总体国家安全观视角下对珠江流域非设关地冻品走私综合治理的思考

谭均泉 刘 洋 广州海关缉私局 （广东，广州，510000）

2019 年以来，珠江流域非设关地冻品走私案件持续高发。 经统计，2019 年广州海关缉私局共查获走私冻品案件196 宗， 查获冻品8 268.237 8 吨，案值1.81 亿元，同比分别增长8.8 倍、66.63%、13.05%。2020 年一季度，面对春节假期和新冠疫情的叠加影响， 冻品走私不降反升， 查获走私冻品案件176宗，案值1.57 亿元，查扣各类走私冻品4 146.99 吨，同比去年同期分别增长8.78 倍、2.87 倍和1.07 倍。联合广州市公安局共同破获走私冻品大案，查证走私国家禁止进口冻品约1.5 万吨。为此，笔者拟以国家总体安全观为视角，分析近期珠江流域非设关地冻品走私的危害、成因和特点，进而提出综合治理的对策建议。

1 总体国家安全观视角下对冻品走私危害的再认识

习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出总体国家安全观的概念，指出要构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。 习近平总书记还专门指出：“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。 ”在新冠疫情在全球大暴发、大流行的背景下，坚持包含生物安全在内的总体国家安全观，为认识非设关地冻品走私的危害提供了新的视角。

1.1 危害政治安全

政治安全攸关党和国家安危， 核心是主权安全、政权安全、制度安全和意识形态安全［1］。 我国主权安全及其面临的风险，首先是大国关系不确定性带来的影响，遏制与反遏制攸关中国主权安全。 因此，贸易政策的调整与变化不仅仅是经济利益的简单考虑， 更有国家政治利益和政治安全的统筹考量。 在当前贸易保护主义和单边主义不断抬头，逆全球化趋势不断发展的形势下，我国有关冻品的市场准入、 检验检疫标准等贸易政策的确定与实施，在制衡他国贸易保护主义、强化国家贸易自主权等方面具有鲜明的政治意义。 非设关地冻品闯关走私， 完全逃避了海关对肉类食品的进口前准入、进口时检验检疫、进口后监管的全链条管理，使国家贸易政策实施效果弱化甚至失效， 从这个意义上说，危及了国家政治安全。

1.2 危害经济安全

习近平总书记强调：“中国的饭碗一定要端在自己的手里”。 引申到肉类食品方面，就是要保护和提升国内畜牧养殖及其加工产业，增加肉类产品的供给数量和质量。 长期以来，我国畜牧养殖及其加工产业无论是在品种选育、饲养技术、从业人员素质，还是在经营管理、产业资本规模等方面都落后于西方发达国家［2］。加上近年来人工、水电、场地、交通运输成本不断上涨，导致我国主要肉类产品价格远高于发达国家，比如猪肉、牛肉、鸡肉中美差价分别达6 000 元/吨、2 万元/吨和1.2 万元/吨［3］。巨大利润空间诱发冻品走私，2018 年仅从香港地区和越南走私入境的冻品规模就超百万吨。 大规模走私冻品冲击了国内市场，直接损害了广大养殖户和加工企业的利益，对我国畜牧业及相关产业的可持续发展产生巨大危害，危及国家经济安全。

1.3 危害公众身体健康及生命安全

冻品走私直接危害公众身体健康和生命安全。水上走私链条长、环节多，私货很多就来自于新冠疫情严重的国家和地区， 且私货搬运人员聚集度高，走私分子文化层次低、自身防护意识差，走私分子染疫几率很大。 特别是2020 年3 月27 日开始，对境外（包括港澳台地区）入境人员实行全覆盖核酸检测和集中隔离，走私分子一旦得逞，根本不可能主动去进行核酸检测和集中隔离，给疫情防控带来极大风险隐患。 同时，冻品走私逃避《食品安全法》对食品质量、食品安全的管控，在偷运走私过程中，其包装、储运等均难以符合卫生标准，走私入境后流入餐桌，必然极大增加公共卫生安全隐患。 不法分子对冻品保质期更是漠不关心，大量超期积存的廉价冻品被走私入境。 如近年来媒体多次报道，查获走私“80 后猪蹄”“80 后鸡翅”等“僵尸冻肉”问题，在社会上引起很大反响。

