我国城市基层自治的宪制结构与秩序

□郑涛

曾被誉为“东方经验”和民主创举的我国居民自治实践正遭遇双重困境:一方面，彰显直接民主特征的居委会选举日益形式化，居民自治的实质意涵变得模糊；另一方面，居民自治组织渐趋行政化，居委会承接大量行政任务，丧失了应有的独立性和自主性。从程序民主的角度看，前者是致命的缺憾，即当民主选举成为具文时，后续的民主议事、民主决断将无从谈起；而组织的行政化问题会加重自治的形式化，当自治的政治预期被消解，参与的动力已然式微。

当然，上述论断是在西方经典自治理论前提下结合我国居民自治的宪法性规范所得出的当然结论①代表性观点参见:汤艳红.论我国城市社区居民自治的完善——以城市居民自治发展新要求为视角[J].政治与法律，2012(12):110-118；石发勇.城市社区民主建设与制度性约束上海市居委会改革个案研究[J].社会，2005(2):50-77.。我国现行《宪法》第111条将居委会定性为自治性组织；作为宪法性法律的《城市居民委员会组织法》(以下简称“《居委会组织法》”)第2条又从“自我管理、自我教育、自我服务”(简称“三自”)的角度对居委会的自治属性予以补充和阐释。基于此，有学者将“三自”基础上的居民自治认定为社会自治，即在国家/社会二元结构下，居民自治的目的在于对抗国家行政权的恣意，通过营造群体性的自治空间来保障私权的自我实现②典型论述参见:周安平.社会自治与国家公权[J].法学，2002(10):15.。分享这一理念的居民自治可以拓展为社团自治，甚至是物业自治。因此，《宪法》通过授权立法模式抛出的“居民委员会同基层政权的相互关系”命题，只能界定为《居委会组织法》中的“指导”而非“领导”关系，居民自治的自足性警惕乃至排斥任何外力的干涉。问题是，我国居民自治属性的完整宪法表述是“基层群众性”自治，抛却“群众性”这一颇具政治深意的限定与加持，将居民自治予以一般化理解是否妥当?再者，有关居民自治的宪法性规范应具有开放性，这由我国宪法文本和宪制结构的特殊性决定。除《宪法》第111条和《居委会组织法》之组织形式、议事规则等的设定外，居民自治的体系性内涵和制度目标似乎不应局限于有限的成文规范。其至少应在《宪法》序言的语境下，或者说在社会主义国家建设的目标指引下，追寻更具妥当性的自身定位和逻辑进路。

正本清源是必要的。党的“十七大报告”将基层群众自治制度确立为当代中国“四大政治制度”之一③另三项为人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度。。党的十九届四中全会再次强调基层群众自治是我国的“基本政治制度”，对完善社会主义民主政治具有重要作用[1]。单纯的社会(社团)自治显然无力回应如此厚重的政治评价，而选举民主理念下的绝对自治更无法解释居民自治与党领导下的社区建设运动间的法理衔接问题。更重要的是，在社区“去行政化”之强势话语主导下，如何保证居民自治的正确方向，而不至陷入组织瘫痪或资本主导，这是笔者关注的重点。本文立足于我国基层自治实践，着重从宪制惯例的角度对我国居民自治的宪制秩序进行重述，以期弥补传统规范分析的不足。

一、“行政化”抑或“兜底化”?

根据《居委会组织法》第3条的规定，城市社区(居委会)①2000年中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出:“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。这一定义方式深受世界范围内社区建设运动浪潮的影响，社区所具有的共同体意义为民主自治提供了想象的空间。实践中，我国许多社区组织只是合并或扩大后的居委会，组织架构与之前并无实质区别。因此，“社区”与“居委会”是一体两面，“社区自治”等同于“居民自治”。不仅要处理群众自治性事务(如调解纠纷、公共事务和公益事业等)，还要协助人民政府做好相关行政性事务(如社会治安、公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等)。社区的双重职能决定其在性质定位上的半行政化特征，这也是当下学者诟病社区行政化的制度根源:立法上的缝隙引致行政吸纳自治，公权力挤压下的居民自治权不断退缩，公共政治空间逐渐减少[2]。在西方经典理论中，自治与他治相对应。“所谓自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的规章，而是团体的成员按其本质制定章程(而且不管它是如何进行的)”[3]。作为一项基本政治制度，居民自治的“自治性”主要体现在其与政府管控下的行政模式相区别。一般认为，城市基层社会的民众享有自我管理的权限，且为保证自治空间的存在，居民自治权应具有独立性，作为自治性组织的居委会与基层政权之间应有明晰的权力边界。循此，社区组织转型的目标就是要去行政化，让社区回归自治，实现《宪法》和《居委会组织法》规定的“三自”功能。近年来，社区减负成为去行政化实践的关键抓手。2015年7月，《民政部和中央组织部关于进一步开展社区减负工作的通知》(民发[2015]136号)力图通过明确工作职责、规范考评机制、精简工作机构等七个方面来减轻社区的行政责任压力。

但是，在承认社区行政化之弊病的同时，却不能否认行政介入基层治理的客观实效性。实证调研②本文提到的调研，主要是指笔者于2018年7月至2019年1月在重庆市长寿区、浙江省绍兴市等地进行的驻社区调研活动，涉及的具体地名统一作匿名处理。此项调研活动由“武汉大学中国乡村治理研究中心”组织，感谢团队成员在调研中的支持和帮助。表明，囿于我国城市社区的复杂样态，在城市化进程中，单纯的居民自治时常遭遇“资源匮乏”“信任危机”和“市场失灵”等组织运作困境。此时，正是社区的行政面向发挥着自治机能补强和基本秩序维持的兜底功能。具体表现在以下方面。

