教育扶贫的维度及其政策意蕴

向雪琪

一、教育扶贫的重要性及其维度

20世纪80年代以来，我国开始了有组织、有计划的大规模扶贫活动，扶贫工作不断地走向精细化、精准化，由救济输血式扶贫逐渐转向造血型扶贫，探索出了一条具有中国特色的贫困治理道路，取得了举世瞩目的成就。

我国的贫困问题主要集中在农村地区，尤其是中西部内陆地区的农村，由于自然环境、历史文化背景等原因的限制，农耕条件差、交通不便、经济基础薄弱，形成了长期性的贫困，这种长期性的贫困加剧了脱贫的难度。在这些地区，贫困带来的不良影响表现在诸多层面：经济生产方面，由于缺乏先进的生产技术与生产工具，农业生产力低下，农产品的交易方式落后，交易渠道封闭。文化教育方面，教育基础设施落后，学校容纳率不足，教育质量低下，教育发展落后。经济的落后与城乡分化的二元经济结构直接影响了文化教育的发展，激化了教育资源的不平等问题。而与此同时，教育的不平等又在不断拉大收入分配的差距，造成一种恶性循环。数据显示，2000年时，全国小升中的比率为94.9%，农村小学生升入初中的比率为80.8%。高中阶段，全国初升高的比例是51.2%，但在农村，这一比例仅为7.1%，城市学生进入高中的比例是农村学生的9.4倍。我国农村人口的平均受教育年数低于7年，全国四分之三以上的文盲、半文盲来自于农村，尤其集中在西部及少数民族地区(1)杨东平.中国教育公平的理想和现实:基础教育城乡差距.2006-10-23.http:∥theory.people.com.cn/GB/49157/49166/4946896.html。。

教育是阻断贫困代际传递的重要纽带和桥梁，在扶贫中发挥着战略性、奠基性、引领性和延续性作用[1]。教育扶贫是中国特色贫困治理模式的重要组成部分。教育扶贫不仅能帮助贫困群众提高个人能力、脱贫致富，还能拉动贫困地区整体的经济发展、促进区域经济繁荣。对贫困家庭与个人来说，教育扶贫能帮助贫困个体提高知识与技能水平，强化其思想与道德素质，帮助其拓宽就业途径与增收渠道，改善个人及家庭的经济状况。对贫困地区来说，教育扶贫能提高区域内教育水平的发展，丰富地区内人力资源储备、带动科技文化相关产业的活力提高生产力水平，带动区域内经济文化的全面性提升。

十八大以来，党中央国务院高度重视扶贫开发工作，确立了新时期扶开发工作的指导方针、目标任务、总体要求，吹响了打赢脱贫攻坚战的号角。随着“精准扶贫”理念的提出和实施，教育扶贫工作由普惠性的扶贫模式转向“精准扶贫”模式，将资源真正倾斜到特困地区、薄弱学校和贫困人口，将教育资源与贫困人口有效对接，实现瞄准到户、精准到人，精准把握其致贫原因，切实满足其脱贫需求，提高扶贫政策的效益[1]。

教育扶贫既是脱贫攻坚的治本之策，也是“三不愁两保障”重要目标之一。党的十九大报告明确提出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”要“坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合”(2)习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的告.2017-10-27.http:∥www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c1121867529.htm。。“治贫先治愚”，实施教育扶贫，能够有效提高贫困地区的文化教育水平，激发贫困地区的内生动力，从根本上消减贫困，阻断贫困的代际传递。

教育贫困指的是低于最低限度的教育标准的状态，主要表现为教育不平等造成的教育资源缺乏和教育质量低下[2]。教育扶贫包括两个维度的内容，一是“扶教育之贫”；二是“用教育扶贫”，两者互为表里，相辅相成。“扶教育之贫”指的是通过一定手段缓解消除教育贫困，补齐教育发展的短板，解决教育资源分配不平等、教育水平发展不平衡问题[3]，保障每个人平等接受教育权利。而“用教育扶贫”，指的是对贫困地区进行教育投入，改善教育环境，帮助贫困人口掌握脱贫致富的知识和技能，提高当地群众的文化素养和个人能力，促进当地的经济产业和科学文化的共同发展，最终帮助该地区摆脱贫困的一种扶贫手段[4]。