1.4 危害生物安全

近年来，世界各地动物疫情及人兽共患病疫情复杂多变，原有的疫病没有根除，新发疫病不断涌现，口蹄疫、高致病性禽流感、非洲猪瘟等在世界大范围流行。 冻品走私在进口前、进口时、进口后均逃避检验检疫管理，疫情风险不确定、不可控。 执法实践表明，查获的相当数量的冻品来自正在暴发动物疫情的国家和地区。 由于查获的冻品数量激增，给仓储和后续处置都带来较大困难。 如果仅作简单填埋，不实行全程无害化处理，极易引发动物疫情的传播，危害生物安全。

1.5 危害社会安全

社会安全与社会管理秩序息息相关，社会管理秩序遭到破坏往往意味着社会安全受到威胁。 冻品走私逃避海关监管，直接危害国家贸易秩序和海关管理秩序，威胁口岸安全和边境管理安全，滋生洗钱、 销售不符合卫生标准的食品罪等衍生犯罪，严重扰乱社会管理秩序，为《刑法》《海关法》《出入境管理法》等国家法律法规所禁止。 而且，走私分子为逃避打击，减少人员被抓、货物被扣等损失，大部分采用自制或擅自改装的“三无”船只，安全航行都得不到保障，在面临执法机关查缉时，往往暴力抗法，如凿沉船只、冲滩跳水逃逸等，严重威胁人员生命和财产安全。 可见，冻品走私对社会安全的危害不可小视。

2 2019 年以来珠江流域冻品走私回潮的原因

2.1 巨大市场需求缺口

随着人民生活水平的提高和膳食结构的改善，肉类食品消费需求日益旺盛。 据农业农村部2016年预测， 到2020 年， 国内肉类消费量将达到1 亿吨，存在约1 000 万吨的缺口。 同时，对肉类食品种类和品质的要求也不断提高，进口肉类食品需求逐年增加，海关总署发布的《2017 年中国进口食品质量安全状况报告》 显示，2017 年进口肉类达427.4万吨，占国内肉类供应量的4.8%。 肉类产品刚需旺盛，供不应求。

2.2 超额经济利益诱惑

根据国家产业发展和维护公共卫生安全需要，一方面对某些肉类产品规定了较高的关税和进口环节税税率；另一方面对肉类进口实施严格的进口许可、检疫许可和经营者备案管理等制度。 在较多的税费和较高市场准入门槛条件下，正规进口远远不能满足我国巨大的市场需求，加之国内外冻品本来就存在较大价差，导致冻品走私产生极为丰厚的利润，诱使犯罪分子铤而走险，以身试法。

2.3 监管打私持续加强

新海关职能整合到位、 智慧海关建设稳步推进，海关正面监管和打私工作全面加强。 一方面原来通过货运渠道夹藏走私、伪瞒报走私的难度大大增加。 另一方面，反走私力度和综合治理力度持续加大，广西、云南等边境地区走私通道受阻不畅；一些盘踞在粤东及粤西地区带有黑社会性质的走私团伙也在“扫黑除恶”专项行动中被清除，原在上述地区走私上岸的冻品难以上岸。 “两害相权取其轻”。 在舍近求远实施走私风险和收益相当的情况下， 走私分子纷纷再次选择利用珠江流域毗连港澳、水网密布、可卸货非设关地码头众多等便利，通过海上偷运的方式将大量冻品走私入境。

