改革开放以来上海科技体制改革历程

文/吴寿仁（上海市科学学研究所）

科技体制是科学技术活动的组织体系和管理制度的总称。科技体制反映了两个层次的关系：一是科技与经济、社会发展之间的关系，二是科技系统内部关系。科技体制改革就是要改进上述两个层次的关系，前者使科技更好地支撑、服务和促进经济社会发展，后者是提高科技活动的效率、质量和水平。

一、1978—1985（摸索或准备期）

在1978 年3 月召开的全国科学大会上，邓小平同志提出了“科学技术是生产力”和“知识分子是工人阶级的一部分”等重要论断，为此科技人员受到极大的鼓舞，积极性得到极大的提高。

十一届三中全会开创了改革开放的新纪元。当时突出的问题是，科研计划安排不足，人员、设备闲置比较普遍。研究所在计划、财务、物资和劳动工资等方面没有自主权。其结果是“吃大锅饭”，科研周期长、成果推广应用慢，科技人员收入比工人低，“脑体倒挂”现象严重。体制机制严重滞后，与科研机构、科技人员积极性高涨形成鲜明对比，改革箭在弦上。

在这一时期，上海主要开展了以下科技体制改革：

（一）科研合同制试点

1979 年初上海市科委选择上海机械工艺研究所试行科研合同制试点，选择激光所、合成橡胶所等7 个研究所进行扩大自主权试点，允许科研单位自行承接外单位的委托科研、试制和技术服务，实行技术有偿转让与计划推广并行的办法。试点中最重要的转变是科技成果由“礼品”变成了“商品”。当时不少人对此很有意见，也很不习惯。科研合同制试点在科研管理、业务收入、工资福利分配等方面取得了显著成效。

（二）改革科技拨款制度

上海科技拨款制度改革大致经历了三个阶段：

一是自1979 年起，参照国有企业扩大自主权的办法，选择两家地方科研机构进行扩大自主权试点，实行科研成果向生产部门有偿转让。

二是自1980 年起，在总结试点的基础上扩大试点，制定了《上海市地方科学研究单位试行“预算包干”实施办法》，全面实行定收入、定支出、结余留用、超支不补的“预算包干”办法。

三是自1984 年起，逐步核减事业费拨款。根据《国家科委、国家体改委关于开发研究单位事业费开支改为有偿合同的改革试点意见》，上海制定了实施意见，并选择24 个地方科研单位进行第一批试点。同年，将三项经费改为科技发展基金，并制订《上海市科学技术发展基金试行条例》，对科学研究、新产品试制、中间试验、成果推广等项目全面实行合同制。

科技拨款制度改革取得了显著成效。据当时对56 个核减事业费试点的开发类科研机构的调查，1985 年这些机构实现的收入为4166.8 万元，是当年事业费拨款的2.54 倍，比1980 年增长了90%。同时，科研机构面向市场的情况显著改变，经费自主权大大提高，成果推广应用比例不断提升，科研管理水平有一定的提高，科技人员福利待遇逐步提高，科研条件有不同程度的改善。然而，配套政策措施还不完善，仍存在不少问题和困难。

另外，1983 年5 月上海科学技术开发交流中心经上海市人民政府批准成立，目的是探索建设上海的技术市场；1984 年初，中船总公司708 所等单位的一批科技人员创办了上海第一批民营科技企业，同年上海市政府出台了《上海市民办科学研究与技术服务机构管理办法（试行）》，支持创办民办科技机构。1984 年，中科院在沪10 个单位将党委领导下的所长负责制改为所长负责制。

这一阶段的改革从1979 年起步，但到1984 年才全面加速，总体来讲有以下四个特点：一是科技体制改革的准备阶段，包括思想准备、队伍准备、微观组织形态准备和宏观环境准备。二是从农村改革、国企改革得到启示。三是试点探索。因无成熟经验可循，主要做法是先试点，再扩大试点，总结经验后推行。四是思想解放的程度决定了科技体制改革的深度与力度。

