浅谈“两段准入”监管作业中做好国门生物安全工作

陈云勇 黄 浩 滇中海关（云南，昆明，650000）

1 推进国家治理体系和治理能力现代化， 海关作出应有的贡献

1.1 海关制度创新和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

海关是政治机关、国家行政机关，推进海关制度创新和治理能力现代化建设必将贯穿于新时代中国特色社会主义新海关改革建设发展大局。 新时代的海关，必须牢记初心和使命，以历史使命感、责任感，自觉融入国家发展大局，在国家治理体系和治理能力现代化的重大战略框架下谋划海关改革发展各项工作，把握时代脉搏，争当时代先锋，努力开创海关工作新局面，向党和人民交出一份满意的答卷。 倪岳峰署长在总署党委中心组（扩大）专题学习讲话中向全国海关发出号令，要求更好地推进海关制度创新和治理能力建设，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出海关应有的贡献。

1.2 海关全面深化业务改革是海关制度创新和治理能力建设水平提升的体现。

海关全面深化业务改革是为建设新时代中国特色社会主义新海关，深入推进海关治理体系和治理能力现代化，践行以人民为中心的发展思想和总体国家安全观，紧扣重要战略机遇新内涵，坚持底线思维、提高风险防控能力，推进政治建关、改革强关、依法把关、科技兴关、从严治关，以“统一执法、分类施策、精准监管、协同高效”为原则，持续推进的重点领域和关键环节的改革。 新时代海关的全面深化业务改革，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，自觉把海关工作放到国家治理体系和治理能力现代化大局中去思考谋划，要从战略高度推进海关全领域深化改革创新，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的海关制度体系，要强化监管优化服务，着力提升海关制度创新和治理能力建设水平。 机构改革以来，通过加强顶层设计，海关改革架构已经确立，但在业务流程再造、管理机制重构、系统整合优化等方面的“化学反应”还不充分。到2020 年，将建立高效便捷的申报制度、协同优化的风险管理制度、衔接有序的监管作业制度、统一规范的通关制度、自由便利的特定区域海关监管制度， 即：“两步申报”、“两轮驱动”、“两段准入”、“两类通关”、“两区优化” 以及相应的配套制度与保障机制，形成符合新职能需要的监管制度体系。 改革后，属地海关的职责将相应增加，如何在发挥保障国门安全功能的同时持续优化区域营商环境，成为属地海关面临的重要课题。

1.3 “两段准入”监管作业是海关制度创新和治理能力现代化的关键环节。

随着中国开放的大门越开越大，海关维护国门安全的任务比以往任何时候都要艰巨，服务国家战略、参与宏观调控、做好“六稳”等工作比以往任何时候都要繁重，防范重大风险的考验比以往任何时候都要严峻。 为落实《海关全面深化业务改革2020框架方案》相关要求，进一步优化营商环境，促进贸易便利化，加快口岸验放效率，提升通关整体效能，海关总署决定对进口货物分段实施准入监管，在加快推进海关制度创新和治理能力建设的关键一年，要使强化监管优化服务的各项制度更加成熟、更加定型，如何在“两段准入”监管作业模式下更好发挥海关的基本职能，维护国门安全的任务比以往任何时候都要艰巨。

2 国门安全与国家安全体系

党的十九大指出，“恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、 气候变化等非传统安全威胁持续蔓延，人类面临许多共同挑战”，海关通过履行国门安全职能，在维护与之相关的社会安全、生态安全、资源安全、经济安全、军事安全、核安全、政治安全、文化安全、国土安全中发挥了不可替代的作用。 倪岳峰署长指出：“海关是国家的‘把门人’，把好国门是海关的天职，必须全面落实总体国家安全观，始终把维护国家主权和安全放在第一位。 ”海关作为国家的 “把门人”， 必须坚持以总体国家安全观为统领，筑牢国门生物安全防护网，为改革发展提供坚实的安全保障。 国门是连通中国与世界的大门。 国门安全主要是指关涉进出境货物、物品、运输工具和人员及关联领域的非传统安全的总称，国门安全是总体国家安全的重要组成部分。