2.4 群众认识不够到位

珠三角地区经济发达、物流顺畅，人口密度大，大型冻品批发市场多，是冻品的主要消费地和集散地。 由于宣传教育不足，相当一部分群众只贪图走私冻品的价格便宜，口感较好，忽略了走私冻品未经检验检疫， 可能携带疫病和有毒有害物质的问题，以及走私过程中由于贮存、运输和装卸食品的容器、 工具和设备完全不符合卫生标准等情况，明明知道是走私冻品，仍然踊跃购买。 有的沿海沿边群众法治意识淡漠，贪图高额回报，利用捕鱼出海经历和熟悉珠江水道等技能，直接参与走私活动。

3 2019 年以来珠江流域冻品走私的新特点

3.1 走私形式“分散化”，水上封堵难度更大

珠江流域冻品闯关走私主要有两种形式：通过较大船舶以集装箱装运冻品单次大规模走私和以流动渔船、“三无”船散装冻品“蚂蚁搬家”式走私。随着打击力度的加大，“蚂蚁搬家”式分散化走私因具有目标小、机动灵活、即使被查获损失少等优点逐渐成为主要形式。 幕后老板实时掌握船舶位置、随时遥控走私船只靠岸卸货。 上货地点也随之改变，由原来具备一定卸柜条件的非设关小码头为主转为小沙场、小浅滩为主。 由于“运费”不断飙升，很多原来走私红油的流动渔船正加紧拆卸油柜、积极改装。 更有甚者，有的走私船只采取冲滩或船员跳水等方式逃避查缉，给水上封堵带来较大困难和危险。

3.2 走私手法“专业化”，深挖扩线困难更多

从走私手法看，走私分子专业作案，反侦查能力强，巡线追查困难。 运输工具方面：多利用报废船，套牌、冒牌流动渔船或“三无”船实施走私。 人员方面：走私各环节分段切割，除核心成员外，多临时雇请船员、搬运工人及运货司机，并实行“岗前培训”传授应对问话技巧。 水上案件本来就缺乏书证等客观证据，走私分子核心成员专业作案，导致还原完整证据链条难度进一步加大，深挖扩线、打击幕后困难更多。

3.3 走私货物“高值化”，后续处理成本更高

从办案掌握的情况看，涉案货物有从利用集装箱单次较大规模走私鸡爪、猪脚等低值冻品，向分散少量“蚂蚁搬家”式走私牛肉、羊排等高值高档制品发展的趋势。 走私货物从逃避有关进口肉类产品产地、质量，收货人备案，港澳中转预检等检验检疫管理为主，向偷逃国家税款及逃避检验检疫管理并重演变。 在后续处理上，由于走私过程中贮存、运输和装卸食品容器、 工具和设备完全不符合卫生标准，加之冷链断裂，无论是来自哪里的冻品，最终只能销毁。 而且走私冻品有“高值化”的趋势，简单的填埋处理难以避免被拾荒人员或货主再次挖掘回收，必须进行深度销毁，相应处置成本更高。

4 综合治理珠江流域冻品走私的对策建议

总体国家安全观强调以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障。 为此，以总体国家安全观为指导全方位加强珠江流域冻品走私的综合治理，可从以下方面入手：

4.1 源头疏导，强化走私预防，保障人民安全

以满足人民对美好生活的向往及公共卫生安全、生物安全需要为宗旨，通过对市场供需方面的调节，挤压走私冻品获利空间，从根本上遏制冻品走私活动。 一是发展产业，增加供给。 大力发展畜牧、养殖业以及相关的肉类食品加工行业，推动畜牧、养殖业供给侧结构改革；加快完善冷链物流体系，增加肉类食品的充分、快捷、高质、安全供给，满足人民的生活需求， 减少对进口肉类食品的依赖度。二是降低税费，放宽准入。适当调整关税政策和准入政策，鼓励正常贸易渠道进口肉类食品，为进口肉类食品创造更便捷的条件，挤压走私冻品利润空间。 三是教育引导，遏制不当需求。 通过新闻媒体、组织社区活动等多种方式教育群众充分认识走私冻品，特别是疫区冻品的危害，自觉抵制走私冻品；鼓励群众举报冻品走私，营造对走私冻品“人人喊打”的氛围；以扶贫攻坚为契机，兴边富民，引导沿海沿边村民就业、自主创业，认识参与走私的法律责任，杜绝参与走私。

