永定河综合治理与生态修复张家口区域治理项目资金平衡路径探析

□张振林

实施永定河综合治理与生态修复是深入贯彻习近平生态文明思想的具体行动，是强化京津冀协同发展生态环境支撑的重要抓手，也是建设张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区的重要保障。永定河流域投资有限公司的成立，标志着“以投资主体一体化带动流域治理一体化”的流域治理新模式在永定河流域正式落地，开启了流域“一体化”治理新模式，是政府和企业有机结合、两手发力，是流域治理体制机制的重要创新。永定河流域投资有限公司作为永定河流域治理项目的实施主体，改变了传统河流综合治理单一的政府性资金投资，实行公司市场化运作模式，通过银企合作和产业开发等路径创新投融资模式，实现治理项目资金平衡，对综合治理与生态修复起到了至关重要的推动作用。

1.永定河综合治理与生态修复总体要求及公司化运作模式

1.1 永定河综合治理与生态修复总体要求

永定河是京津冀区域重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道，是海河水系最大的一条河流。永定河形成于距今约300 万年前，发源于内蒙古高原的南缘和山西高原的北部，流经山西、内蒙古、河北、北京、天津5 个省（自治区、直辖市）的43 个县（市），上游有桑干河、洋河两大支流，于河北省张家口怀来县朱官屯汇合后称永定河，在官厅水库纳妫水河，经官厅山峡于三家店进入平原，流经涿州、廊坊、天津后入海。永定河全长747km，流域面积4.7 万km2。目前流域存在水资源禀赋差，超载严重；水环境承载能力低，污染严重；生态空间不足，功能退化；部分河段防洪能力不足及区域协同治理亟待加强等问题，严重制约了京津冀地区经济社会的健康发展。

《京津冀协同发展规划纲要》中明确提出，要推进永定河等“六河五湖”生态治理与修复作为一项重要内容。按照京津冀协同发展2016 年工作要点的有关部署要求，2016 年12 月，国家发展改革委、水利部、国家林业局联合印发了《永定河综合治理与生态修复总体方案》（以下简称《总体方案》），明确了永定河综合治理与生态修复的治理范围、目标任务、治管措施等。根据《总体方案》要求，永定河流域治理项目包括农业节水与种植结构调整、水量配置与用水保障、河道综合整治、河道防护林建设、水源涵养、水源地保护及地下水压采共7 类，78 个项目，总投资370 亿元。到2020 年，初步形成永定河绿色生态河流廊道；到2025 年，基本建成永定河绿色生态河流廊道，逐步将永定河恢复为“流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河”。

1.2 永定河综合治理与生态修复公司化运作模式

为落实京津冀协同发展战略，创新和完善永定河协同治理机制，加快建设永定河绿色河流生态廊道，探索以投资主体一体化带动流域治理一体化，促进政府与市场有机结合、两手发力，提高投资效益与公共服务水平，根据国家发展和改革委员会《关于组建永定河流域治理投资公司的指导意见》和京津冀晋四省市政府《组建永定河流域投资有限公司合作框架协议》，2018 年6 月京津冀晋四省市人民政府与中国交通建设集团有限公司成立了永定河流域投资有限公司（以下简称“流域公司”），注册资本金80 亿元，负责永定河流域综合治理与生态修复项目总体实施和投融资运作，统筹管理国家和沿线地方政府用于永定河综合治理与生态修复的资金，受托统一管理运营流域内相关工程和资产。

《总体方案》确定的项目中，河道综合整治、水量配置与用水保障、水源地保护及地下水压采、农业节水等4 类项目由流域公司负责实施，河道防护林、水源涵养和管理能力建设等3 类项目由各地政府或委托流域公司实施。根据平衡资金的需求，流域公司通过沿线资产、资源的综合利用与开发，创新融资模式，通过市场化方式解决治理项目资金缺口，实现治理项目资金平衡。