2.1 国门安全是国家安全体系的重要组成部分

随着暴力恐怖、非涉税走私、疫病疫情传播、外来生物入侵、生态环境破坏、信息漏洞隐患等多元非传统安全威胁紧密交织并加剧演化，各种基于全球贸易与投资、跨境电子商务、新科技新手段、大规模跨境要素流动而产生的新安全威胁正在酝酿生成和加速扩散，国门安全面临“生化战”与“恐怖活动”、“贸易战”与“质量安全”、“基因战”与“疫病疫情”、“垃圾战”与“生物入侵”、“价值战”与“文化渗透”等多源性与多元化的新威胁。 国门安全与总体国家安全观下的十一类安全不仅关系密切，有其特定的内涵与特性，而且与总体国家安全观的“人民安全”这一宗旨紧密相关，其“总体性”特征十分明显。 在现有安全形势下，“国门安全”正面临着日趋复杂、严峻、复合、多变的安全威胁，其形式具有多样性、特殊性、应对缺乏系统性。

2.2 维护国门生物安全是保护国门安全重要环节

国门生物安全是指一个国家（或地区）避免因管制性生物通过出入境口岸进出国境而产生危险的状态，以及维护这种安全的能力，属于非传统安全，是国家安全体系的重要组成部分。 维护国门生物安全是保护国门安全的重要环节，是新时代海关人的历史使命。 因此，首先是树牢底线思维，针对严峻形势，要增强忧患意识，坚持以底线思维来思考分析问题，既防“灰犀牛”，又防“黑天鹅”，不忽视聚焦焦点和大概率事件，也不放过风险苗头和小概率的风险。 其次是准确识别风险。 采用最严密措施抵御动植物疫情疫病的传播， 防范有害生物入侵，筑牢保护生态安全的第一道防线。 同时，推动建立边境地区动植物疫情疫病联防联控机制，按照“政府主导、分工负责、条块结合、密切配合、部门联动”的模式，发挥各自所长，凝心聚力，消除信息阻隔，提升整体效能。

2.3 “两段准入”监管作业是保障国门生物安全的重要力量

《海关“两段准入”监管作业改革实施方案》提出，“两段准入”以进境货物准予提离口岸海关监管作业场所（场地）为界，分段实施“是否允许货物入境”和“是否允许货物进入国内市场销售或使用”监管。 “两段准入”是承接“两步申报”的重要举措，是全面深化业务改革的一项基础性改革，贯通海关通关作业、风险防控、税收征管、检验检疫、口岸监管等全流程业务，是构建适应形势需要的国门生物安全保障的重要力量。 按照“两段准入”改革监管作业方式的要求，第一段监管中由卡口外场地主管海关实施的卡口外场地检查放行、第二段监管中由属地海关实施的目的地检查放行等工作任务，整个作业流程大部分由属地海关承担，改革后属地海关如何做好安全准入风险防控变得尤为重要。

3 新海关背景下做好“两段准入”监管作业中的风险防控

安全准入风险是对传统风险管理职能的突破，是在关检融合新格局下内涵和外延进一步丰富，重点包括：一是禁止进境物。 如各种武器、弹药及爆炸物品；洋垃圾、烈性毒药、精神药物；动植物病原体、动物尸体、土壤；侵犯知识产权商品等。 二是限制类货物。 如无线电收发信机、通信保密机；濒危和珍贵的动植物及其种子，成品油、天然橡胶、大米等关税配额管理商品，监控化学品、易制毒化学品等。 三是未经检疫准入的疫区动植物及其产品，如泰国的玉米种子等；以及未经检疫风险评估的动植物源性食品，如来自非洲猪瘟地区的猪肉等。 四是经检疫不合格又无法处理， 经检验不合格又无法整改的货物。 由此看出，海关国门安全监管进入机制再深化、业务再优化、效能再提升的崭新时期，新海关背景下安全准入风险更加复杂。