二、“扶教育之贫”维度：补教育短板、强教育基础

教育扶贫首先意味着“扶教育之贫”。教育是扶贫开发的主要阵地和关键领域，“扶教育之贫”是指通过政策支持、加大投入、调整结构等方式实现教育领域的减贫，具体内容包括推广基础教育、提高教育普及度、改善教育软硬件水平等。

(一)“扶教育之贫”的政策取向

基于对致贫原因的不同认识，形成了个体主义、结构主义和关系主义三种教育扶贫的政策取向：个体主义贫困论将教育贫困的原因归之于个人能力的缺失或者贫困文化的代际传递；结构主义贫困论将贫困归于经济、政治和社会体制对个体机会和资源获取的制约；关系主义贫困论关注贫困群体与社会结构间的互动关系。教育扶贫的补偿性政策对应个体主义贫困论，整体教育改革的依据则是结构主义贫困论，教育绩效政策则对应关系主义贫困论。实现教育扶贫，需要从人力资本的投入、生产和应用以及社会关系的重建等方面，提高贫困群体的求学意愿、教育质量和就业质量[5]。

中国教育扶贫政策整体上经历了重点保障贫困群体受教育权利的普惠教育扶贫阶段，大力提升贫困地区教育质量的专项教育扶贫阶段，全面促进贫困个体内生发展的精准教育扶贫阶段(3)王瑜,叶雨欣.多源流理论视角下我国教育扶贫政策的变迁分析.当代教育论坛:1-11[2020-10-23].http:∥iras.lib.whu.edu.cn:8080/rwt/401/https/MSYXTLUQPJUB/10.13694/j.cnki.ddjylt.20200929.001。。十八大以来，教育成为扶贫开发的目标与任务，被纳入精准扶贫与脱贫攻坚的整体布局。党和国家在战略与政策层面为“扶教育之贫”做出了一系列战略部署，教育扶贫成为脱贫攻坚的重要组成部分。

(二)“扶教育之贫”的目标与任务

公平性与益贫性是教育扶贫的本质属性。教育扶贫兼具公平和扶贫的双重责任[6]。“扶教育之贫”的核心逻辑在于，通过提升贫困地区的办学条件促进教师的专业发展；通过教师的专业发展改变贫困地区的教育理念，进而提升贫困地区学生的核心素养，阻断贫困的代际传递[7]。

教育作为一项重要的人力资本对经济发展具有重要作用，教育扶贫是阻断贫困代际传递的根本手段和重要方式，体现了公平正义的价值追求。保障贫困地区和贫困人口的教育权利、教育条件和教育收益，是实现教育精准扶贫起点、过程和结果公平正义的必要前提[8]。

从目标与任务上看，“扶教育之贫”就是要推动教育精准扶贫：第一，要了解贫困家庭的贫困原因及其教育需求，实现精准识别；第二，要实施针对性、差异化的教育扶贫项目，做到精准施策；第三，要根据贫困人口的教育需求调配资源，做到精准配置；第四，要对贫困地区教育状况进行追踪、监测、评估，及时调整政策，确保教育扶贫效果精准[9]。

(三)“扶教育之贫”的政策及实践

“扶教育之贫”历经了从教育普及到精细化资源配置、由关注贫困人口的受教育权利到实现代际发展的目标转变[10]。我国“扶教育之贫”的政策及实践主要表现在以下方面。

1.普及基础教育

1984年9月30日，中共中央、国务院发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，标志着我国政府消除贫困正式行动的开始。《通知》要求在贫困地区有条件地发展和普及初等教育，重点发展农村职业教育，加速培养适应山区开发的各种人才。这是我国政府文件中第一次明确提出教育扶贫的政策要求。