二、1985—1996（全面展开期，结合上海实际深入贯彻落实中央科技体制改革决定）

1985 年3 月中共中央发布了《关于科学技术体制改革的决定》，上海比较好地落实了该决定，积极推进科技体制改革。

（一）推进科研机构改革

这一阶段对科研机构第一次进行了实质性的体制改革，包括：

一是拨款制度改革。根据《国务院关于科学技术拨款制度改革的暂行规定》，上海对事业经费实行分类管理：

开发类科研机构改革的一项重要内容是减拨事业费，逐步推行技术合同制，并在三五年内做到事业费基本自给，上海一些科研机构1986 年起事业费削减了三分之一，核减下来的事业费划入上海科技发展基金。1987 年，根据《国务院关于科研设计单位进入大中型企业和企业集团的若干规定》，上海进行科研单位进入企业和企业集团的试验。随着事业性公司转制为企业性公司，有8 家从事产品开发的公司所属研究所同步整体进入企业（集团）。

在科研与生产结合形式上，有科研生产一体化做法的，有筹建行业技术开发中心试点的，有瞄准市场开发特色技术的，有发展多种形式的横向联合的，有30多家研究所与企业集团加强了联合。一些研究所通过组建新技术开发公司，集科研、生产和销售于一体。据统计，当时有87 家研究所组建了98 家科技企业。

1992 年以后，开发类科研机构不断深化改革，有的发展为行业中心，有的发展成行业集团，有的引入股份制，有的直接进入企业集团，目标就是能够实现良性循环、自我发展。

基础类科研机构及研究项目实行科学基金制，研究经费逐步做到主要依靠申请自然科学基金，主管部门只拨付一定额度的事业经费，用于保障其运行及公共设备的必要支出，核减下来的研究经费划入上海自然科学基金。

医药卫生、劳动保护、情报、农业、环保等公益型科研机构试行预算包干制，由主管部门根据审定的年度计划任务和财力，核定事业费。

到1990 年，上海地方开发类科研机构事业费核减比例达到66.9%，自行组织的收入达9 亿元，占经费总收入的68%，高于政府同期科技拨款的80%。

二是实行所长负责制。国发〔1987〕6 号文提出“全面实行所长负责制”。至1990 年，全市85.7%的科研机构实行了所长负责制。当时对所长负责制存在不少顾虑，担心会削弱党的领导，削弱思想政治工作，影响科技人员的主人翁地位。存在这些顾虑是很正常的，消除这些顾虑：一靠制度，包括实行任期制，完善决策程序；二靠健全监督系统，包括党组织的监督，职工代表大会的监督和制约等；三靠选任德才兼备的优秀人才担任所长。

三是科研管理制度改革，将承担国家科研计划项目作为纵向课题，签订技术合同承担企业及其他组织委托的课题作为横向课题，并采取不同的管理方式和分配办法。

四是推进分配制度改革。科技体制改革就是要打破“大锅饭”，但基本工资不能变，要变的只能是奖金分配。奖金分配又受到奖金税的限制，即发的奖金越多，上缴的奖金税越高，分配还是拉不开差距。有的研究所采取“全所统一申报奖金税而内部分配拉开差距”的变通做法解决这一问题。针对奖金税问题，国发〔1987〕6 号文提出“科研机构的奖励基金提取比例和发放奖金免税限额与科研事业费减拨幅度挂钩”，国发〔1988〕29 号文进一步提出“科研机构奖金税的起征点，一律放宽为人均四个半月基本工资”。1992 年，对各类科研、企事业单位，给予免征奖金税的优惠。

五是开展科研机构承包责任制试点。国发〔1988〕29 号文提出实行经营承包责任制。1988 年上海选择7 个基础较好的科研机构进行了承包责任制试点，科研机构为一方，政府有关管理部门为一方，签订技术、经济承包协议。科研指标完成情况与工资总额挂钩，目的是探索科研机构的所有权与经营权分离。经过一段时间的实践，各方反映了不少问题。1989 年上海市科委下达“科研机构承包责任制的研究”课题，课题组建议不宜全面推开。

