新时代背景下我国应急物资储备体系完善研究

牛书花

（南通大学国有资产管理处 江苏·南通 226019）

2020年2月14 日，国家主席习近平在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，要把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，要健全国家应急物资储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。

应急物资储备是应急物资保障的关键一环，尤其在突发事件初期发挥着重要作用，因此完善应急物资储备体系对为抓住黄金救援时间，最大限度的保证人民群众的生命财产安全具有重要意义。

1 我国应急物资储备体系的现状

近年来，面对面对各类突发事件的发生，我国政府高度重视应急物资储备工作，先后印发《国家突发公共事件总体应急预案》《国家自然灾害救助应急预案》《国家安全生产事故应急预案》《国家突发环境事故应急预案》等国家总体预案和专项预案，目前我国已初步建立国家、省、市三级政府应急物资储备体系，为有效应对各类突发性事件奠定了坚实的基础。

我国自1998年张北地震后，逐步建立了救灾应急物资储备体系，经过20多年的发展壮大，中央级的救灾物资储备库由10个增加到24个。根据公开新闻报道，现在已经建成的储备库位于拉萨、合肥、成都、哈尔滨、渭南、兰州、长沙、天津、格尔木、武汉、重庆、郑州、乌鲁木齐、喀什、沈阳、南宁等城市。初步形成以政府应急物资储备为核心，以合同储备、生产储备为基础，以社会捐助、捐赠和家庭储备为补充的应急物资储备体系。

2 我国应急物资储备体系存在的问题

（1）应急物资储备管理体制分散。根据专业领域的质量和标准要求，应急物资一般是归口到各个部委及其下属单位储备和管理，“食品储备归商务部，灾害物资归民政部，医药储备归卫生部门”，这些年虽然经过几轮机构改革，但物资储备的专业归口基本原则没有变化，储备管理涉及环节较多，参与的部门多，职能部门之间联动性差，缺乏有效的协调机制，使得应急物资呈现“各自为政，各自为战”的局面，此外，中央与国家应急物资储备之间、中央与地方应急物资储备之间也都缺乏联动机制。[2]特别是应对重大突发事件时，应急物资不能充分发挥其综合保障能力，降低了应急反应速度和效率。

（2）应急物资储备模式不健全。应急物资储备从储备方式上看可分为实物储备、合同储备和生产储备三大类。目前我国应急物资储备的实物储备比重较大，合同储备和生产能力储备所占比重太小，还不能真正发挥作用。以这次新型冠状肺炎的疫情为例，虽然我国是世界上最大的口罩生产国和出口国，而这次新型冠状肺炎疫情暴发时，各类医用口罩、防护服等医疗物资出现了很大的缺口，显现出我国在应对长时间重大公共卫生事件中，过度依赖日常应急物资储备，协议供货和生产储备企业信息不完善等问题。

（3）应急物资储备社会化程度弱。国家级应急物资储备从全社会的角度来看可分为政府、市场(流通)、企业、非政府组织(尤其是慈善机构)、家庭储备等五种形式。目前主要存在过度依赖政府储备的问题，其他四种储备形式未能充分发挥其作用。一是目前我国市场(流通)制度尚不完善，未能将品种多且数量大市场物资纳入应急物资储备体系。二是企业应急物资储备工作不全面。一方面是政府将企业的产品纳入应急物资储备体系的种类和数量较少，并且生产储备协议健全；另一方面是企业没有根据自己的风险特征（容易产生安全隐患的部分）储备足够的应急物资，一旦遭遇突发安全事故，主要还是等待政府部门救援。三是非政府组织应急物资储备处在“爬坡”阶段，储备物资的种类和数量远远不能满足需要。四是家庭作为突发事件的第一应对者，对应急物资储备重要性的认识不足，几乎未储备必要的逃生物资和基本的自救工具。

（4）缺乏有效的应急物资储备管理平台。我国应急物资储备信息化水平低下，未建立统一的应急物资综合管控体系，缺乏统一的物资信息发布平台，无法准确获得各类应急物资的综合信息的最新动态，各部门的应急物资储备得不到有效利用，影响应急物资的调配，资源共享管理体系仍需要加强。

3 完善我国应急物资储备体系对策

（1）建立应急物资储备联动管理机制。为了保障紧急突发事件的应急物资高效率供给，需建立物资储备工作联席会议制度，明确各部门职责，做好应急物资的储备和区域布局工作。政府需要在中央和地方之间、政府各部门之间、区域之间建立应急物资储备联动管理机制，开展应急物资动态化管理，有利于应急物资的紧急调调配，保证各地区、各部门的应急物资能够高效、有序的运送到事故发生地，强化共管、共赢，有效整合各方资源，产生规模效应，避免重复建设，提高应急物资的保障能力。[3]例如，在此次国家应对新冠肺炎疫情联防联控机制中，由熟悉企业情况的工信部作为医疗物资保障组组长单位，牵头组织生产，并直接将物资从企业调拨到需求单位，由此提高了应急状态下的物资供给效率。

