我国地方政府土地供应策略与房价调整

在分析土地供给策略对不同分位点房价影响差异的基础上，实证检验地方政府向市场放权如何影响房价，研究发现：（1）在房价低分位点上供地方式对房价的影响显著，在房价高分位点上供地数量的影响明显，而土地集中供应的作用绩效不明显；（2）地方政府向市场放权，强化了供地策略对房价的上涨作用。因此，应该逐渐完善政府对土地的管理机制，充分发挥政府调节市场的功效以降低房价。

一、问题的提出

2008年后，我国经济和社会处于深度调整期，中低速增长成为经济发展的新常态。2010年来房地产行业的持续火爆和房价的过快上涨，导致实体经济和消费资金和其他要素大量向房地产行业转移，致使我国制造业创新能力难以得到有效提升，有效消费难以实现。与此同时，居高不下的房价已成为城市居民和企业的巨大负担，同时也加剧了有房和无房阶层的社会分割。房地产价格的过快上涨不仅会引发劳动力成本和企业运营成本的上升进而削弱城市竞争力，也将进一步影响企业的投资和创新，从而制约经济的可持续稳健发展［1-2］，房地产行业在一定程度上“绑架”了我国经济和社会的发展。目前，我国房地产行业对经济发展的净贡献已面临拐点，其价格进一步增长将导致经济发展得不偿失，这对于我国经济实现高质量发展会是一个重大的挑战。Chen et al.,［3］的研究结果也表明，房价上升会导致企业将更多资金配置到与核心业务无关的房地产市场，如土地价格每上升1%，资本错配将会带来5%—8%的全要素生产率损失。事实上，如何有效通过调控促使房地产实现稳健发展，是我国各级政府近年来的工作重点之一。习近平总书记在十九大报告中指出：“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位。”因此，如何构建房地产长效机制应是各级政府和学者们关注的重要问题之一。

对于如何治理房价上涨，学者提出了各种举措方法，总体而言，可从供给和需求两个层面进行剖析。从需求层面看，主要从居民收入、人口结构、投机等维度展开研究，如Wang［4］、高波等［5］、李超等［6］、Chow和Niu［7］、Glasper et al.［8］等，研究结果表明人口结构、移民、收入等因素是支撑房价上涨的重要因素，并从该视角提出了改善房价的治理机制。然而，在我国近年经济增长放缓的同时，房价却呈现明显的快速增长势态，经济与房价之间的悖论明显，即房价上涨的幅度显性快于经济涨幅、居民收入增幅。［9］按照需求论的观点，房地产价格上涨应该与需求或有效需求直接相关，但悖论的出现明显与这一现实不相吻合，因此从需求维度难以提出有效的治理机制。有鉴于此，部分学者尝试从供给视角剖析房价上涨的逻辑。Glaeser和Ward［10］、王岳龙和武鹏［11］、陈斌开和杨汝岱［12］、陈斌开和张川川［13］、邵朝对等［14］、Glasper et al.［8］、张莉等［15］、刘诚和杨继东［16］等的研究结果表明，由于地方财政压力等原因，地方政府通过调节土地供给行为和策略在一定程度上能控制地价，在实现地价收入最大化的同时推高房价，并据此认为构建房地产市场长效机制应从供给端入手，即通过调整土地供给策略来实现房价调控。

鉴于地方政府可通过调控土地供给影响，控制房价，且从供给端构建房地产市场长效机制可能更加有效，那么当地方政府向市场放权时，房价是否会趋向于回归合理价位？现有研究已证明了土地供给行为和策略对房价的影响，提出了从供给端构建房价管理的机制，但尚未有市场放权对房价影响进行实证分析的文献，这正是本研究的切入点。基于地方政府向市场放权能否影响房价设计模型并进行实证研究，以期为从供给端治理我国房价提供研究视角。

二、理论分析

在目前各地房价持续高启的背景下，通过市场放权能否实现房价的平抑，是我国各级政府和学界关注的问题。有学者认为，地方政府的调控行为会对房价产生直接的影响。［17］我国各区域的房价显性受政府调控的影响，而政府是否放权与采取何种方式投放土地是重要的考虑维度，同时外部环境的供需变化也会影响房价。因此，本文从政府放权、供地选择、环境变化三方面剖析地方政府向市场放权对房价调整的影响。