六是开展综合改革试点。1992 年，上海市科委会同财税、人事部门制定《关于上海开发型科研单位综合改革试点的意见》，确定58 家科研院所实行综合改革试点，实行工效挂钩、全员聘用合同制、兴办科技企业、外贸自营等政策，受到科研单位的普遍欢迎。经过两年的综合改革试点，科研院所面向市场、适应市场的能力逐步增强，为深化改革积累了经验。

1994 年，为推进科研院所改革，上海市科委与市体改委组织开展“双58 联姻”活动，即组织58 个研究所与58 家股份制公司之间交流项目，目的是帮助研究所与经济部门寻找结合点。

（二）支持科技人员创办科技机构

国家科技体制改革决定的另一项重要内容是放活科技人员，其主要措施是支持科技人员创办各种类型的科技机构。上海市科委将支持试办集体所有制的技术开发服务机构作为上海科技体制改革配套措施之一。在当时创办民营企业，必须先由上级主管部门盖章，但科技人员创办民营科技企业，没有主管部门，没有哪个部门肯盖章，于是上海市领导要求上海科学技术开发交流中心支持，并在1985 年底扶植了50 家民办科技企业。但这又带来了一系列问题，导致产权不清。当时由于相关制度不配套，民营企业无能力偿还负债的，要追溯到其上级主管部门。上海科技开发交流中心为此偿了不少苦头，民营科技企业也前后经历了三次整顿。

1992 年邓小平发表南方谈话后，科技人员兴办科技机构热情高涨，民营科技企业得到了较快发展。1992 年上海长宁区政府制定了吸引科技人员到长宁区兴办民营科技企业的一系列优惠政策，1993 年7 月国家科委在郑州召开了全国民营科技工作会议，同时国家科委和国家体改委发布了《关于大力发展民营科技企业若干问题的决定》，进一步指明了民营科技企业的发展方向。这些政策叠加效应在上海长宁区显现出来了，科技人员涌向长宁兴办民营科技企业。各区县效仿长宁的做法，在全市掀起竞相发展民营科技企业的创业潮，这一现象被称为“长宁效应”。1993 年上海新增民营科技企业3081 家，总 数 为5644 家，1994 年 新 增1500 家，1995 年新增1190 家，总数为7684 家。同时，上海确定复旦复华、有机氟所的三爱富（配股资金4000 万元）、国嘉实业和交大南洋国际4 家公司开展高新技术企业股份制试点，之后扩大到7 家。上海还创建了930 个股份合作制企业，筹集资金约1 亿元。18 家科技企业获得对外进出口经营权。

（三）试办科技人才开发银行

放活科技人员的另一项措施是促进科技人员合理流动。试办人才开发银行是上海市科委提出的另一项科技体制改革配套措施，是探索科技人才合理流动及智力开发的一种新形式。1985年9 月，上海科技人才开发银行经上海市科委、市政府科技干部处批准正式成立。在成立一年多的时间里，接待专业技术人员18946 人，登记人才信息3074 人；组织交流洽谈会334 次，7949 人次参加洽谈；开展了人才培训，培训专业人才近3000 人。上述大量的工作，促进了人才的流动，产生了较大的经济社会效益。由于体制原因，上海科技人才开发银行最终全部划归上海市人事局。

（四）兴建上海高新区

20 世纪80 年代，世界各地掀起了一股“硅谷热”。1985 年国家科委向国务院建议，在北京、上海等地试办高科技园区。1986年1 月上海市政府批准上海市科委与市经委联合提出的“兴办漕河泾微电子工业区”的倡议，同年8 月漕河泾开发区破土动工，初定面积为1.7 平方公里。为支持漕河泾开发区的发展，上海激光所、华东计算所等10 余家研究所陆续迁入漕河泾开发区，同时开发区面积扩大到5.324 平方公里。1991 年国务院印发了《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策法规的通知》（国发〔1991〕12 号），提出了高新技术企业认定及其扶持政策。为贯彻落实该政策，上海市科委联合有关部门设立了上海市高新技术企业认定办公室。1992 年上海市在浦东张江兴建“张江高科技园区”，1993 年上海市政府批准设立上海高新技术开发区管理委员会。之后，扩大为一区六园，经国务院批准，上海高新技术产业开发区（一区六园）总占地面积约24 平方公里，并更名为张江高科技开发区。