2.张家口区域治理项目概况及投融资需求

2.1 张家口区域治理项目概况

张家口市位于永定河中游，上乘山西，下接京津，全市19 个县区中有12 个分布在永定河流域沿线，人口总量和经济总量分别占全市的79%和78%。依据《总体方案》及水利部办公厅《关于印发永定河流域农业节水工程实施推进方案的通知》（办农水函〔2019〕1491号）确定的目标和任务，按照保障河流生态用水效果显著、改善流域生态环境效益明显、项目建设条件成熟的原则，流域公司在张家口区域主要实施灌区节水改造、高效节水灌溉、河道综合整治工程三类16 个项目。项目总投资约为58.1 亿元，其中河道综合整治项目37.9 亿元、灌区节水改造项目14.9 亿元、高效节水灌溉项目5.3 亿元。

2.2 张家口区域治理项目投融资需求

从张家口区域治理项目类别来看，张家口市重点任务为河道治理，占市域内治理总投资达到65.2%；灌区节水改造和高效节水灌溉分别占总投资的25.6%、9.1%。 从 进 度 来 看，2019～2020 年间的实施重点河道治理工程，灌区节水改造和高效节水灌溉项目贯穿整个流域治理周期。因此近期资金筹集任务艰巨、迫切。

永定河流域综合治理与生态修复项目具有典型固定资产投资项目特征，项目建设投资资金主要来源于2 个方面，一是依照有关政策必须配套项目的资本金，二是以银行贷款为主的债务融资。按照流域治理相关政策，根据张家口区域治理项目类型和属性，按照河道整治项目总投资60%估算融资，灌区节水综合改造和高效节水灌溉项目总投资30%估算融资，按项目静态融资分析，张家口区域治理项目需融资28.9亿元，其中河道综合整治项目22.7 亿元、灌区节水改造和高效节水灌溉项目6.1 亿元。

3.治理项目盈利模式分析及资金平衡目标建立

3.1 治理项目盈利模式分析

解决永定河流域治理和生态修复项目的资金平衡问题，需要重构对于该项目盈利模式的理解。通常的固定资产投资项目，其在建设期内的资金需求主要来自建设投资，满足需求的资金来源系项目资本金及资本金之外的股权、债权融资；运营期的资金需求主要来自项目运营维护管理支出、税费支出和债务融资的本息偿还，满足需求的资金来源主要依靠项目收入、股东增资、短期拆借及可能的政府补贴等。

永定河流域治理和生态修复项目盈利模式和资金平衡机制区别于常规项目的最大特征在于，其项目建成后的运营阶段，项目缺乏直接收入，但经济社会效益明显，为满足项目运营和偿债支出资金需求，客观上要求流域公司主动增加“造血能力”，以满足项目建设期到运营期总体动态上的资金平衡。

3.2 资金平衡目标建立

永定河流域治理和生态修复项目资金平衡的实现目标是要满足项目在建设期和运营期的各类资金需求。国家发展和改革委员会《关于组建永定河流域治理投资公司的指导意见》明确，各省市采取“单一来源采购”模式，向流域投资公司“购买流域治理和生态修复服务”；京津冀晋四省市政府《组建永定河流域投资有限公司合作框架协议》也明确提出，“沿线各地方政府将管理养护经费纳入财政预算，依法购买永定河管理养护服务”。据此，资金平衡目标涉及流域治理项目建成后的专业运营维护支出等不再纳入待平衡目标范畴。

结合治理任务及公司市场化融资模式，提出以下资金平衡的目标：基础目标，即在现金流层面满足流域治理项目债务融资的本息偿付需要，其首要任务是在实践中解决上述项目本息偿付资金的来源问题，保障治理项目顺利完成；进阶目标，即在满足基础目标的同时，实现流域投资公司针对四省市政府投资平台对于注册资本投入流域项目股本投入的回收，并能够覆盖流域投资公司日常运行的管理费用；持续性目标，即在流域治理项目全生命周期内保持动态平衡，现金流保持稳定，不出现“断链”情形。