1994年，国务院制定和发布的《八七扶贫攻坚计划》，要求积极推进我国农村、特别是贫困地区农村的教育改革，改变农村教育文化落后的状况，扫除文盲，开展成人职业教育培训。要求提高年龄儿童的入学率和巩固率，帮助贫困地区群众学习技术，开拓新的增收渠道。

1995—2000年，在22个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团的852个贫困县实施第一期“国家贫困地区义务教育工程”，这是建国以来中央级专项资金投入最多、规模最大的义务教育扶贫工程。与此同时，奖学金、贷学金、勤工助学、特困生补助等配套政策也随之不断完善(4)国务院办公厅.实施国家贫困地区义务教育工程.2001.http:∥www.gov.cn/ztzl/fupin/content396671.htm。。

2001—2005年，在中、西部19个省、自治区、市和新疆生产建设兵团的522个县级单位实施第二期“国家贫困地区义务教育工程”，共覆盖人口1.24亿，其中少数民族人口0.49亿，占总人数的40%。中央专款的分配向西部地区倾斜，为西部地区安排的资金占到了中央专款的90%以上(5)第二期国家贫困地区义务教育工程实施.人民日报海外版,2002-05-10(001)。。

2013年7月，《国务院办公厅转发教育部等部门关于实施教育扶贫工程的意见的通知》(国办发〔2013〕86号)，明确规定，要加快教育发展和人力资源开发，实现“教育对促进群众脱贫、增收、促进社会经济发展等方面的作用得到更有力的发挥(6)国务院办公厅.关于实施教育扶贫工程意见的通知.(2013-09-11).http:∥www.gov.cn/zwgk/2013-09/11/content_2486107.htm。。

2015年12月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求尽快落实教育扶贫工程的实施，保障贫困地区教育质量，保证贫困人口平等受教育的权力，阻断贫困代际传递。

2016年12月，《教育脱贫攻坚“十三五”规划》颁布。作为“十三五”时期教育扶贫工作的行动纲领，《规划》提出了“一个目标、两个重点、五大教育群体、五项重点任务”，力争实现贫困地区“人人有学上、个个有技能、家家有希望、县县有帮扶”，明确提出了教育扶贫的目标是发展学前教育，巩固提高义务教育，普及高中阶段教育，“到2020年，贫困地区教育总体发展水平显著提升，实现建档立卡等贫困人口教育基本公共服务全覆盖”。

习近平总书记高度重视教育扶贫工作。在2015年中央扶贫开发工作会议上，习近平提出，把“发展教育”作为精准扶贫“五个一批”的重要内容。2017年1月，习近平强调：“要把发展教育扶贫作为治本之策，确保贫困人口子女都能接受良好的基础教育，具备就业创业能力，切断贫困代际传递”(7)肖禹.习近平:落实教育扶贫,切断贫困代际传递.2017-02-23.http:∥www.cpad.gov.cn/art/2017/2/23/art_624_59661.html。。在中共中央政治局第三十九次集体学习中，习近平强调要加大力度落实教育扶贫，突出解决贫困地区青少年上学难的问题，将教育扶贫放到了扶贫工作的重要位置。