（一）政府放权与房价

加快行政审批改革是我国打造服务型政府的重要举措，也是政府向市场、企业和社会下放权力的最直接做法。从我国实际看，行政审批改革速度与进程近年明显加快，2018年国务院政府工作报告指出，2013—2017年间国务院部门行政审批事项、中央政府层面核准的企业投资项目、行政审批中介服务事项分别减少了44%、90%、74%，非行政许可审批基本终结。

从市场垄断和政府职能方面看，我国的房价调整离不开政府管理和监督力度的加强。［18］各级地方政府正在积极实施的“放管服”举措，在促使政策审批、行政手续等各种程序逐渐简化的同时会提升政府运营效能，缩减政府公共成本，进而影响房地产市场的交易成本。①

（二）供地选择与房价

在我国土地资源集中由地方政府调配的情况下，房地产的供给市场从根本上说，是由地方政府对土地资源的调控程度与力度决定的。如，我国从2003年来开始实施的土地供给向中西部倾斜的政策，致使东部地区房价上涨超过6.51%［19］，即土地供给的差异性举措会导致不同区域的房价出现结构性差异。此外，东部相对扭曲的土地供给结构造成了更强的供给约束［15］，也会对东部区域的房价上涨产生倒逼效应。诚然，土地供给规模会对房产价格产生直接的影响，但在目前我国各区域对房价采取全面调控的举措下，投入市场的土地规模已经由住建部、省级政府各部门实施严格控制。

鉴于对投入房地产市场的土地规模实施总量控制已经达成共识，而处理及投入市场则由地方政府负责，由此如何管理土地市场成了各级地方政府调控财政收入、房价等的主要手段，这在我国部分土地财政依赖度相对较高的区域尤为如此。进而，选择不同的土地供给及其组合策略，如限制利用方式、限制利用总体数量、限制利用位置及改变开发时间等［10］，应该成为调控我国各区域房价分化［16］、影响房价周期波动［20］的重要举措。

（三）环境变化与房价

政府放权与供地选择主要是政府行为，但是地方政府仅是影响房价的一个层面，内外部环境的变化也会对房价产生深远的影响。如，王鹤等［21］从经济环境与调整政策等方面，沈悦等［22］从宏观经济、金融机构、制度环境、资本市场等方面，刘志强等［23］从法律制度环境、城市化水平等方面，刘诚和杨继东［16］从影响房价的供给和需求层面，考察了房价的影响因素。此外，戴其文等［24］从环境保护视角，指出国际上主要从水污染、噪音污染、固废污染、电磁污染等方面，国内主要从属性特征与环境景观可达性等方面，解析了环境对房价空间差异的综合影响，研究结果均显示出各种环境保护的变化显性影响房价。

地方政府向市场放权会影响房价，且不同供地模式的选择也会影响市场放权的绩效。为凸显市场放权的影响，同时兼顾环境变化的绩效，在进行市场放权对房价影响的实证分析时，本文将环境变化作为控制变量来进行考查。

三、模型设定与数据说明

（一）研究设计

为甄别市场放权对房价的影响，结合上文理论分析，构建模型如下：

式中，hprice表示房价，center表示城市的行政审批改革情况，land表示供地策略，H表示影响房价的一系列控制变量。

1.房价（hprice）。为与国内多数文献保持一致［9］［25］，房价使用商品房市场的平均价格。考虑到房地产开发的滞后性，房产销售通常为取得土地后一年或更长时间后，由此将房价作滞后一期处理。此外，为更准确地度量房价变化情况，使用了房价涨幅变量（hep）。

2.市场放权。对于如何评判政府向市场、企业和社会下放权力，通常将行政审批改革程度作为重要的衡量准则，因此可通过审批改革进展来度量政府向市场放权情况。借鉴Zhu和Zhang［26］，夏杰长和刘诚［27］，刘诚和钟春平［28］，吴利学和刘诚［29］，毕青苗等［30］，王永进和冯笑［31］的做法，使用设立行政审批中心的时长（center）来表示城市的行政审批改革情况，用以测评地方政府向市场放权的程度。

3.供地策略。根据对现有相关文献的分析与整理，地方政府的供地策略主要可以从供地方式、数量和集中度等三个方面来刻画。其中，使用挂牌出让在招拍挂中的占比来度量供地方式（landw），使用土地出让面积来表示供地数量（landq），使用该市本年度最大面积出让地块的面积占总出让面积比（或者出让面积的赫芬德尔指数）来衡量供地集中度（landc）。

