社会资本在公共基础设施建设中的应用

江 媛 （厦门市湖里区建设服务中心，福建 厦门 361000）

1 引言

近几十年，我国经济迅猛发展，人们生活水平不断提高，各地对城市公共基础设施的需求量也不断增加。由于公共基础设施项目具有建设周期长、投入资金大、技术难度高等特征，依赖政府单一投资主体已不符合现代项目的发展规律。为减轻财政负担，提高项目建营效率，政府采取公平公正的方式选择一家具有投资、建设和运营管理能力的社会资本方，双方按照平等互利原则，签订合作协议，开展公共基础设施项目的建设工作。

2 相关理论概述

2.1 BOT模式概念

BOT(build-operate-transfer，建设－运营－移交)是一种项目实施方式，即政府通过特许经营权协议授权社会投资方进行项目的融资、设计、建设、经营和维护，在规定的期限内(通常10～30年)采用使用者付费或者政府补贴的方式，回收项目的投资和运维成本，获得一定的利润回报。特许期满时，社会投资人将项目移交(通常为无偿)给政府。

2.2 TOT模式和EPC模式概念

TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交 -经营 -移交)是政府部门将建设好的项目的一定期限的经营权有偿转让给项目公司，通常TOT的运作是为了B0T模式的顺利进行。EPC是工程总承包，中标方按合同约定对项目的设计、采购、施工等实行全过程承包。

3 社会资本项目建设的目标

公共基础设施项目在多方合作机制下的建设目标，因各方的追求的利益不同而复杂。只有当各方共议一个可行的合作机制，才能够在一个大的目标下求同存异，高效地实施整个项目。对于政府方，目标就要符合当地的实际需要，要有利于城市公共基础设施的供给，提高城市的活力，实现公共服务的最大化等。对于社会资本方，盈利是最重要的目标，投入资金后，在一定期限内能得到有效的回报，同时还能够保持一定的市场占有率。

4 社会资本项目建设开发模式

在我国，政府与社会资本合作模式是解决城市基础设施供给不足，破解财政困难的有效措施。不同城市、不同地区、不同的项目采取的社会合作模式不尽相同，各地各项目需根据自身财力与实际情况，采用不同的合作模式。

4.1 城市的停车场项目

①开发模式

可采用TOT+BOT模式，当地政府授权实施机构公开招标选定一家社会资本方。中标的社会资本方将与政府指定的出资方代表（通常是拥用存量停车资源的当地国企）按照规定的股权占比共同出资成立项目公司，项目公司负责已建项目的运营移交及新建项目的设计、建设、运营和移交。协议规定合作期限为30年，项目投资为xx亿元。合作期间，无政府补贴，采用使用者付费的模式。使用者付费包括停车费收入、充电桩收入及商业租赁收入等。在停车场项目可配套商业项目，可起到停车场与商业互利互惠的作用。例如配套餐饮业，停车场可吸纳有停车需求用餐顾客，饭店也同时可解决顾客停车问题。

②原因分析

随着我国汽车保有量的不断增加，停车产业将有不可估量的前景，引入社会力量，不但有利于解决建设资金问题，更有利于停车业的产业化发展和停车设施建设的多样化和市场化。采用TOT+BOT模式，比单纯的BOT模式更有助于项目公司的顺利运营，公司组建后，先行经营存量资源，形成稳定的现金流，拥有良好的融资条件，为下一步新增项目打下扎实的基础。城市停车场属营利性公共设施项目，政府应该多在政策上加以扶持以增强项目公司的营利能力，而非直接给予缺口补助。

4.2 城市地下管廊建设项目

①开发模式

可采用BOT+EPC模式，即地下管廊采用BOT模式，管廊上方的市政道路采用财政投融资+EPC总承包模式。中标的社会资本方同时为管廊的投资建设运营方与道路的总承包方。中标的社会资本方与政府指定的出资方代表依照约定的股权占比出资成立项目公司，项目公司负责投资、建设和运营。实施机构与项目公司签订《特许经营协议》，约定经营年限与权利责任。城市管廊项目一般采用使用者付费+政府可行性缺口补贴的模式。政府可出台禁止铺设其他市政管网的政策，来倒逼所有市政管线全部进管廊。

②原因分析

我国的“地上”建筑飞速发展，“地下”工程建设却略显滞后。地下综合管廊项目有利于解决城市内涝、管线煤气泄漏爆炸等地下空间问题，各地政府都在积极推动地下综合管廊的建设，但由于项目特点决定建设投资额巨大，单靠地方财政难以承受。引入社会资本，成为解决这一难题的有效抓手。项目特点要求管廊上方道路需同步施工，多个施工方并存显然不符合实际情况。市政道路项目无经营性收入，以前多采用BOT+BT模式，道路建成后即时移交还政府，政府分期返还中标方的建设资金，这种模式无形中增加地方政府的隐形债务，目前已被国家禁止。所以本项目建议采用BOT+EPC打包招标的模式，即有利于项目建设的顺利进行，又可避免政府隐形债务的增加。

5 相关建议

5.1 加强政府主管部门服务职能

行业主管部门不仅是行业的管理者也是政策的制定者，为鼓励社会力量参予公共基础设施建设，需要一个建立公平的政策环境，保障各方的基本权益。行业主管部门各相关职能单位均需责任明确，保证政策的可操作性及执行力度，实现行政效率的不断提高。

5.2 加强合作项目的风险管理

BOT运作模式流程图

在项目的全生命周期里，从前期策划阶段到可行性研究阶段再到项目建成投用阶段，经常要受到多种因素影响和多重的阻力，而这些因素和阻力又具有非常大的不确定性，每策划一个项目，都需总结以往案例的风险点，实现可预见风险的规避机制。

5.3 加强专业人才的培养

项目工作人员的专业素养影响着项目的实施质量，需重视相关工作人员的综合素质的提高。定期对相关工作人员开展培训，提高专业能力。特别是要注意合同、法律和谈判等方面能力的提升。通过工作人员的能力的提升来带动项目实施质量的提升，达到社会效益与经济效益多方共赢。

5.4 完善相关法律法规

在项目合作期间，通常会经历若干届政府，为避免社会资本遭受不公待遇，需加强法律法规建设，加强多重监督管理，履行契约制度，保证政府和社会力量的利益均不受损害。

6 小结

政府在传统的财政投资项目中既是投资者，又是管理者和监督者，这种建设机制不利于高效高质量地完成公共基础项目建设。引入社会资本参予建设项目后，政府可实现从“经营者”到“监管者”的转变，与社会资本方各司其职，互相监督。这种合作模式对于提升国家治理能力和实现国家治理现代化、转变政府职能有着积极的影响。在公共基础设施吸引社会资本参与供给，一是可以减轻地方政府的财政压力，集中发挥政府服务的职能，使人民群众获得高质量的公共设施和公共服务；二是为巨大的、闲置的社会资本创造市场发展空间，实现资源合理配置，使得社会主体在市场体系中发挥其优势和创造力。然而，我国在引入社会资本参与公共基础设施建设中遇到了诸多障碍。各级政府部门要积极鼓励和引导，规范市场环境，实现社会资本之间的良性竞争，推动公共基础设施建设新合作机制健康发展。