其一，自治资源的补足。为维持居住功能并适应现代城市发展需求，持续性资源投入成为社区运转所必需。然而，城市中的老旧社区③根据调研经验，本文将城市社区划分为老旧社区、拆迁安置社区和新建商品房社区三种理想类型。多属“三无”社区——无物业管理公司，无大修基金，无业主委员会(以下简称“业委会”)；因年久失修及设计不科学，社区多遭受下水道堵塞、停车位不足等困扰，这也正是引发居民矛盾的导火索。正所谓日常邻里纠纷背后蕴藏着深层危机，但社区有限的运作经费显然无力解决根本问题。调研发现，在市场化物业公司缺位的情况下，绍兴市部分街道通过政府主导下集体办物业的方式，将老旧社区纳入物业服务体系，其中，政府财政支持和半行政化运作是关键要素。而在重庆市长寿区，借助创建全国卫生城市的契机，政府投入资源对老旧社区的基础设施进行升级换代，社区的行政面向强化了国家资源输入的正当性和可能性。

其二，社会资本的重建。社区是介于国家与私人之间的“公共领域”，是致力于异质化的社会中建立人们感情依归的场域[4]。不过，在老旧社区，居住者身份多元，既有原单位住户，也有后进入的购房住户，还有租客；因为居住人口流动性大、身份异质性强，很难形成守望相助的信任共同体。与之类似，在“村改居”拆迁安置社区，居住空间变迁和身份转换引发的社会资本流失更加严重。原有的基于地缘、血缘关系的邻里关系变得松散，熟人社会变为陌生人社会，居民的村庄记忆对当下的时空转换构成制约，削弱其市民身份的适应度和社会认同度。总之，因居民间社会资本的弱化，公共事务易陷入集体行动的困境，进而影响社区的自治效能。

为调动居民参与热情，强化居民之间以及居民与社区的利益关联度，部分地区开始采用“政府引导+社区自治”的理念重构社区治理格局。如北京市人民政府2018年印发的《老旧小区综合整治工作方案(2018—2020年)》(京政办发[2018]6号)中提到，在老旧社区改造中要坚持“共同缔造”的理念，调动和激发居民群众积极性。湖北省住建厅2018年公布的《老旧小区改造工作指南(征求意见稿)》中也提到，要“坚持居民参与的原则”，在后期维护中突出居民主体地位，明确居民的义务与职责①类似性质的政府文件，参见杭州市拱墅区人民政府办公室2017年印发的《拱墅区老旧生活小区环境功能综合提升五年行动计划(2017—2021年)的通知》、呼伦贝尔市住房和城乡建设委员会2018年出台的《全市2018年度老旧小区综合改造整治工作方案》(呼住建字[2018]35号)。。

其三，市场风险的规避。新建商品房社区是城市社区的必然走向，随之出现的业委会甚至被寄予极高的民主期待。在此类社区中，虽然体制上存有居民自治和业主自治两种自治模式，但学者多将社区居委会定位为国家的代理人，认为唯有业委会才是真正的居民自治组织。尽管学界对业主自治有着较高期待，但实际运作却并不理想。截至2011年，北京市3000多个商品房小区中，成立业委会的不足1/5[5]。物业公司以营利为目的，在成本收益的制约下，物业服务具有对等性和有限性，即一方面，物业费的收取标准决定着物业服务的品质，另一方面，物业公司会选择退出收益极低的服务项目。质言之，物业经营的市场风险与小区物业服务的稳定需求之间形成张力，当物业公司因经营不善退出时，小区的基本生活秩序会随之陷入混乱。实践中，物业管理遭遇“市场失灵”的现象十分严重。当作为公益代表的业委会和作为市场主体的物业公司之间因博弈失衡发生矛盾时，政府和社区就成为理所当然的居间调停者。况且商品房小区的日常运转需求包括但不限于物业服务，比如社区文体活动的组织、孤寡老人的帮扶、邻里纠纷的调解等，这些都需要物业之外的社区和基层政府予以提供。

可见，居民自治中的政府介入往往具有补充性和兜底性。对于城市社区，其空间、结构的特殊性应予认识。一方面，在空间维度，内嵌于城市之中的社区，其并不具有类似农村社区的自足性，主要表现为对城市基础设施和治理秩序的依附性。城市系统的问题可能传递到社区这个末端，社区的问题也会波及整个城市系统。由于城市行政空间与社区自治空间的区隔并不明晰，一般呈现出行政区/社区的复合样态[6]。另一方面，在时间维度，我国城市格局处于迭代变迁之中，城市化是进行时而非完成时，有关居民自治的探讨必须放在城市化的背景中进行。因不具备城市化演进的内生性土壤，相较于西方发达国家市场主导的城市化模式，我国的城市化具有显著的被动性特征。这尤其体现在我国的城市化是以建立开发区、建设新城区、改造旧城区等多层次展开的，而非欧美国家的蔓延模式。在这一过程中，虽然城市化建设是地方政府的重要政绩指标，在压力型考核机制下具有向基层社区传导的趋势，但是，城市化的推进仍是居民自治下社区建设的补充，国家治理能力和资源的有限性迫使其必然依赖于社区自治组织，典型表现是文明城市、卫生城市等创建活动中，政府自上而下资源精准输入时对社区的反向依附性。