2.加强教育基础设施建设

开展教育扶贫工作，必须以教育事业的发展为基础。加强贫困地区的教育基础建设是教育扶贫的第一步。1995年，国务院开始实施“国家贫困地区义务教育工程”，计划在1995—2000年的五年间，投入39亿专项资金，在852个贫困县实施“两基”(基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲)推进工作。“十五”期间，国家又再次投入50亿专款，在贫困县新增改建小学10 663所，培养中小学的教师、管理人员等约46.7万人(8)国务院.实施国家贫困地区义务教育工程.2006.http:∥www.gov.cn/ztzl/fupin/content_396671.htm。。2001年，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》(国发〔2001〕21号)，明确提出坚持基础教育优先发展的原则，进一步完善农村义务教育管理体制，统一规划农村学校的基础设施建设，合理安排学校分布和布局，保证教育资源的优化配置。2003年，国务院发布《关于进一步加强农村教育工作的决定》(国发〔2003〕19号)，把加强贫困边远地区的学校建设、卫生设施和食宿条件划为工作重点，要求建立健全农村中小学校舍的维护保障机制，确保对农村义务教育、职业教育、扫盲教育等的经费投入。“十二五”期间，中央财政累计投入资金831亿元改造义务教育薄弱学校(9)国务院.中国的减贫行动与人权进步白皮书.2016. http:∥www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1494402/1494402.htm。。国务院和教育部在《“十三五”脱贫攻坚规划》(2016)、《国家教育事业发展“十三五”规划》(2017)中也重点要求要改善贫困地区的办学条件，加强农村寄宿制学校建设，优化农村学校区域布局，完善义务教育就近入学制度。这些政策的实施，较好地解决了农村及经济欠发达地区教育基础设施落后、学校容纳能力不足等问题，保证了学校教学条件的安全和完善，为提高教育质量和教学水平提供了坚实的物质基础。

3.加强教育资助

国务院在2005年印发的《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(中发〔2005〕1号)与《关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作意见的通知》(国办发〔2005〕7号)中，强调落实了对义务教育阶段贫困学生的“两免一补”政策，并将在2005年春开始提高教科书的补助，小学每学期每人可领取补助费35元，初中阶段70元，特教35元(10)国务院办公厅.关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作意见的通知。2005-02-18. http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2009-03/28/content_5577.htm。。这一系列政策的实行减轻了贫困家庭因为子女上学而带来了经济负担，有助于巩固农村地区义务教育阶段的就学率，完善贫困地区基础教育的普及工作。高等教育方面，财政部和国家教委颁布了《关于进一步做好高等学校勤工助学工作的通知》(教财〔1993〕62号)、《关于对普通高等学校经济困难学生减免学杂费有关事项的通知》(教财〔1995〕30号)、《普通本科高校、高等职业学校国家助学金管理暂行办法》(财教〔2007〕92)等一系列文件，帮助经济困难的高校学生减轻负担、完成学业。2016年8月，财政部、教育部印发《关于免除普通高中建档立卡家庭经济困难学生学杂费的意见》(财教〔2016〕292号)，免除建档立卡的困难户中的高中在读学生的学杂费。同时，为贯彻精准扶贫理念，教育部办公厅还颁布了《教育部办公厅关于建议不加强和规范高校家庭经济困难学生认定工作的通知》(教财厅〔2016〕6号)，加强了对资助对象的甄别工作，增强了教育资助发放的精准性。学生资助政策的实施，减轻了贫困家庭因为子女上学带来的经济负担，有助于巩固农村地区义务教育阶段的就学率，完成贫困地区基础教育的普及工作。

通过“扶教育之贫”，我国贫困地区教育状况得到了根本性改善。具体表现在：第一，全面加强贫困地区基础教育，提高基础教育普及程度和办学质量，国家教育经费向贫困地区、基础教育倾斜，解决了贫困地区教育基础设施薄弱、办学条件差、经费投入不足、师资队伍不稳定以及由此带来的基础教育普及程度和办学质量不达标的问题。第二，围绕特色优势产业和基本公共服务需求，发展贫困地区现代职业教育，提高贫困地区人口素质和就业能力，实现贫困人群脱贫致富。第三，提高贫困地区高等教育质量，加大高校招生倾斜力度，通过建立保障农村和贫困地区学生上重点大学的长效机制，增加贫困地区学生高等教育入学机会，促进高等教育更好地为贫困地区经济社会发展服务。第四，健全涵盖幼儿园、义务教育学校、普通高中、职业学校、高等学校家庭经济困难学生资助体系，为贫困地区学生提供补偿政策，从制度上保障每一个学生不因家庭经济困难而失学。第五，提高教育信息化水平，加快学校信息基础设施建设，推广优质数字教育资源应用，推进教育管理信息化建设。利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面，是教育扶贫的新路径，也是促进教育公平的着力点[11]。

