，所以林农逐渐形成生态也是资产的意识，增强了封山育林管理理念的自觉配合。

（二）健全资源富集生态功能区脱贫机制

构建资源富集贫困生态功能区生态产品价值实现路径，将绿水青山转变为脱贫攻坚的动力，需要改革资源低价、环境免费的传统价格体系，建立健全自然资源产权保障机制、环境权益交易机制、绿色投融资与贫困户利益联结机制。

1.自然资源产权保障机制。产权是交易的前提，厘清产权是实现生态系统服务付费的技术保障。但自然资源流动涉及国家、集体、个人的利益关系，自然资源产权界定不明晰，导致资源难以转化成资产与资本，在社会再生产运动过程较难形成自我补偿、自我增值的效益。［14］各级产权主体在行使所有权过程中，既要有序开发森林、土地、矿产等自然资源作为生产资料的经济价值，又要对作为环境要素的自然资源予以保护，以维护生态价值。针对贫困地区自然资源资产制度存在的问题，应清晰界定生态产权主体所有、占有、使用、收益、处分等责权关系，对全民所有自然资源资产所有权推行委托代理改革试点，对集体所有的山水林田湖草等各类生态要素制定产权界定办法，建立生态要素确权登记平台，稳步推进生态要素的确权、登记和颁证工作。在生态要素产权得到明晰界定的基础上，可有序开展森林碳汇、水文、生物多样性、景观服务等生态产品交易活动。

2.环境权益交易机制。用能权、用水权、碳排放权、排污权是发展权在资源利用上的具体体现，也是所有地区和个体拥有的基本环境权益。在污染物、用能权总量分配中充分考虑贫困农村地区发展实际，既要保障公众享有清洁空气、水土等基本权利，又要通过指标配额分配对贫困地区给予适当倾斜，这是生态功能区脱贫的重要路径。生态产品具有区域性、公共性、外溢性特点，通过创设环境权益区域“虚拟”市场，加快建立不同主体功能区间生态产品成本共担、效益共享机制。从目前的推进情况来看，全国水权交易平台（中国水权交易所）已于2016年正式开业，全国碳排放交易市场于2017年启动，排污权、用能权市场建设也已进入国务院常务会议议事日程。2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确提出支持广州建设绿色金融改革创新试验区，研究设立以碳排放为首个品种的创新型期货交易所。［15］

3.投融资体制。绿色金融是支持绿水青山变为金山银山的重要一环，是自然资源产权创新、生态产业创新的催化剂。培育绿色生态产业经营主体，发展壮大生态旅游，推动全域绿色认证，支持鼓励各类农业新型经营主体注册商标，认证无公害、绿色、有机和地理标志农产品，做强做优健康产业，建立具有县域特色的绿色品牌，需要金融的支持。绿色投融资能够引导资源流向，促进生态产业运作所需要素集聚，推动产业升级；可以缓解中小企业的资金不足，克服融资难融资贵的难题；可以参与编制区域绿色发展规划，为区域生态经济项目库提供项目来源和中长期融资方案。［16］绿色金融机构要以治山理水和显山露水为主线，以环保项目、污染治理与碳减排融资为主营业务，以绿色环保产业高质量发展为目标，构建组织体系完善、产品服务丰富、政策支持有力、基础设施完备、稳健安全运行的适应资源富集生态功能要求的区域特色绿色金融体系。