3.1 “两段准入”监管作业下维护国门生物安全的重要性

目前，环境保护、防止疫病疫情、食品等非传统安全风险的压力和挑战不断增大，国际自然资源保护联盟公布的100 种破坏力最强的外来入侵物种中，约有一半入侵我国，每年造成直接经济损失达1 200 亿元。 以云南省为例，云南是我国生物多样性最丰富的省份， 也是全球34 个物种最丰富且受到威胁最大的生物多样性热点地区之一，素有“植物王国”和“动物王国”等美誉。 云南从北到南，从高海拔到低海拔分布着从高山针叶林到热带雨林的105个主要的森林类型。 云南的陆生生态系统几乎包括了地球上所有的生态系统类型， 主要类型有森林、灌丛、草甸、沼泽和荒漠等。 水生生态系统有河流生态系统、湖泊生态系统。 云南省各种分类群物种种数均接近或超过全国的一半以上， 其中苔藓植物、鸟类所占比例最高，分别是68.2%和66.8%。 云南省分布有180 个中国被子植物特有属， 其中约20 个为云南省特产，如木兰科的华盖木，野牡丹科的药囊花等。云南分布有高等植物1.7 万多种，占全国总数的62.9%；在1 万多种种子植物中，列为国家保护的珍稀濒危植物就有151 种，占全国总数的42.6%。全省有脊椎动物1 737 种，占全国总数的58.2%；在我国公布的335 种重点保护野生动物中， 云南就有199 种，占全国总数的59.4%，其中亚洲象、野牛、绿孔雀、赤颈鹤等23 种在我国仅云南独有。 云南堪称世界生物的标本库。有数据证明，云南有外来入侵植物300 余种， 已经对经济和生态效益造成巨大损失和严重影响。 因此，维护国门生物安全，保护云南生态系统，具有重大而深远的现实意义和历史意义。

3.2 “两段准入”监管作业中的进境繁殖材料监管

进境繁殖材料不同于一般进境植物，因其用途的特殊性，它将被种植、繁殖、再种植，所以传入有害生物的风险极大，造成的影响也比较严重，因此，进境繁殖材料检验检疫是国门生物安全的重中之重。 近年来，我国从国外引种显著增加，大量繁殖材料的引入， 有效丰富了人民对美好生活的需求，但也显著增加有害生物传入的风险。 目前，面对快速增加的引种形势，在进境繁殖材料的检验检疫及后续监管中难免存在一些问题。

3.2.1 进境植物繁殖材料隔离检疫圃较为分散对后续监管造成巨大压力。

“两段准入”口岸放行环节提出“附条件提离”的举措，要求对已完成口岸监管内检查且检查结果正常的货物， 以取样送检尚未反馈实验室结果，但准入风险可控的，准予企业先行提离，待实验室反馈检验检测结果后，方可销售或使用。 对于“检验或检疫目的取样送检”指令，附条件提离后，现场海关应告知企业在实验室未反馈结果前，不允许销售或使用。 仅针对进境繁殖材料而言，根据《中华人民共和国进出境动植物检疫法》 之规定，“输入动植物，需隔离检疫的，在口岸动植物检疫机关指定的隔离场所检疫。 ”，因此，从事进境繁殖材料业务的相关企业，在正式开展贸易前，需进行进境植物繁殖材料隔离检疫圃备案，在企业等待实验室反馈结果时期，应要求企业将送检批次的货物于隔离圃中种植保存。 然而，不同企业备案的进境植物繁殖材料隔离检疫圃较为分散，属地海关除告知企业将送检批次的货物置于隔离圃中种植保存以外，很难对企业是否确将入境繁殖材料种植于进境植物繁殖材料隔离检疫圃进行现场逐一核查及后续监管。

3.2.2 《进境植物繁殖材料隔离检疫圃管理办法》与基层现行隔离检疫之间的矛盾。

根据 《进境植物繁殖材料隔离检疫圃管理办法》之规定，隔离检疫圃依据隔离条件、技术水平和运作方式分为：国家隔离检疫圃（承担进境高、中风险植物繁殖材料的隔离检疫工作）， 专业隔离检疫圃（承担因科研、教学等需要引进的高、中风险植物繁殖材料的隔离检疫工作）及地方隔离检疫圃（承担中风险进境植物繁殖材料的隔离检疫工作）。 但相关进境繁殖材料的风险类别却未发布，如无具体数据支持，现场很难仅根据进境繁殖材料品名判断其风险类别， 从而影响实际工作中对隔离圃的选择，难免会造成实际因隔离条件和植物风险类别不匹配的风险。 根据《进境植物繁殖材料隔离检疫圃管理办法》第七条“进境植物繁殖材料的隔离种植期限按检疫审批要求执行。 检疫审批不明确的，则按以下要求执行：（一）一年生植物繁殖材料至少隔离种植一个生长周期；（二）多年生植物繁殖材料一般隔离种植2－3 年；（三）因特殊原因，在规定时间内未得出检疫结果的可适当延长隔离种植期限。 ”和第九条“隔离检疫期间，隔离检疫圃应当妥善保管隔离植物繁殖材料； 未经检验检疫机构同意，不得擅自将正在进行隔离检疫的植物繁殖材料调离、处理或作它用。”之规定。企业应在引种后隔离种植一个生长周期或1-3 年， 这与企业经济效益相悖，也难以要求企业设立足够大的隔离圃对进境繁殖材料进行如此长时间的隔离种植。 在实际操作中，综合考虑进境繁殖材料风险及企业经济效益，要求企业在实验室检疫期间将进境繁殖材料单独存放于冷库或隔离圃内隔离种植， 待检验报告出具后，根据检验结果和繁殖材料风险等级通知企业作如下处理：发现检疫性有害生物的、进行有效除害处理，无有效除害处理方法的、进行销毁处理；根据检疫审批要求、对高、中风险的繁殖材料在隔离检疫圃进行完整的隔离检疫工作， 隔离检疫完成后，未发现检疫性有害生物的，可以对外繁殖销售；对中、低风险的生产性引种，实验室检疫合格的，应留下少量繁殖材料在隔离检疫圃进行隔离试种和疫情监测外，可以对外销售并做好销售记录，以便隔离试种期间，发现疫情后，可追溯进行后续检疫处理。这与“两段准入”中相关要求一致。