4.资金平衡路径分析

4.1 张家口区域资源特点

一是水资源，张家口市属资源型缺水地区，境内水系包括永定河、内陆河、潮白河、大清河和滦河。张家口市多年平均水资源总量为18 亿m3，可利用水资源量9.42 亿m3，其中地表水资源量2.94 亿m3，地 下 水 资 源 量6.48 亿m3。经分析，现有水资源可利用量不能满足张家口市2022、2035 年用水需求，全市需推进节水、实施蓄调水工程以增加可供水量。

二是土地资源，张家口自然保留地比例高，耕地后备资源比较充足，农村居民点用地总规模和人均用地规模偏大，流域人口和增量土地向京张走廊聚集态势明显，开展全域土地综合开发潜力较大。

三是农业资源，张家口以旱作农业为主，受自然、气候等因素制约，现状农业产品附加值低，农业经营主体组织程度不高，但区域农业特色资源丰富，背靠京津冀消费市场，可以以生态节水为契机，调整种植结构，大力发展现代农业，向京津提供优质高端农产品。

四是绿色能源资源，河北省年平均风速在5m/s 左右，风资源较好区域集中于北部山区，张家口北部区县位于该区域内，具有一定的开发价值。太阳能资源较丰富，属于太阳能资源二类地区，具有较大的开发潜力。

4.2 张家口重点产业发展方向

张家口市承担着筹办奥运会、脱贫攻坚、建设首都“两区”三大历史任务，并以冰雪经济、新型能源、数字经济、高端制造、文化旅游、健康养生、绿色农牧作为张家口市七大主导产业，加快建设体育之城、活力之城、文明之城、康养之城、富强之城。

4.3 资金平衡路径

根据国家政策，治理项目资本金来源于中央补助资金和公司注册资本金，其余资金需流域公司融资解决。考虑到《总体方案》项目的准公益特点，流域公司通过土地增值收益、经营优质资源和发展特色产业、政府购买服务、拓展供水收益等不同方式，采用“一地一策”模式，实现资金平衡。据此，2019 年5月，流域公司与张家口市政府签订了《永定河综合治理与生态修复合作框架协议》，共同推动张家口市综合治理和资金平衡有关工作。

在此基础上，通过开展与流域治理相关联的优质资产资源项目，以市场化运作获得投资收益，以资源项目子公司向流域公司的股利分配、流域公司向其他社会资本溢价转让资源项目股权、流域公司通过资源项目到期清算实现投资回收及收益等形式“反哺”流域治理项目，并通过四省市以地方政府向流域公司购买永定河综合治理与生态修复服务、建立市场化生态补偿机制的方式获取合理收益，也可通过探索设立流域生态治理基金和发行企业债等方式扩大融资路径，以此实现张家口区域治理项目从建设期到运营期总体上、动态的、持续的资金平衡。

5.建议

5.1 探索政府和社会资本合作（PPP）资金平衡模式

PPP 模式是我国现行制度下解决公共产品资金和服务供给的重要模式，其项目可融资性强，是解决流域治理项目资金问题的可选路径，流域公司可采取该模式开展部门治理项目，充分利用国家政策红利，项目建设、运营期内的债务偿还和运维资金需求通过使用者付费和政府付费予以覆盖，实现治理项目资金平衡。

5.2 建立流域生态横向补偿机制

深入贯彻党中央国务院关于建立健全生态补偿机制部署，紧紧围绕永定河流域实际，以水量为主、量质兼顾，按照“谁受益、谁补偿”“谁损失、谁受偿”的双向补偿原则，以京津冀晋四省市为补偿主体，以流域公司为补偿资金结算平台，综合考虑流域上下游生态改善收益、支付能力及补偿标准、补偿方式等，促进流域生态环境质量不断改善。

5.3 建立水权使用和交易制度

充分发挥流域公司在水权收储和交易等方面的市场主体作用，运用市场机制优化配置水资源。流域投资公司在张家口市投资开展灌区节水改造和高效节水工程等节约的水资源使用权归流域投资公司所有，对于灌区管理单位、工业企业等采取节水措施节约出的水资源，地方政府按照“就地回购”原则和单一来源采购模式予以回购，水权回购后，对于增加下泄到永定河河道的水量，可以纳入永定河流域横向生态补偿范围。□