4.利益联结机制。当前，重点生态功能区财政转移支付机制主要以区域标准财政收支缺口为依据，资金用途以民生、环保为主，要确保整体区域摆脱贫困，还需建立生态产品价值实现的贫困户精准机制。一是健全生态产业扶贫的靶向机制，实施“资金跟着穷人走，穷人跟着能人走”的利益联结机制，“捆绑”龙头企业（合作组织）与贫困户的利益，贫困户可通过就业、订单、分红等多种方式获得收益，调动贫困户参与产业扶贫的能动性。二是完善转移支付的利益联结，逐步增强集体经济组织的力量，完善“财政资金+项目+合作组织+帮扶机制”的“四位一体”利益联结新模式，政府可以将贫困户的扶贫、基础设施建设资金作为贫困户的保底股份，项目效益与贫困户共享。引导鼓励贫困户以耕地、林权及其他物权作价入股，参与农业龙头企业、农民合作社、家庭农场、种养大户规模化生产。统筹规划，依托山、水、林、田资源，发展菜、茶、桑、药、菌、畜、禽等区域特色产业，打造“生态+种养”“生态+旅游”“生态+养老”的大健康产业，探索形成个性化绿色发展新路。如中部某县2017年为龙头企业大户安排产业扶持资金1000万元，其中油茶75万元、蚕桑565万元、烟叶40万元、产业贷款贴息资金100万元、风险保证金220万元，县农商行按1∶8的比例放大，撬动金融信贷扶贫资金1760万元。通过上述措施，2017年该县实现减贫3022户10645人，农民贫困发生率由上年的9.2%下降到5.9%，人均可支配收入增长到7898元，增幅为11.5%，15个贫困村通过省、市评估验收摘帽退出。

三、实现资源富集生态功能区脱贫的政策保障

推动生态价值转化为经济价值是资源富集生态功能区实现持续发展、缩小区域发展差距的重要途径，是改善环境质量与城乡收入分配差距的关键性制度安排。中共中央、国务院印发《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》，选择浙江、江西、贵州、青海四省具备条件的地区作为生态产品价值实现机制试点区域。在试点过程中，政府强调制度建设引领带动作用，通过农村土地制度改革，创新易地扶贫搬迁模式［17］，以龙头企业和合作社为载体，充分发挥贫困户的积极性，探索“政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的”生态产品价值实现路径。

发挥政府的规划主导作用，打通绿水青山与金山银山的双向转化通道。一是摸清山水林田湖草等自然资源底子，深入开展自然资源确权登记。二是结合国土空间规划，划定和保护生态红线，制定一、二、三产业的产业准入负面清单，编制绿色发展指标体系。同时，建立主要领导干部自然资源资产责任审计试点，积极推进生态资产保值增值。

发挥政府财政转移支付资金的政策引导作用，加强生态工程扶贫建设。当前国家重点生态功能区转移支付资金主要用于生态环境保护、民生投入、生态扶贫等方面，要充分发挥政府财政转移支付资金的政策引导作用，畅通生态建设工程扶贫的利益通道，确保农户从生态建设中获得退耕还林补贴、粮食补贴、生态护林员管护补贴、森林生态效益补贴、重点区位商品林赎买补贴。要创新生态工程建设机制，推行环保基础设施投资PPP经营、市场化治理，在农村污水垃圾处理、小流域水环境综合整治、畜禽养殖废弃物处理及资源化等领域。

充分发挥龙头企业主体作用，深入推进生态产业扶贫。要充分发挥龙头企业的主观能动性，做大做强“三品一标”农产品，挖掘一批老字号和“贡”字号农产品品牌，集中力量培育一批基础条件好、发展潜力大、品牌价值高的支柱企业。以生态产品价值实现为导向，以绿色品牌创建为核心，分类推进，在农产品主产区、重点生态功能区建设绿色产业集聚示范区。要以产权配置机制为突破口，抓好农村宅基地、承包经营权确权颁证工作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权利，探索经营权入股发展产业化经营，使农户能够共享生态品牌建设成果。

创新财政资金的使用方式，建立“财政资金+保险金融+生态项目+贫困户”生态价值扶贫机制。发挥金融在生态资本化运营中核心作用，充分利用好财政性转移支付资金的引导作用，将生态产业扶贫与绿色金融扶贫相结合，调动全社会参与。一是要建立以引导性财政资金为基础、受益者合理分担、吸引社会资金参与的资金筹集机制，利用政策性银行长期贷款等市场化机制扩大资金来源。二是要加强财政、金融、保险、扶贫等部门信息共享程度，建立风险补偿基金，创新特色保险品种，发挥保险信贷增信作用。三是要强化政策工具运用和引导，积极开展银政企融资对接，积极推广“央行扶贫再贷款+银行+企业(项目)+农户”的“四位一体”精准扶贫模式。

注释：

①数据来源：江西省《关于下达2018年度第二批省级生态公益林补偿资金的通知》。