另外，这一阶段有一个重要的体制性改变，即1987 年7 月，经上海市委、市政府批准，上海科学院（1977 年建立，与中科院上海分院合署办公）实行独立建制，并将中央部委在沪的应用开发类研究院所列为上海科学院的成员单位，目的是发挥这些部属研究院所的作用。1992 年12 月，上海科技投资公司成立，以探索科技风险投资机制。

这一阶段的改革有以下三个主要特点：一是全面贯彻落实中央科技体制改革决定，包括国务院分别于1987 年和1988 年发布的两份改革决定。改革的重点是科研机构改革，主要是开发类科研机构。二是1990 年浦东开发开放和1992 年邓小平发表南方谈话，科技体制改革的力度显著加大。1992 年以后，科研院所衍生出了一批各种类型的科技企业和各种所有制的科技公司，有的整建制改为科技企业，有的在全国率先出现了研究所改制上市，出现了科技部推广高新技术产业化（集团）的发展模式，等等。三是不断扩大改革试点试验面，不断深化开发类科研机构的改革，注重改革效果的监测，确保改革步伐更加稳健，为转企改革打下坚实的基础。

三、1996—2006（纵深推进期，落实国家部署的科技体制改革任务）

1996 年9 月15 日国务院印发了《关于“九五”期间深化科学技术体制改革的决定》（国发〔1996〕39 号），提出的改革任务是推动科研机构面向经济建设主战场和促进高新技术产业化。这一阶段，上海实施新一轮科技体制改革，确定50 个单位进行新科技体制改革试点，主要在以下四个方面展开：

（一）开发类科研机构的企业化转制

1999—2001 年，事业编制的开发类科研机构进行了企业化转制。这是科研院所第二次实质性改革。1996 年，经过多年的改革，许多开发类研究所向企业化方向转化。到1998 年，有的研究所已整体转制为企业，有的进入企业集团，成为企业集团的技术开发中心，有的兼并、托管企业，把企业改造为本单位的科技成果产业化基地，有的创办了大量科技企业。

按照国务院和上海市政府的统一部署，上海地区16 家部属开发类研究院所于1999 年完成了转制和属地化，86 家地方开发类研究所于2000 年底前完成转制，归上海管理的转制科研院所共102 家。另有2 家应用开发类科研院所进入高校没有转制，仍为事业单位，1 家转制属地后又重回央企。开发类科研院所转制任务重，涉及面广，政策性强。为指导开发类科研院所转制，1998 年底上海市科委设立“研究所转制研究”课题，指导科研院所转制。在转制之后，上海市科委也设立多项研究课题，跟踪转制后的情况。

2002 年国家提出对技术鉴证类机构实行“脱钩改制”，为落实这一政策，2004 年上海专利商标事务所完成改制，即由事业单位转为由上海科学院控股的混合所有制有限责任公司。同年，上海电器科学研究所改制为混合所有制的上海电器科学研究所（集团）公司。2005 年，上海市发改委出台了应用开发类研究所公司制和股份制改革文件。

（二）促进民营科技企业健康发展

1996 年上海市科委召开“上海民科企业十周年暨二次创业发展战略研讨会”，提出民营科技企业上规模、上水平的战略目标，并推进股份化、集团化和国际化。2001 年11 月，上海市政府印发了《关于进一步加强上海市（区）科技工作的若干意见》，提出进一步加强民营科技企业的培育和科技产业化工作。上海市科委和区县科委从设立专项基金、建立科技园区、产业化基地等，扶持民营科技企业向高科技产业化方向发展。

1999 年国家设立“科技型中小企业技术创新基金”，以支持和推动科技型中小企业的发展。作为配套，上海市设立“科技型中小企业创新基金”，并批准设立“上海市火炬高新技术产业开发中心”，于2000 年初挂牌运作。这一政策又进一步促进了民营科技企业的发展。