三、“用教育扶贫”：扶志扶智并重，激发内生动力

教育扶贫也意味着“用教育扶贫”，即教育是实施扶贫开发的重要手段和有效途径，将教育作为扶贫的手段、工具、途径或方式，通过发展教育来带动贫困地区及贫困人口的脱贫致富。在脱贫攻坚实践中，教育通过开发人力资本、提升人口素质、扭转贫困文化等多种方式，极大地改善了贫困地区的整体面貌，起到了持久脱贫致富的功效[12]。授人以鱼，不如授人以渔。教育扶贫通过提高贫困地区人口的发展能力来实现脱贫，具有根本性的扶贫效果[1]。

(一)“用教育扶贫”的政策取向

“治贫先治愚，扶贫必扶智，扶智教为重”。思想观念更新及知识能力的提升是脱贫攻坚的原动力。从传统的救济式扶贫到改革开放的开发式扶贫，再到21世纪以来的综合式扶贫，教育在脱贫攻坚中的根本性作用和支撑性地位日益凸显。

“用教育扶贫”强调“以教育扶整体的贫困”。教育是实现贫困人口和贫困人群“内生性”脱贫的根本手段。一方面，教育可以转变贫困人群的脱贫观念，使他们具有“内生性”脱贫的意愿、意识与信念；另一方面，教育可以提升贫困人群的知识、能力和方法，实现稳定、长久脱贫。“用教育扶贫”不仅涉及基础教育、中等教育和高等教育，更需要成人教育、职业技术教育和农民教育的支持[13]。教育不仅是一项权利，也是对人们可持续发展能力的投资，通过教育扶贫可构建内力外力融合的可持续发展源动力[6]。因此，转变教育扶贫理念，建立精准的教育扶贫对象识别机制，提升扶贫对象自我发展能力，精准实施扶贫项目，构建多元主体共同参与扶贫的治理体系等，可充分发挥教育精准扶贫作用，帮助农村贫困人口实现脱贫与发展[14]。

(二)“用教育扶贫”的目标与任务

“用教育扶贫”的目标是提升贫困群众的能力素质和内生动力，提升贫困人口的就业意愿和水平，通过教育带动其他扶贫项目的发展，阻断贫困的代际传递，建立脱贫长效机制。

2012年，习近平在河北考察扶贫工作时明确指出：“治贫先治愚，要把下一代的教育工作做好，特别是要注重山区贫困地区下一代的成长。下一代要过上好生活，首先要有文化，这样将来他们的发展就完全不同。……把贫困地区孩子培养出来，这才是根本的扶贫之策”(11)新华网.习近平眼中,扶贫工作需要攻克哪些难关.2016.http:∥news.xinhuanet.com/fortune/2016-02/14/c_128708438.htm02/14/c_128708438.htm。。

2015年10月16日，习近平在减贫与发展高层论坛上首次提出“五个一批”的脱贫措施，“发展教育脱贫一批”位列其中，要求国家教育经费要继续向贫困地区倾斜、向基础教育倾斜、向职业教育倾斜，帮助贫困地区改善办学条件，对农村贫困家庭幼儿特别是留守儿童给予特殊关爱。

2015年11月29日，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，把教育扶贫作为脱贫攻坚战的重要措施，要求“着力加强教育脱贫,让贫困家庭子女都平等享受到优质的教育，阻断贫困代际传递。”强调职业教育与就业扶贫的结合，加大劳务输出培训投入，统筹使用各类培训资源，以就业为导向，提高培训的针对性和有效性。加大职业技能提升计划和贫困户教育培训工程实施力度，引导企业扶贫与职业教育相结合，鼓励职业院校和技工学校招收贫困家庭子女，确保贫困家庭劳动力至少掌握一门致富技能，实现靠技能脱贫。