仔细梳理《居委会组织法》第3条所涵盖之社区公共事务，根据责任主体的不同，可大致划分为行政管理协助事务和自治事务两类，其中行政管理事务又囊括基础行政事务和冗余行政事务[7]。基础行政与自治事务具有效果相似性，指向居民公益事业和公共服务；而冗余行政则主要指各种行政考评和行政检查等形式主义工作，具有较强的官僚主义特点。实际上，广受批评的社区行政化主要是受冗余行政的影响，主要表现为“考核检查多，材料会议多，指派任务多；自己支配时间少，走街串户少，为民服务少”的“三多三少”局面[8]，其阻断了社区工作人员与群众之间的紧密联系，加重了社区自治组织的负担乃至干扰社区自治功能的发挥。但是，对于“调解纠纷、维护治安”等基础行政工作，其不仅是社区自治的补充，更是对自治失灵的兜底。当面对自治失灵诱发的治理困境时，基层行政发挥着类似兜底部门消解科层行政“剩余事务”[9]的职能，无论是老旧社区的物业缺失还是商品房小区的物业公司“跑路”，政府都需要做最终的善后。当然，在这个兜底的过程中，社区居民的“等、靠、要”思想也被“培养”出来。所以，选举冷漠一方面源自政府对社区事务兜底所造就的居民依赖心理；另一方面可能涉及居民与社区之间的利益关联度，即有学者认为的，不同于村民选举中村庄利益的密集性，社区是维持型而非分配型共同体[10]。

二、居民自治的法教义学分析

中华人民共和国成立至今，我国居民自治制度历经变迁。1953年，彭真在《城市应建立街道办事处和居民委员会》的报告中指出，居委会是群众性自治组织，成立街道办事处和居委会的目的就在于组织非单位民众，动员其自行解决一些内部问题，并通过这一组织机构向上级反映各阶层民众的意见和诉求[11]241。在总结抗战时期和新中国成立初期基层动员经验的基础上，1954年第一届全国人大常委会第四次会议审议通过《城市居民委员会组织条例》(简称“《条例》”)，首次明确居民委员会是群众性居民自治组织。此外，《条例》还规定:居委会的主要工作是办理有关居民福祉的公共事务，并向上级反映民意、处理居民解纷；居委会在市辖区、不设区的市的人民委员会或者它的派出机关指导下工作；居委会的工作原则是民主集中制和群众自治；基层政权与居委会是指导与被指导关系等。无疑，《条例》形塑了之后出台的《居委会组织法》基本框架和格调。同年，全国人大常委会又颁布《城市街道办事处组织条例》，规定街道办事处的三大任务之一就是“指导居民委员会的工作”。

随着改革开放政策的出台，我国城市基层社会的单位制管理模式瓦解，街居制逐渐趋于主导。1980年，全国人大常委会重新颁布《城市街道办事处组织条例》和《居民委员会组织条例》两部法律。1981年，党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，着重提出“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民直接民主”的目标指示。1982年修改《宪法》时，针对居民自治组织的性质争议较大，有人建议直接将居委会设置为基层政权组织[12]。这种提法虽有吸取“文革”时期历史教训的考量，但由于忽视了居民自治的特殊政治意涵，并未得到认可；同时将居委会纳入行政体制之中势必增加财政开支，为当时的国家财力无法承受。最终，“八二宪法”正式引入居民自治条款，随后，全国人大常委会于1989年审议并通过《居委会组织法》。

学界对居民自治的分析主要立基于《宪法》第111条和《居委会组织法》。无疑，《宪法》和《居委会组织法》对居委会之“基层群众性自治组织”的描述，表明我国基层社会的组织管理形态是自治，即依托于居委会这一组织形式的群众性自治。这不仅有别于直接的行政管控，更有别于我国宪制体制下的民族区域自治和特别行政区的高度自治。从目的上讲，后两者致力于分权模式下中央与地方权力关系的协调，而居民自治则致力于城市基层社会的组织化建设与秩序维护。发生机制上讲，后两者是政治协商的产物，而居民自治是国家政策推动的结果。更重要的是，不管是民族区域自治的“自治权”还是特别行政区的“高度自治权”，都为《宪法》及特别行政区基本法所明确规定①《宪法》第4条第3款规定:“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”《香港特别行政区基本法》第2条规定:“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”《澳门特别行政区基本法》第2条规定:“中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”，而“居民自治权”却并无法律明文规定。从制度属性上讲，基层自治和民族区域自治、特别行政区制度虽同属《立法法》第8条的法律保留事项，但民族区域自治和特别行政区制度都规定在《宪法》第一章“总纲”部分(第4条和第31条)，是我国重要的政治制度，而居民自治条款却被置于第三章“国家机构”部分②当然，这也是部分学者从立法体例上对基层自治条款进行检讨，认为其容易引发自治组织行政化的依据所在。参见:崔智友.中国村民自治的法学思考[J].中国社会科学，2001(3):131.更有学者建议将《居委会组织法》改称为《城市社区居民自治法》，以从形式上确立居民自治的重要地位。参见:那述宇.论党在基层自治组织中的领导方式之法制建构[J].政治与法律，2007(2):56.，是社会主义民主政治的体现。《宪法》第111条重点描述的是居民自治的组织形态——居委会的组织构成以及居民自治事项。作为对《宪法》居民自治条款的进一步解释，正如《居委会组织法》的名称所显露出的倾向性，其主要在居委会组成人员的选举、居民议事方式等方面对宪法条款予以具体细化和补充完善。但是，这些宪法性规范显然不能构成一个完整意义上的宪法权利条款，即居民自治权利条款。易言之，我国《宪法》和相关法律文本中没有居民自治权的表述，而有关居民自治权的想象主要来自学者的理论演绎。