（三）建立健全科技成果转化机制

1996 年《中华人民共和国促进科技成果转化法》颁布施行后，上海技术交易所、技术经纪人事务所、无形资产事务所、科技法律顾问室、技术纠纷仲裁委员会等机构组成的上海技术市场体系进一步完善。1998 年初，市政府提出在新的形势下，上海应制定一项促进高新技术产业化的新政策。经过三个多月的努力，上海市委市政府于1998 年6 月26 日召开高新技术成果转化工作会议，颁布《上海市促进高新技术成果转化若干规定》（简称“科技十八条”），市政府于1998年6 月14 日批准设立的“上海市高新技术成果转化项目认定办公室”和“上海市高新技术成果转化服务中心”同时揭牌，于7月6 日正式运作。“科技十八条”的出台，破除了部门条块分割，促进了产学研结合和技术资本与产业资本、金额资本的结合。“科技十八条”先后经过1999 年、2000 年和2004 年三次修订，于2015 年到期，并延期一年施行。2015 年11 月15 日 上 海 市 人 民政府办公厅印发了《关于进一步促进科技成果转移转化的实施意见》（沪府办发〔2015〕46 号），延续了相关政策。

根据修订的“科技十八条”，上海创业投资公司1999 年8 月9日揭牌，上海技术产权交易所于同年8 月9 日揭牌，于12 月28日开市。

另外，1998 年6 月10 日，上海市科委、市工商局印发了《上海市技术经纪人管理办法》，提出了发展技术经纪业的10 条措施。

（四）支持企业建设科技机构

上海先后发布了《上海市鼓励和支持企业集团和大中型企业建立技术中心的意见》《上海市企业技术中心认定办法》《关于鼓励和支持工业系统独立研究所（院）进入企业或企业集团的若干意见》等文件，强化政策引导和扶持，使科技机构成为企业技术创新的源泉。上海科学院、同济大学、广播电视电影集团等29 个单位，共投入资金7500 万元，上海市科委匹配2100 万元，签署了13 项全面合作、共建技术中心等协议和意向书。上海汽车、宝钢等公司重新调整原有科技力量，吸纳社会力量和独立科研机构建设企业技术中心。据统计，1996 年上海工业企业技术开发机构590 家，占全市科技机构的46.6%。1999 年，上海建有70 家市级以上企业技术中心，比1998 年增加30 家。上海认定的701 家高新技术企业，基本上建有科技开发机构，或有专人负责技术创新和产品研发。

这一阶段的改革已从全面展开期进入纵深推进期，具有以下特点：一是改革目标明确、任务具体，既有“规定动作”又有“自选动作”，开发类科研机构转制是国家任务，是“规定动作”，而建立健全科技成果转化机制是结合上海实际提出来的，是“自选动作”。二是改革力度大，有的是“硬”改革，如科研机构转制、股份制改革；有的是“软”改革，如“科技十八条”政策出台的许多措施；也有的属于迭代式创新改革，如对“科技十八条”政策进行迭代式修改。三是改革基础较好。如开发类科研机构转制是基于这些机构已经具备较好的企业化、市场化运作基础，科技成果转化机制改革也是如此。四是对上海科技创新体系建设产生了不同程度的影响，而且这些影响是深远的，有些影响是正面的，有些却是负面的。

四、2006—2015（创新体系建设期）

2006 年国务院颁布了《中长期科学与技术发展规划纲要（2006—2020）》，科技体制改革的主要任务是建设国家创新体系，主要目标是建成创新强国。上海也发布了中长期科学与技术发展规划纲要，出台了相关配套政策，提出建设上海创新体系。

（一）建设新型科研院所

从科技创新体系建设的角度看开发类科研机构转制，改革后应用技术研究就成为上海科技创新体系中的薄弱环节。为补强这一环节，2009 年提出“深化应用型科研院所改革和发展”。自2010 年以来，支持上海电缆研究所、上海电气科学研究院、上海化工院等转制院所建设新型科研院所。但建设新型科研院所对补强应用技术开发环节所起的作用是很有限的。