4.控制变量。从供给和需求两方面设置影响房价的控制变量，在变量选择上延续了刘诚和杨继东［16］的方法，即供给层面选择了经济总量（lngdp）、辖区竞争（用引进外资衡量，即lnfdi）、建成区面积（lnarea）、产业结构（structure）等变量，需求层面采取了常住人口（population）、人均收入（income）、货币供给（credit）、人力资本（college）、小学师生比（education）、医院床位数（health）、公共交通拥有量（traffic）、空气污染程度（SO2）等变量。

（二）数据来源

我国经营性土地拍卖制度主要依据2004年颁布的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》、2006年颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，并且要求地级及以上城市需要公布每笔土地的交易状况。本研究主要针对商品住宅市场展开，结合数据的可获得性，研究选取的时间段为2007—2014年。出让方式、数量、集中度等土地相关变量来自中国土地市场网，房价相关数据主要通过中国经济数据库（CEIC）获取，城市常住人口数据通过《中国区域经济统计年鉴》获取，其他数据主要来源于《中国城市统计年鉴》。在数据处理上，遵循了刘诚和杨继东［16］的筛选原则与方法，最终得到了283个城市的相关数据。

四、计量结果及分析

地方政府对房地产进行市场放权，与其土地供给行为直接相关，由此就市场分权对房价的实证研究时有必要首先剖析政府供地策略的影响。

（一）供地策略对房价的影响

政府供地行为和策略会显著地影响房价。如，孙秀林和周飞舟认为，土地开发是我国城市化进程推进的重要内容，会带动建筑业和房地产业价格的上涨。［32］然而，上述研究通常只是将地方政府的供地策略作为整体来剖析对房地产价格的影响，没有考虑区域房价差异对政策的影响差异。不同的供地策略，对不同房价水平的城市有着不同的影响，即可能会存在异质性。换句话说，特定的供地策略，可能对某些城市的影响显著，但对其他城市可能不显著。事实上，因城施策是我国中央各部委要求各城市控制房价的重要手段，这从侧面也可认为供地策略要依据特定城市的具体情况而采取差异性的举措。由此，为更清晰地了解地方政府供地策略对房价的影响，不仅需要关注供地策略对房价期望值的影响，还应该考虑特定供地策略对不同房价水平城市的影响，即有必要剖析考查分位数效应。

以房价在第25、40、55、70、85分位点为因变量，以不同的供地策略为自变量，基于上述数据进行回归分析，结果详见表1。由计量结果可知，土地挂牌出让、供地数量和集中度等指标均通过了10%的显著性检验，且各种策略均有利于房价下降，可认为政府供地策略是影响房价的重要因素。从三种供地策略的影响绩效看，房价越低的城市，土地挂牌出让的作用越明显，如25分位点的影响系数高达-0.068，而其他两种策略的影响系数仅分别为-0.006和-0.012；对房价越高的城市，不同供地策略的效果较为接近，如85分位点的三种策略的影响系数分别为-0.040、-0.033、-0.026。此外，房价的分位点越高，土地挂牌出让策略对房价的影响越低，可认为土地挂牌对于房地产价格较低的城市有着更大的政策效果；供地数量策略的影响绩效与土地挂牌出让策略相反，但集中度策略的影响存在着不确定性。基于计量结果可知，为调控高房价的城市，应该以扩大土地供给数量为主要策略。然而，受制于近年来我国各级地方政府的财政压力等原因［16］，地方政府往往会通过“饥饿性”、零散、碎片式等方式逐步增加土地供应，将国有土地向商业用地尤其是商品房用地让渡，这在一定程度上会提高房价。房价的提高又会带来税收的增加，由此产生的棘轮效应有利于地方政府改善财政收入，进而导致地方政府采取各种显性或隐性的供地策略。事实上，作为国有土地的实际操作者，我国各级地方政府对土地是否放权应该会对房价产生直接的影响，进而有必要对此进行实证分析。

表1 房价上涨的分位数回归

（二）市场放权对房价的影响

房地产是以土地完全垄断为先决条件，政府可以通过各种举措调控或引导房地产市场的发展。因此，可以认为，我国各级政府正在加快实施的政策放权或权力下放，必然会对我国房产价格的稳步调整产生深远的影响。