时下行政建制中，城市街道办事处是国家行政触角的最末端，也是居民自治最外围的行政力量。街道行政权与居民自治权是两种性质不同却必然产生关联的权力。“在一种权力与另一种权力交界的地方，即权力的末梢，我们才能够了解权力运作的真实状况。”[13]故此，居民自治组织与基层政权的关系问题是居民自治研究的关键点。针对这一关系问题，《宪法》并未给出具体的制度安排，而是通过授权立法的方式将其委之于“其他法律”，这就有了《居委会组织法》第2条第2款“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”和“居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”的规定。简言之，基层政权和居民自治组织之间是“指导”与“被指导”、“协助”与“被协助”的关系，并且《居委会组织法》第3条将“协助”的内容具体化为:“协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作”。表面上看，自治事项与行政协助事项是界线分明的，但是，进一步的解读却发现，自治事项与协助事项之间的实践区分度并不高。如“办理公共事务和公益事业”这一纯自治事项，由于“公共”和“公益”的较大解释空间，现实中必然与协助基层政府做好公共卫生和社会优抚、教育等工作等同；而“调解民间纠纷”无疑更是“协助维护社会治安”的交叉重叠，甚或某种程度的同义反复。

最根本的是，在经费来源和物质保障方面，居民自治组织的独立性更显孱弱[14]。根据《居委会组织法》第17条的规定，居委会的运作经费由地方政府拨付，居委会成员的生活补贴费标准由政府规定，居委会的办公用房由当地人民政府统筹解决。可见，居民自治权的独立性和自治空间的绝对性在宪法规范层面并无明确的依据；居委会与基层政权之关系在宪法规范层面虽有界分，却并无实质的区隔。无论是《宪法》第111条还是《居委会组织法》，都只是居民自治的原则性宣示抑或组织形式规范，并未切入其本质，而有关居民自治宪制意涵的探寻，必须基于更具开放性的解释资源和路径，毕竟宪制解决的是一国根本性政治构成问题，其表现为长期的政法制度实践。前述分析表明，居民自治在《宪法》第111条和《居委会组织法》中的规定是粗线条的。但法律是“具有意义上的系统性、连贯性、完整性的要素系统”[15]。因此，《宪法》序言和总纲中体现出的基本价值理念以及实践中的宪法惯习等都与居民自治制度发生着意义关联，需要纳入解释视野。

《宪法》序言是我国宪法规范的有机组成部分，并对我国宪制体制目标进行了历史性和总揽性的规定。《宪法》序言第7段表明，我国社会主义民主、法治建设的领导核心是中国共产党；指导思想是马克思列宁主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系；国家建设目标是建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。在这一背景下，属于社会主义政治文明建设重要组成部分的居民自治实践，也必须接受党的领导，并以马列主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系为指导，以实现社会主义现代化建设为目标。同时，依据《宪法》第2条的规定，我国的一切权力属于人民，人民是国家和社会事务的管理者。居民自治是城市居民通过自我管理和自我服务处理日常纠纷、维持生产生活秩序的重要组织形式，是人民当家做主的直接体现。国家权力的人民属性预示着国家建设目标与人民群众总体性目标追求的一致性。所以，居民自治不仅要解决城市居民的物质生活问题，还要解决精神生活问题，更重要的是，要通过居民自治来促进城市的发展，进而实现中华民族的伟大复兴。因此，居民自治是肩负政治使命的基层民主实现形式，本质上有别于西方纯私益或团体利益维护的公民自治。

三、居民自治的宪制惯例解读

“社会主义宪法的历史主义传统意味着宪法都是阶段性产物，旨在完成阶段性的任务，实现阶段性的目标。”[16]中国宪制实践所呈现出来的景象并不完全契合宪法文本，这是由新中国宪制体制形成的特殊性所决定的。因此，我国宪制问题的探讨不能局限于成文规范，而应兼顾不成文宪法，即实践着的宪制惯例。

(一)社会变迁视角下的居民自治实践

中华人民共和国成立后的很长一段时期内，我国城市人口主要区分为两种类型:有组织者和无组织者。所谓有组织者，即是被纳入单位管理体制的职工，而无组织者则是居住在城市的无固定工作单位者。在单位制时期，单位解决员工的一切问题，并形成单位内部的自治生态，尤其是1960年开始实施的“鞍钢宪法”，将“两参一改三结合”作为经验进行推广①“两参”即干部参加生产劳动，工人参加企业管理；“一改”即改革企业中不合理的规章制度；“三结合”即在技术改革中实行企业领导干部、技术人员和工人的结合。。通过工人参与管理和干部参加劳动的方式，“鞍钢宪法”极大地提升了工人的积极性和主人翁意识。这种直接民主的制度创新保障了工人的知情权和参与权，实现了企业管理的民主化转向，即实现了真正的自我管理、自我监督和自我服务。“文革”期间，我国城市基层民主走向了极端。“大鸣、大放、大字报、大辩论”的“四大民主”因脱离党的领导而走向无政府主义，居委会被街道革委会所替代，成为阶级斗争扩大化的工具。正如邓小平所言:“如果离开四项基本原则，抽象地空谈民主，那就必然会造成极端民主化和无政府主义的严重泛滥，造成安定团结政治局面的彻底破坏，造成四个现代化的彻底失败。”[17]