2016年，教育部等六部门印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》(教发〔2016〕18号)，要求夯实教育脱贫的根基，扎实保障和提高贫困地区的学前教育和九年义务教育水平，加强和改善师资质量和乡村教师待遇问题，加强对特殊群体的照顾与支持。要求提升就业与脱贫能力，加大中等职业教育的发展力度，将其作为普及高中阶段教育的重点任务，对职业学校的贫困家庭学生加大补助的力度和覆盖面。要求各部门合作，开展公益性职业培训，帮助农民学习新的职业技能，实现脱贫与农民技能培训、再就业的精准对接。

(三)“用教育扶贫”的政策及实践

“用教育扶贫”的重点是提高贫困群众的知识和能力水平，激发贫困群众的内生动力。我国“用教育扶贫”的政策及实践主要表现在以下方面。

1.发展职业教育

2006年起，国务院扶贫办开始在贫困地区实施“雨露计划”。“雨露计划”以政府主导、社会参与为特色，以提高素质、增强就业和创业能力为宗旨，以中职(中技)学历职业教育、劳动力转移培训、创业培训、农业实用技术培训、政策业务培训为手段，以促成转移就业、自主创业为途径，帮助贫困地区青壮年农民解决在就业、创业中遇到的实际困难，最终达到发展生产、增加收入，最终促进贫困地区经济发展。

2001年，国务院引发的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年》，要求切实加强基础教育，普遍提高贫困人口受教育的程度。实行农科教结合，普通教育、职业教育、成人教育统筹，有针对性地通过各类职业技术学校和各种不同类型的短期培训，增强农民掌握先进实用技术的能力。

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，强调职业教育的重要性，支持中、高等职业学校发展各有特色的优势专业，对口培养能支持当地特色产业发展的技术型人才。同时，鼓励发达地区的院校对经济落后地区的职业院校进行对口支援，帮助贫困地区发展职业教育。

2016年，教育部等六部门印发的《教育脱贫攻坚“十三五”规划》(教发〔2016〕18号)，要求提升就业与脱贫能力，加大中等职业教育的发展力度，对职业学校的贫困家庭学生加大补助的力度和覆盖面。开展公益性职业培训，帮助农民学习新的职业技能，实现脱贫与农民技能培训、再就业的精准对接。

2.提升教师能力

“用教育扶贫”的核心之一就是要提高教育质量与教育水准。其中，教师的培养与师资保障是尤其重要的一环。

2015年，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求，加大对乡村教师队伍建设的支持力度，特岗计划、国培计划向贫困地区基层倾斜，为贫困地区乡村学校定向培养留得下、稳得住的一专多能教师，制定符合基层实际的教师招聘引进办法，建立省级统筹乡村教师补充机制，推动城乡教师合理流动和对口支援。全面落实连片特困地区乡村教师生活补助政策，建立乡村教师荣誉制度。

2016年，《教育脱贫攻坚“十三五”规划》强调，要加强乡村教师队伍建设，落实好乡村教师支持计划。特岗计划优先满足贫困县的需要，国培计划优先支持贫困县乡村教师校长培训。依托师范院校开展“一专多能”乡村教师培养培训，着力解决幼儿园教师不足、音体美外语教师短缺等问题。加强民族地区师资培训。建立城镇优秀教师向乡村学校流动制度。全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策。

2018年，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》指出，要加大贫困地区教师特岗计划实施力度，深入推进义务教育阶段教师校长交流轮岗和对口帮扶工作，国培计划、公费师范生培养、中小学教师信息技术应用能力提升工程等重点支持贫困地区。鼓励通过公益捐赠等方式，设立贫困地区优秀教师奖励基金，用于表彰长期扎根基层的优秀乡村教师。