（二）推进创新体系建设

2009 年借鉴国外创新集群的做法，上海市科委组织编制上海创新集群报告，依托有关产业推进机构编制了嵌入式软件、数字媒体、半导体照明、纳米技术、现代设计等创新集群报告，2010年指导各区县科委编制创新集群报告。2011 年提出建设创新热点计划，选择杨浦、闸北、浦东新区等区建设五个创新热点试点。2012 年上海市科委提出“五位一体”创新体系。创新集群被认为是简化的创新体系。上述这些工作都是借鉴国外的先进做法，目的是整合创新资源，使分散的、看似毫无关联的创新载体和创新资源，按照一定的标准关联起来，并得到充分的利用。这是一项基础性比较强的工作，是将无形的创新体系有形化、具体化，并使之可监测、可指标化，实现持续改进和有效运行。

（三）建设上海产业技术研究院

上海产研院于2012 年8 月20 日挂牌成立，通过实施创新伙伴计划、建设一批产业技术创新中心、产业技术创新服务平台和创新基地，探索产业和应用技术研发新模式。经过多年的运行，受到诸多因素的制约，与兄弟省市的产研院相比仍有差距，有待进一步深化改革。

另外，在这一阶段还进行了科研经费管理改革、科技管理改革等，允许项目人员可以从财政科技经费中提取劳务费，建立科技计划项目多部门协调机制，撤并了一些专为某项改革或实施某项政策而设立的科技服务机构等，张江高新区扩容到一区二十多个园区，并于2011 年获国务院批复同意建设国家自主创新示范区。在院（中科院）市（上海市）合作建设大科学装置的建设和管理运行体制、机制上，有了进一步发展。

这一阶段科技体制改革的主要任务是建立健全科技创新体系，与科研院所转企等改革相比，主要特点是“软”改革、“微”改革，影响面比较有限。这一阶段的一些重要改革是对前一段改革的改进、优化，即另一个特点是围绕上海创新体系建设目标进行改进型、优化型改革。同时，改革目标不够具体，任务不够明晰，难以量化，因而难度较大。由于这些原因，建设力度不大，影响力较小，所发挥的作用也较小。

五、2015 年以来（建设科创中心）

这一阶段的改革目标是建设最具全球影响力的科创中心。2016 年入选国家全面创新改革首批试点，与科创中心建设同步推进。2019 年出台的“科改25 条”，重点是深化体制机制改革。

在完善科技成果转移转化机制方面，2017 年先后出台了《上海市促进科技成果转化条例》和科技成果转移转化行动方案。2019 年12 月上海技术交易所改制为股份制企业，并获得国家证监会备案。

这一阶段的改革虽然进行了5 年，但还远没到总结的时候。从过去5 年的改革情况看，这一阶段的改革具有以下特点：一是改革目标很明确，即建设具有全球影响力的科创中心，这是习近平总书记2014 年5 月在上海考察时交给上海的战略任务；二是改革层次比较高，入选国家全面创新改革试点，并上升为国家战略，是党中央、国务院交给上海的任务；三是改革力度大，张江国家科学中心建设、研发与转化功能型平台建设等都是原创性强、影响深远的改革举措，改革难度相当大；四是实行“软”“硬”结合、重大改革与微改革结合、体制改革与机制创新结合。

综观改革开放40 多年来的上海科技体制改革历程，上海科技体制改革与以下三个方面因素有密切的联系：

一是与思想解放程度。思想越解放，越能突破瓶颈，越能形成共识，越能凝聚力量形成更大的合力，改革就越能取得突破。全国科学大会召开、农村改革和国企改革的启示、真理标准大讨论、邓小平同志南方谈话、习近平总书记2014 年5 月在上海考察时的讲话等，都是一次次思想大解放，给科技体制改革注入强大的精神动力。

二是与中央科技体制改革目标和国家战略契合程度。1990 年浦东开发开放、科创中心建设上升为国家战略、长三角一体化战略等，对上海科技体制改革具有强大的推动作用。

三是对上海经济社会发展需求契合程度。民营科技的发展、张江高新区的建设，以及“科技十八条”“科创22 条”和“科改25 条”等政策文件的出台，都顺应了上海经济社会发展要求，成效也显著。

展望未来，改革越来越进入深水区，改革难度越来越大，涉及面越来越广，就越需要前瞻性眼光，而且改革的成效不会立竿见影，往往是改在当下，利在长远。这就要求改革者要有改革的耐心和勇气，更要有改革的韧性和锐气。