改革开放之后，国家对经济领域的管制有所松动，城市居民的社会生活空间逐渐由单位回归社区，居委会的管理职能逐渐向服务职能转变，尤其是1981年居委会事务归入民政口以后，其便民服务功能得到进一步提升。此外，城乡二元体制被打破，流动人口大量增加，给城市社会管理带来严峻的挑战。这些都倒逼基层社会管理体制的创新，尤其是借助于社区组织这一抓手，实现居民事务的属地管理。在自治方式上，部分条件成熟的社区开展了居委会干部直选的试点工作，以改变长期以来通过居民代表进行选举的模式。街居制主导时期的居委会受街道的管控较多，街居关系有科层化的倾向，居委会成为街道的“腿”。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，标志着我国城市社区建设的全面启动。2017年中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，从促进城乡社区治理体系和治理能力现代化的角度，对社区治理工作提出具体要求。

与我国城市化进程相伴随的是政府机构改革和企业转制，政府转移出来的服务职能和企业剥离的社会职能大部分要由城市社区来承接。同时，在急剧变迁的城市化浪潮中，原有的社会秩序和社会结构遭到冲击，新的秩序规则尚未形成，大量社会矛盾在基层积聚，而这些矛盾和问题因具有复杂性而往往需要通过综合治理予以化解。故此，单一面向的“社区自治”必须向多面向的“社区治理”转变②“治理”是指以去中心化为特征，倡导多元主体协同共治。参见俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社，2000:5-6.。社区治理是囊括政府、社区组织、市场组织和普通居民等多主体的综合性治理，意在实现政府治理、社会调节和居民自治的良性互动。尽管治理理论在世界范围内得到广泛认可，“中国作为正在崛起的大国，几乎没有任何可能置身于这场‘治理革命’之外”[18]，但是，多元主体的整合需要以提升党和国家的治理能力为前提。党的十八届三中全会出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，核心点即为推进国家治理体系和治理能力现代化。在国家治理能力提升中，随着治理重心的下沉，过多的准行政任务向社区转移。

概括起来，我国居民自治的产生和发展一直伴随着国家权力的影子，自治实践的诸种不足习惯性地被归因于行政干涉。然而，这一论断却难以解释自治动力不足的问题，而所谓的民主教育对策亦只能沦为口号。从革命根据地的大生产运动到新中国成立初期的互助合作运动，再到当下的城市社区建设，群众自治的社会实践在我国未曾中断，只是需要在新时代背景下重新解读和提炼。

(二)群众路线：居民自治的政治意涵

在阶级对立的立场下，马克思将群众自治作为消除国家异化的根本途径。因此，群众自治与国家公共管理职能相关联，即群众自治与国家管理、无产阶级政党的领导等并不矛盾。质言之，群众自治是社会主义性质的治理，是无产阶级民主的重要实现方式。马克思的群众自治思想是一个较为完整的理论体系，包含着政治自治[19]和群众主体[20]两个维度，前者致力于阶级目标的实现，后者依附于阶级动员，是实现前者的重要手段。自治意味着把生产资料和公共权力掌握在“联合起来的个人的手里”。联合将自治和自由勾连起来，“各个个人在自己的联合中并通过这种联合获得自由”[21]。但这种联合不会自动发生，需要自我动员，即群众联合基础上的管理动员，通过群众组织和群众教育等方式实现。故此，马克思主义联合的观点包含着组织、动员和教育等多重要素，意在将人民大众这一自在阶级转化为自为阶级。在国家仍未消亡，并承担社会管理职能，且政党政治发挥着组织建设功能的背景下，群众自治应树立“国家主义自治观”而非“团体主义自治观”。

群众路线是中国共产党夺取政权的基本动员方式，是毛泽东思想的两大支柱之一①另一支柱性思想为革命民族主义思想。参见徐中约.中国近代史:1600—2000中国的奋斗[M].北京:世界图书出版公司，2008:474.。该思想源自1933年毛泽东在江西省长岗乡的调研总结。他在《长岗乡调查》中写道，“长冈乡工作的特点，在于能用全力去动员群众，用极大的耐心去说服群众”[22]。邓小平在总结根据地革命经验时强调，革命根据地群众运动遵从“武装群众—教育群众”的规律，目的在于使群众成为一个自为的阶级力量。1943年，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》一文中，将群众路线的思想进一步提炼为“从群众中来，到群众中去”[23]。1945年，刘少奇在党的“七大”所作的关于修改党章的报告中，将群众路线归结为两点:一是群众观点，二是群众领导方法[24]。其意在指出，正确的认识必须来源于人民，须有群众根基，要深入群众实践之中进行调查研究。正如邓小平所言，“改革中的好多东西，都是基层创造出来的，我们把它拿来加工提高，作为全国的指导。”[25]群众领导方法要求，在将群众观点转化为集体实践的过程中，一方面要动员群众参与公共决策；另一方面要奉行民主前提下的集中和坚持党的领导。正所谓，“只有群众才能创造真正的政治，可是，无党性的、不跟着坚强的党走的群众是没有觉悟的，没有自制力的乌合之众，他们会变成那些总是‘及时’从统治阶级中冒出来利用‘适当’时机的狡猾政客的玩物。”[26]在群众决策机制中，人民群众是永远的主角，决策者并不是命令者和绝对权威，他们做出的决策还要返回群众中进行宣传和解释，最终转化为普遍性群众意愿。但一定意义上，群众是需要被唤醒和教育的对象，而共产党始终以群众的长远利益和最高利益为出发点，必须有党的领导，群众才不致走错路[27]。