3.2.3 进境种球口岸施检和属地施检的优劣。

2019 年初，昆明海关机构改革圆满完成，滇中海关承接原云南检验检疫局动植物检疫业务，海关总署根据 《中华人民共和国进出境动植物检疫法》第二章第十四条之规定，“输入动植物、动植物产品和其他检疫物，应当在进境口岸实施检疫。 ”将种球检疫业务从目的地检疫转向口岸检疫，将原来由昆明海关技术中心进行了十多年的种球检疫业务转由海运口岸进行检疫。 一年以来，滇中海关共向蛇口、 秦皇岛等海运口岸出具准调入函并调入种球863 份，共计93 万件，1.75 万吨。其中口岸反馈检出两批次检疫性有害生物，滇中海关监督企业对同批次的百合种球进行销毁。 根据《中华人民共和国进出境动植物检疫法》第二章第十四条之规定，“因口岸条件限制等原因，可以由国家动植物检疫机关决定将动植物、动植物产品和其他检疫物运往指定地点检疫”。 入境种球检疫口岸直接查验还是口岸放行后转目的地查验是目前种球检疫业务面临的一大课题。 众所周知，昆明是全国乃至全亚洲最大的花卉销售基地和生产基地，从2008 年至今，昆明已建成可容纳160 个集装箱同时存放冷库。 种球属于鲜活易腐商品，必须在低温下运输保存，海运口岸业务量大，即便按目前实施的抽样后企业凭滇中海关开具的准调入函提货并运输至昆明冷库，其抽样过程也将耗费不少时间，无形中增加企业运输成本及口岸存放成本。 如若口岸直接将种球放行后转目的地查验，滇中海关可监管企业种球入库后进行抽样送检， 以此来减轻企业运输成本及存放成本，优化营商环境。 口岸抽样后，如不出现疫情将不会通知滇中海关，若检验结果等待期过长，企业可能在等待期内将种球销售或使用，后若出现疫情，滇中海关后续令企业召回商品再销毁存在很大阻力。 如若口岸直接将种球放行后转目的地查验，种球入库后由滇中海关自行抽样送检，也更加便于滇中海关在实验室出结果之前对种球进行监管，防止企业自行销售或使用。

在海关治理体系和治理能力现代化建设的新形势下， 如何确保国门生物安全工作有效便捷可控，必须深化改革，创新海关监管制度，不断提升把关能力和服务水平， 促进社会经济又好又快发展。一是提升科技设备在监管中的运用， 在实际监管中，适时运用无人机、远程视频监管等现代科技手段， 对企业隔离种植情况进行远程视频考核监管，减轻属地海关后续监管压力。 二是平衡监管要求与实际监管之间的矛盾，改善老旧的监管方式，创新监管方案，基层海关根据自身实际，结合监管要求，制定符合自身条件的监管方案。 三是在海关总署动植司、口岸监管司等职能司室的牵头指导下，建立口岸海关与属地海关国门安全联络机制，加强沟通联系，统一监管措施，筑牢国门生物安全海关检疫防线。 四是，推动建立以地方政府为主导、相关部门参与的国门生物安全联防联控机制，在产地检疫监管、口岸查验、有害生物监测防控、应急处置和打击非法走私活动等方面形成联合执法互助工作机制，构筑绿色生态安全屏障， 防范有害生物传入传出，共同维护国家安全，促进经济社会健康发展。