4.2 整体管控，强化巡查封堵，捍卫政治安全

以有效确保国家贸易政策贯彻实施从而维护国家政治安全为根本，积极应对冻品走私“分散化”变化趋势，加强全流域整体管控，坚决防范冻品走私对国家经贸主权的危害。 一是强化水上查控。 全面梳理辖区走私热点水域、 高风险码头或非设关地。 按照“关区联防、水陆联动、水域联查、水情联控”的要求，合理调配船艇和人力，坚持常规巡查与机动查缉相结合，分梯次、有步骤地开展巡查管控，全力监控走私风险点，坚持露头就打，全面封堵冻品走私水上入境通道。二是加强水陆联动。坚持“水上查、岸上堵”，把水上查缉和陆上查堵有机结合起来，加大对冻品上岸走私黑点的摸排，强化巡线追踪力度，严打非法接货车辆、狠捣违规存储窝点，立足打过驳现场来强化全链条打击效果，形成强力震慑。 三是深化战区合作。 冻品走私线路多、路程长，往往涉及多个关区，为避免走私漂移，在上级统筹下深化战区合作打击十分必要。

4.3 职业办案，强化扩线打击，维护经济安全

发挥缉私警察职业打私优势，以办案“职业化”应对走私“专业化”，坚决维护国家经济安全。 一是发挥大数据指挥作用。 充分利用大数据、智慧缉私工作手段，开展专项经营。 通过粤港情报交流互换等渠道加强与香港有关执法部门的交流，拓宽线索来源，强化执法合作。二是集中开案形成震慑。加强线索的请示汇报，积极争取上级支持，组织开展集中研判，统筹开展经营工作。 对经营成熟的线索，综合运用“集中开案、顺藤摸瓜、破网除链”等多种战法，集中收网，全力推进案件侦办工作。 三是强化破案攻坚。 围绕查获嫌疑人深挖幕后团伙、深挖未掌握余罪的工作思路，对走私团伙实施全链条滚动打击。 强化追逃缉捕，全面排查、梳理案件情况，对走私网络尚未摧毁的不放过，在逃人员没有抓获的不放过，切实做到深挖彻底、打击有力。

4.4 联合施策，强化综合治理，促进社会安全

联合施策应对“高值化”冻品后续处置成本高等问题，强化反走私综合治理，维护社会管理秩序，从而促进社会安全。 一是发挥海关职能整合优势。积极借助检验检疫实施境外生产加工企业注册登记管理、境外派驻机构触角较多等工作优势，为涉案冻品批号溯源提供更大帮助和更多线索；提高冻品检验鉴定及疫区产品认定效率，为查获冻品提供专业化防疫及处置指导。 二是加强水上执法合作。充分发挥打私办协调功能，积极对接海警、边防、海事和渔政、市场监管等执法部门，进一步理顺案件线索移交机制，推动水上联防联控。 特别是要加强与海警部门的协作配合，在线索经营、行动指挥、警力部署、案件办理、案件移送、支援保障等方面加强合作，充分发挥联合执法优势，完善海陆联动、联合打私机制，全面封锁珠江口水域走私通道。 三是加强宣传报道。 牢固树立“宣传也是打私”的理念，加强宣传报道和舆情跟踪，统一宣传口径、丰富宣传内容，充分利用电视、广播、自媒体等形式积极宣传打私成效，适时召开新闻发布会，曝光典型案件，形成强大宣传声势，营造良好的外部执法环境和有利的舆论氛围，彰显严厉打击冻品走私的坚定决心。