《宪法》第111条基层自治的“群众性”限定表明其阶级立场和我国社会主义本质。这里的“群众”有别于西方语境下的“公民”概念。公民是抽象的无差别的主体，而群众是具体的、有身份阶级差异的主体。在革命和建立新中国的过程中，群众要求的不是抽象意义上的人权，而是包括土地权利、平等权利的社会经济权利[28]。阶级差异在毛泽东思想中表现为对人民群众的理解，不同历史时期的群众成分也具有差异性。人民群众是中国特色社会主义建设的主体力量，这体现出社会主义民主深厚的群众基础。制定《宪法》第111条的目的正是为了恢复群众路线，将居民自治与群众性联系起来，通过群众自治的方式实现居民对公共事务的直接管理[11]606-611。它具体体现在以下几个方面。

首先，居民自治是国家与人民群众目标一致性的产物。我国基层群众自治并非斗争哲学下的权利(力)博弈与抗衡，而是总体性国家政治目标实践中的群众工作方法和群众路线。社会主义政权建立在人民主权之上，国家与个人的远景奋斗目标具有一致性，宪法法律是党的主张和人民意志的统一。根据《居委会组织法》第1条的规定，居民自治的目标除“三自”外，还包括“促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展”，而且后者是更具根本性的长远目标。这一目标的设定回应了我国《宪法》序言部分“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”的社会主义事业蓝图的构想。

其次，居民自治是一种群众动员方式。作为纯粹的生活空间，城市社区的日常事务属于法律剩余事务，直接的行政干预和规则化的处理方式往往难以奏效。作为非正式权力代表的基层自治组织，其主导下的纠纷调停和组织动员在身份上具有正当性和中立性，在社会关系恢复上具有概括性和根本性。同时，居民自治前提下的问题化解模式具有自我调试的特点，相比于行政体制，这种半行政化的动员方式具有更大的制度弹性和回旋余地。改革开放以来，群众路线的动员方式逐渐制度化，形成了简约治理、中心工作和综合治理等工作机制。而简约治理的典型表现就是居民自治，即启用非正式的“官员”，通过专门机关和群众路线相结合的工作方法，实现低成本、高效率的基层治理。

再次，居民自治是群众路线的领导决策方式。按照《宪法》第111条第2款以及《居委会组织法》第3条第6项之规定，居委会的作用之一就是“向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”，并且对于社区公益事业，经由居民会议的民主集中讨论程序，可以向居民筹集费用(《居委会组织法》第16条)。群众路线意义上的居民自治不同于普通的民主参与:居民自治要求从群众呼声中收集公共议题，通过筛选整合进行回应，并通过深入群众的宣传动员使得该公共议题获得广泛认可。故此，在居民自治中，常常要求社区干部与群众“打成一片”。相较于西方民主参与模式的被动性特质，群众路线是一种反向的民主参政模式，它强调决策者必须主动深入到人民大众中去，而不是坐等群众的到来。

最后，居民自治下的群众动员包含一定的教育因素。根据《居委会组织法》第3条第1项的规定，“宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动”等内容也是居民自治的任务之一。毕竟，群众观点并非格式化地存在着，而是具有多元性和流动性，对于少数意见，应在充分听取的基础上进行必要的宣传教育。通过民主集中制下的自我教育，将一般化的群众观点落实到居民中去，从而实现民主决策和民主管理。

四、居民自治的宪法秩序重述

宪法是既有民主政治成果的总结，包含着内在的秩序结构。不同于社会自治和域外的基层自治、社区自治，我国《宪法》中的居民自治以马克思主义自治观和群众路线为精神内核，是中国特色基层民主的重要实现方式。在城市化推进的背景下，居民自治必须坚持国家属性地位和党的领导，以实现基层社会关系的再组织化为方向，通过回应群众的生产生活需求来保证其民主性和政治性。

(一)居民自治的国家属性

我国居民自治是基层群众性自治，其不同于社会自治。社会自治是私权向国家让渡后个体剩余权利的团体自治和自我管理，其典型组织形态是行业协会。问题是，我国不存在西方意义上的市民社会，也就不存在社会自治发育的土壤。因此，我国城市基层社会仍然是社会主义制度下国家意志对社区公共事务的柔性控制，而不是西方经典理论所描述的市民社会的分殊与发展。虽然在制度构造上，我国的社区居委会位于行政组织外部，但居委会是唯一一个被写入《宪法》的社会组织。由于这一特殊性，居委会成为我国最为正式且具有非竞争性和权威性的自治组织。所以，将社区居委会等同于普通的社团组织，并认为不同性质的社工组织或市场服务公司完全可以代替居委会的观点，是值得商榷的。甚至有学者提出“资本民主”的理论，认为物业自治是实现基层民主的根本途径[29]。这种将居民自治等同于物业管理的看法，无疑忽略了自治组织的群众动员和社会目标实现功能。

我国的居民自治不同于域外的基层自治，也不同于英美国家的社区自治。一般来讲，域外的基层自治是以中央与地方分权为特征的地方性自治，基层社会自治从属于地方自治体系。比如，德国将基层自治放在市镇一级，且根据德国《基本法》第28条第2款之规定，市镇享有“在法律范围内自行负责处理地方事务的权利”[30]。而英美国家的社区自治是以“社会中心论”为基本理念，突出社区治理中志愿者和非营利组织的功能效用。例如，英国的社区自治强调政府、社区组织、市场以及志愿者组织之间的地位平等性，自治目标以个性化服务为主，政府的引领作用不突出，自治的民主政治意图更不明显[31]。