为剖析政府向市场放权对房价的影响，在实证分析时从不控制固定效应模型（PLOS）和固定效应模型（FE）两方面展开，同时在采取不控制固定效应模型时考查是否使用控制变量两种情况，计量结果详见表2。研究结果表明，在不考虑控制变量时，模型(2)有一个变量没有通过10%的显著性检验；考虑控制变量后，模型(4)和(5)分别有2个变量没有通过10%的显著性检验，模型(3)有一个变量没有通过10%的显著性检验。通过对比可知，纳入控制变量后各个方程的拟合度明显提高，如模型(3)和模型(4)的调整后的相关系数分别为0.602和0.139，而模型(1)和模型(2)的该值分别仅为0.065和0.007，因此选择用模型(3)和模型(4)表示采取不控制固定效应模型时的计量结果。鉴于研究的主要目的是剖析市场放权及不同土地策略变化如何引致房价变动，同时为了对比不同策略交互项的影响，模型(3)—模型(6)的计量结果总体拟合程度相对较好，因此可用于考察其所表示的经济含义。

由表2可知，采取不控制固定效应模型时，各变量对房价的影响均大于对房价涨幅的影响；采取固定效应模型时，各变量对房价本身和房价涨幅的影响大小差异存在不确定性。但是，无论是对于房价本身还是房价涨幅而言，地方政府的各种土地供应策略与市场放权的交互项系数均为负，即各城市通过审批改革放松了区域市场监管和房地产市场监督后，供地策略影响房价的效果增强。这表明，在不改变垄断土地市场格局的前提下，地方政府向市场放权，不仅没有增加足够的住房供给促使房价回归合理，反而强化了供地策略对房价的上涨激励。因此，为完善我国房地产的长效管理机制，应该通过不断降低土地市场的垄断性来破解房价上涨难题，以保障经济和社会的稳健提升。此外，土地供应的强管制垄断属性使得我国房地产市场具有行政指令特殊性，进而不能单纯依靠市场化来解决房价偏高问题，应该要充分考虑房地产的民生属性［33］，通过增加保障房供应等非市场手段，以满足工薪阶层和弱势群体的住房需求。

表2 市场放权影响房价的计量结果

五、结论

自刘易斯拐点出现后，我国经济发展迈入高质量发展阶段，新常态、转型升级、提档调整是我国经济发展的主要特征，然而，房地产价格的快速上涨、制造业整体利润率相对较低、投资回报率明显偏低等因素钳制了我国经济稳健提升。尤其是，房地产价格持续上升对我国实体经济提升具有较大的抑制作用：一方面，依靠房地产投资拉动GDP的边际效应递减；另一方面，房地产虹吸资本和人才会在一定程度上挤压其他行业的生存空间，产业结构呈现出相应的“脱实向虚”［34］。因此，迫切需要从供给端建立房地产长效管理机制，以促进房地产市场的健康和可持续发展。

为剖析房地产市场改革对房价的影响，以房价及其涨幅为因变量、以市场放权、不同土地供应策略和一系列控制变量为自变量，采取283个城市在2007—2014年间的相关数据进行了实证检验。具体从两个维度展开，即在考察了不同土地供应策略对不同房价水平城市影响的基础上，解析了市场放权对房价的影响绩效。

将地方政府的供地策略分为土地挂牌出让、供地数量、集中度等三种，考察房价在第25、40、55、70、85分位点的影响差异性，以评价供地策略对不同房价水平城市的影响。结果表明，三种策略均有利于房价下调，但不同策略对不同房价城市的影响存在较为明显的差别，具体表现为房价越低的城市应该重点考虑土地挂牌出让，而三种策略对高房价城市的影响差别相对不大。由此，可认为，对于不同房价水平的城市，应该采取差异性的土地供应策略，这在一定程度上验证了我国实施房地产“一城一策”“因城而异”的普适性与可行性。为检验市场放权对房价的影响，从房价及其涨幅两方面，采取不控制固定效应和固定效应模型进行了实证分析，结果表明向市场放权强化了土地供应策略的绩效，即在一定程度上会导致房价的上涨，这是由土地供给的政府垄断属性造成的。由此，为有效调控房价，要逐渐破解土地的政府垄断，通过向市场逐渐放权，构建我国稳健的房地产长效管理机制。

注释：

①如果将房产价格视为由土地成本、建设成本、政府管理成本、营销成本、预期利润等方面构成，则政府放权必然在一定程度上会改变政府管理成本，这必然会对房格走势产生直接的影响。