（2）大力发展社会应急物资储备。随着我国社会化改革进一步深化，社会应急物资储备将会在我国应急救援中发挥越来越重要的作用。[2]因此，大力发展社会应急物资储备，增加社会捐助、捐赠等多种储备方式，提高协议储备、生产储备在储备库中的比例，科学规范储存规模，完善民间应急物资和运输能力紧急征用和补偿机制，形成结构合理、管理科学、运行高效的应急物资保障体系的救灾物资储备体系。[4]一是加强市场流通储备。充分发挥市场调节作用，让超市等大型商场的流通物资纳入应急物资储备体系，一旦发生紧急突发事件，政府可以调用市场流通物资进行紧急救援，同时按照协议供货约定给予相应的补偿。二是规范企业应急物资储备。选择信誉好、实力强的企业来保障应对突发事件的应急物资。企业储备大量应急物资的同时，会占用企业部分资金，有可能影响到企业的正常运转和经济效益，为此，政府可通过优先贷款、减免税收、补贴等方式对合约企业进行扶持。此外，按照安全生产规范要求，企业必须根据自己的风险特征储备必要的应急物资，否则责令停止生产。如危化品生产以及储存相关企业应根据自身的风险特征，储备应对危险化学品爆炸、泄漏的产品、灭火器、劳动防护用品等应急救援物资。三是鼓励非政府组织进行应急物资储备。鼓励红十字会等慈善机构储备一定数量的应急物资，使其充分发挥应急救援作用。四是积极推进家庭应急物资储备。家庭是突发事件的第一承载体，从事故发生到应急救援队伍到达是家庭自救和互救的黄金救援时间，因此做好宣传教育，鼓励家庭储备个人基本应急物资，如防火毯、救生哨、逃生绳、呼吸面具、医用药品、口罩等来实现自救。

（3）合理分配应急物资储备模式。根据应急物资储备模式进行分类，主要分为实物储备、合同储备和生产储备三大类。政府实物储备是最主要的应急物资供应模式。应急物资储备的作用，体现在灾害初期第一时间响应，可以首发到灾区，政府不可能大量囤积应对各类灾害所需要的物资，因为灾害毕竟是偶发、非常规的，没有灾害的时候，大量储备必然造成浪费。因此在做好政府实物储备的同时，应充分发挥合同储备和生产力储备的作用，促使应急物资储备方式多元化，合理配置资源。此外，根据应急储备物资的特性进行分类，在此基础上选择合适的储备模式，例如，汽油、柴油等保质期长、使用后不能回收、生产供应来源特定、救灾过程的消耗物资采用政府储备的方式；又如像瓶装水、食品需求量大，市场供应能力充足，生产供应商时间短，社会生产能力强，对于这类物资采用合同储备的方式；再如像新型疫苗类应急物资，具有一定的特殊性和专业性，需要临时组织研制和生产，可进行生产储备。此外，政府在进行合同储备和生产储备时，选择实力雄厚、业务能力强、信誉好、规模大的企业，签订合同时，明确双方权利和义务，并定期检查企业的应急物资储备情况和生产运转情况，科学调整储备的品类和数量，提升储备效能。

（4）建立统一的应急物资储备管理平台。通过信息化建设，加强对储备物资的动态管理，应急物资管理机构随时可以掌握应急物资储备的种类、数量、存放地点、更新年限以及市场流通企业的信息及储备情况，保证做到应急物资的及时补充和更新，有利于充分发挥应急物资储备的经济效益。因此，推进应急物资储备系统信息化建设，运用互联网+应急救援，积极探索建立应急状态下的跨部门、跨区域合作机制，公路、铁路、航空联动机制，实现应急救援平台的联通对接和数据交互，切实掌握应急物资“有什么、有多少、在哪里、如何调”等情况，有助于实现应急物资的动态监控及战略物资的可持续、高质量供给。做到关键时刻调得出、用得上、不误事，为妥善应对各类突发公共事件提供可靠的救援保障。

（5）提升应急物资储备管理人员综合素质。新时代背景下，应急物资储备的种类、数量和金额越来越大，技术要求、性能指标也越来越高，对应急物资管理人员的专业知识水平、业务技能、工作效率等要求也越来越高，这就要求我们要加强应急物资储备队伍建设，提升应急物资储备管理人员的综合素质。一是优化物资储备管理队伍。注重调节应急物资储备队伍的学历、专业、能力结构，根据不同人员的专业特长情况分配工作，充分发挥其潜能，提高效率。二是加强业务培训。通过理论学习、业务培训、举办讲座、专题讨论等方式，不断提升物资储备队伍的专业素质。同时，树立现代化意识，与时俱进，紧跟应急物资储备变革和发展形势，提高服务意识和责任意识，优质高效做好服务，提高应急能力和救灾效率。三是加强道德廉政教育。通过学习党的文件精神及观看廉政教育纪录片等方式增强物资储备人员的法律意识、风险意识、廉洁意识。应急物资储备款物是“带电高压线”，一定要把好应急物资采购关，管理好采购物资，严禁弄虚作假、虚报领用数量；分发物资有度有序，任何人不得截留、挪用或者擅自改变应急物资的用途，切不可在应急物资款物上出现问题。