《宪法》第1条关于国体的宣示表明，我国宪制体制下国家、社会与公民间的关系，是国家主导并促进社会的整体发展，公民个人在社会发展中获取福祉。因此，宪法语境下的居民自治建立在国家/社会一元论基础之上，社会是国家的一部分[32]。也因此，居民自治并不排斥国家在场，或者说居民自治的实现程度并不取决于国家权力是否从社区事务中退出。一方面，自上而下的行政介入便于国家为居民自治输送资源，提高社区的整合度；另一方面，自下而上的民众动员和自治实践可以提升国家政策与居民需求的契合度，节省社会治理成本；再者，社区干部的半正式身份促使其在与基层政权的互动中，“借力”提升自身的治理能力。否则，国家的退出容易诱发基层自治活力不足和秩序失范等弊病。例如，相关实证研究表明，独立的、专业化的社工很难嵌入社区的社会关系网络，且对社区治理效用不大[33]。因此可以说，我国宪制体制下的居民自治是国家化的，其具有一定的政权建设属性。

居民自治的国家化并不意味着自治组织行政化，尤其是我国基层自治组织过度行政化的趋势应予警惕。如前所述，这里的过度行政化主要是指在国家治理任务下沉的背景下，居民自治组织所承担的形式主义冗余行政增多。但是，笼统的“去行政化”改革正在走向异化。例如，被当作经验推广的“居站分离”试点，将居委会设置为纯粹的居民议事机构，而相关的执行工作以及政府下派的行政任务则由单独设立的社区工作站来完成。可以预见，居站分设后，经验型治理人才必然被科层化办事员所替代，原有的治理资源将会流失，并且这种改革将阻断居民自治的外部联系，导致居民自治因缺乏指导和资源支持而走向孤立无援的境地。但问题是，居民自治的核心是重构党群关系而非国家与社会的关系，社区去行政化的重心不在于行政职能剥离和组织架构重组，而在于提高基层组织的“群众化”水平。

(二)居民自治的基本原则

基于前述分析，党的领导、政治性和组织化是我国居民自治实践的重要特征，也应成为居民自治之宪法秩序的原则性坚守。作为中国人民和中华民族的先锋队，中国共产党的领导是实现居民自治的组织保障；围绕党的领导和群众路线，居民自治也才能回归其本应具有的政治属性，并通过组织化的形式付诸实践。

1.党的领导原则。《宪法》序言第7自然段通过历史叙事的方式，阐释了中国共产党取得领导地位的正当性和合法性。党的“十八大报告”提出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。坚持党的领导是我国居民自治制度的重要特征，也是重要的组织保障。这不仅取决于宪法法律的规定，更是由中国共产党的政治地位所决定。不同于西方政党政治中的选举正义，中国共产党的合法性地位来源于自身的政治承诺和价值实现。因此，西方政党主要通过竞选活动进行政治动员，而中国共产党却是通过日常社会治理体现其合法性。居民自治是党领导革命和经济建设的经验总结，是践行群众路线、维持基层社会日常秩序的重要途径。进一步讲，居民自治关乎国家的政治发展和政治文明，作为社会主义民主政治建设的重要内容，其是党的事业的重要组成部分，更是实现政党政治承诺的重要方式。

居民自治实践中，坚持党的领导即坚持党对基层自治组织的政治领导，要求基层党组织和共产党员在社区事务中密切联系群众、发动群众。居民自治组织有别于基层政权，这保证了居民自治实现方式的灵活性；同时，基层党委通过对自治组织的间接领导，保证了居民自治政治方向的正确性。2018年11月出台的《中国共产党支部工作条例(试行)》第10条明确规定，社区党支部的重点任务是全面领导隶属本社区的各类组织和各项工作，领导基层社会治理。为了实现居委会与社区党组织换届工作的协调一致性，保障党对居民自治的全面领导，2018年全国人大常委会专门对《居委会组织法》进行再次修改，将居委会委员的任期延长至五年。当然，确立党的领导地位更要理顺党的领导与服务群众之间的关系，党的领导是其先锋地位的要求，而服务群众则是工作目标和方法的体现，二者不能有所偏废。近年来，国家在社区建设中的兜底做法明显是服务意识过重而领导不足的表征，容易导致群众工作丧失原则和底线。

2.政治性原则。与新自由主义理念主导下的全球化过程相伴随的是“去政治化”思潮，即政党从特定价值追求的政治团体蜕变为一种结构性的和控制性的权力体制[34]，将政治辩论、阶级立场和群众路线等视为政治口号，用技术治理和形式法治解决路线分歧和价值失序。这在中国宪法学研究中表现为价值中立立场，即通过去历史化的方式将宪法学的研究对象限缩于形式意义上的宪法规范内部[35]。对于居民自治而言，其去政治化的表现是，仅根据居委会选举的形式化就否定居民自治的有效性和必要性，以及仅因实践中文牍主义的弊病就否定居委会的政治属性，试图建立绝对独立的自治组织。其结果是，社区居民集体行动的衰落和秩序再生成本的提高，居委会组织动员能力和秩序构建能力随之下降。政治是“形成利益再分配格局的手段”[36]，去政治化的社区空间成为无原则的利益博弈场，自治组织丧失利益再分配的空间和能力，人民内部矛盾只能通过无原则的妥协暂时掩盖。

然而，宪法并非价值无涉，其本质上有关国体政体，是一国的根本大法。因此，居民自治的政治化即是居民自治的宪法化。基于马克思的群众自治理论和新中国成立以来我国居民自治的建设经验，首先应摒弃居民自治改革中的去政治化思维。极端的去行政化逻辑是典型表现，其建立在政社彻底分离的理念之上，不仅忽视了城市化进程中基层政权对社区自治的型构作用，也忽视了党和国家同构背景下中国共产党的领导地位问题，本质即是居民自治的去政治化。其次，正确对待资本问题，把市场逻辑限定在经济领域。在城市化与市场化相互勾连的时代背景下，应避免用资本化的物业管理模式替代居民自治甚至社区治理。最后，居民自治的政治化就是回归民本思想，只有将一盘散沙的分散个体重新凝聚起来，实现“再造人民”，才能从根本上维护基层民众的权益。

3.组织化原则。人是社会性动物，有组织化社会生活的内在需求。市场化改革中的原子化个体难以形成集体行动。故此，后单位制时代的居民个体需要进行再组织化，而居民自治承接了这一目标任务。城市化推进前提下，我国居民自治的关键在于如何通过居民的自组织化，激活基层社会活力，从而有效对接国家自上而下的资源输入，毕竟，只有组织起来的基层群众，才能合理有序地表达自己的利益诉求。基层群众的组织化依赖于群众动员，但是，当前我国的居民自治只通过行政任务下派和仪式化选举的方式进行了“行政动员”，而没有开展充分、有效的“群众动员”。“所谓真正的群众动员，需要技术治理之外的身体、德行都在场。”[37]居民自治中的群众动员要做到:一是，确保国家权力在场，即坚持党的领导和行政支持，否则群众会对自治目标缺乏信心；二是，确保组织者的身体在场，即组织者身体力行和以身作则，否则群众会对自治实践缺乏认同；三是，确保自治过程的法律在场，防止“无公德的个人”出现，否则居民自治将缺乏规则和底线。

(三)居民自治的实现路径

在希腊，民主的原初含义是“做事的能力”，而非形式上的表决制度[38]。由于《宪法》第111条和《居委会组织法》都是从组织建设的角度规范居民自治，无形中导致法学研究者将居民自治的关注点聚焦于居委会选举，而对居民自治中的集体行动和自我管理实践则关注较少。但是，居委会的组织形式和选举方式仅仅是城市基层自治的阶段性、具体化实践形态，居民自治的复杂性远非现有法律规则所能够完全涵盖。前述分析表明，居民自治的重心不在于形式性选举，而在于具体的自治过程。毕竟，我国民众对实质民主的期待远高于形式民主。社区建设是我国城市化推进的有机组成部分，社区治理以资源整合和协同共治为前提，需要资金、规则和组织等多要素的投入，以及相关主体在参与中的资源交换和互助。真正的群众自治不是孤立和隔绝，而应具有包容性和开放性；通过整合内外部资源，调动不同利益主体的能动性，确保参与过程的有序性和有效性。其中，行政力量的参与尤其重要，基层政府作为社区治理的推动者和引领者，其不仅是多元力量的优势协调者，更是治理技术的核心掌握者。

政府引领不能代替社区自治。当代的社区治理，越来越强调社会公众的参与，强调发挥社会公众、社团组织的积极性[39]。发动群众是居民自治的精髓所在，城市化推进不能因国家主导的特质而遮蔽民众参与的必要性。强化群众参与，不但可以实现老旧社区的自我更新，也能够培养“村改居”社区居民的市民精神和主人翁意识，更能激发商品房社区业主的自治潜力。鉴于城市化进程中政府参与基层治理的差异性，应明确基层行政组织的角色定位。具体而言，基层政府在居民自治事项上应变直接管理为间接辅助，用“引导”“监督”替代“管理”。在社区物业管理中，应避免政府兜底和绝对市场化的极端模式，用“有限责任”替代“无责”或“全责”。当然，社区治理的关键在于激活内部自治资源，把居民最关心的公共“议题”作为自治的触发点。这蕴含着双重实现途径:其一，发掘社区积极分子。老旧社区老年人志愿者队伍较为庞大，尤其是老党员的政治觉悟和积极性较高，通过对积极分子的识别，并赋予其相关身份，集体行动的组织缺失和信任缺失都可以得到弥补。其二，调动利益相关者的能动性。将公共事件作为民主自治的训练场，充分利用不同居民的利益相关性差异，通过层级动员的方式妥善化解组织动员难题。

我国的居民自治不仅受地域、经济发展水平的影响，也受社区演进形态的影响，需要因地制宜。老旧社区的核心问题是房屋和公共设施的维护，拆迁安置社区的核心问题是居民教化和治理机制转变，新建商品房社区的核心问题是业委会筹建和业主自治。在这些中心工作的开展中，社区发动群众进行民主监督、民主决议、集体行动，最终将矛盾、问题解决在基层，这才是居民自治的真谛。此外，非正式规则和组织亦是社区治理的重要资源，院坝会和楼栋会等议事形式广泛存在。例如，重庆M社区将自治单元落实在居民小组、楼栋之内，彰显出较强的灵活性和时效性；绍兴Q街道推行的河长制、网格化管理等，这在一定程度上密切了干群关系。

五、结语

如今，距离1989年《居委会组织法》颁行已逾30年，居民自治的时代背景、组织方式等都已发生巨大变化。由单位制时期非单位人员的再组织，到后单位制时代的社区治理，我国居民自治制度一直致力于城市社会的建设发展。作为宪法的一项重要政治制度，居民自治具有其自身的政治属性和时代使命。国家引导居民进行自治，重要途径是“找回”自治的政治性，赋予自治以“初始动力”，并划定外在的行动底线和边界。在这个意义上，本文既非因循传统的社区管理思路，以行政权遮盖自治权，亦非自治的本质化理解，即将放任、无序等同于自治、民主。在居民自治实践中，政治性是其根本，但行政权应处于辅助地位。正因为国家主导的城市化进程中存在着基层政府权责不匹配现象，所以需要群众路线的重新导入来疏解。