3.重视扶志扶智

治贫先治愚，扶贫先扶智。习近平指出，“摆脱贫困，其意义首先在于摆脱在头脑中意识和思路的‘贫困’”[15]160。教育扶贫是“造血式”扶贫方式，是针对贫困地区的贫困人口进行教育投入和教育资助服务，以贫困地区人才培养作为主要方式，使贫困人口掌握脱贫致富的知识和技能，通过提高贫困人口的科学文化素质以促进贫困地区经济和文化发展，并最终摆脱贫困的一种扶贫方式。[9]在精准扶贫阶段，要注重教育扶贫的精准化、内生化、可持续化，实施扶智扶志。扶智重点在于提升贫困人口的知识和能力，主要解决贫困的代际传递问题；扶志主要提升贫困人口的内生动力、激发贫困人口的发展积极性，主要解决精神贫困问题。

四、教育扶贫的政策意蕴

教育扶贫具有“扶教育之贫”和“用教育扶贫”两个维度，教育在扶贫中兼具目标与手段、任务与工具的双重属性，两者互相依存。其关系可概括为：通过扶教育之贫以实现依靠教育来扶贫，基于教育的扶贫功能发挥以证实扶教育之贫政策的有效性[23]46。综合来看，教育扶贫具有多重政策意蕴。

(一)政策价值：追求公平正义

贫困的根源涉及公平正义问题。教育扶贫的目的是通过发展贫困地区教育事业实现减贫，其本质体现了对公平正义的价值追求。我国对教育发展的要求是树立科学的教育体系与教育理念，巩固贯彻教育优先的发展方针，确保教育的公平与质量，缩小地区、城乡的教育差距，让所有民众都能有终身学习的机会，能享受到优质的教育资源。2013年9月，国务院办公厅在转发七部门联合发布的《关于实施教育扶贫工程意见》中指出，要充分发挥教育在扶贫开发中的重要作用，推进教育强民、技能富民、就业安民。同年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要深化教育领域的综合改革，大力促进教育公平，健全家庭经济困难学生资助体系，统筹新城乡的义务教育资源均衡配置，健全政府购买服务等制度，鼓励社会组织参与教育扶贫。教育扶贫在扶贫攻坚工作中居于中心地位，通过教育扶贫，改变教育资源配置的不均衡，提高贫困地区教育质量，保障贫困地区人民受教育的水平[1]。

(二)政策目标：扶知扶志扶智

造血式扶贫是指通过对贫困人口的素质改造，激发贫困人口和贫困地区的内生动力，打破贫困的代际传递，使其能摆脱外界的资源供给和扶持，依靠自身能力维持社会经济健康发展的可持续性的扶贫方式。过去的输血式扶贫主要通过应急性的救济、均等化的分配、短期性的帮扶来缓解贫困，只能解决一时之急，无法彻底根除贫困，还会让受助者产生习惯性、依赖性的消极心理。教育扶贫强调赋权于民，通过对扶贫群众的文化提升、能力培养和素质改造，激发其内生动力，培养他们利用资源、创造财富、回馈社会的能力，从而保证脱贫效果的长期性、稳定性。

(三)政策主体：多元共治

教育扶贫强调多方参与、多元协同，“集聚教育脱贫力量，从精神动力、财政支持、教育帮扶、信息技术、社会力量五层面，构建多方参与、协同推进的教育脱贫大格局”(12)刘博智.教育部等六部门印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》.中国教育报，2016-12-30。。政府、市场主体和社会组织多元参与与协同共治，能够提高教育扶贫的效率与效益，提升教育扶贫的效果，促进教育的均等化发展。教育扶贫主体的互动方式，由政府单一主体到多元参与，由权威控制的隶属、服从模式转向政府、市场主体、社会组织之间平等协商、风险共担、利益共享的新型合作关系。对政府来说，这种新型的治理模式能够帮助政府减轻压力，扩充教育扶贫的广度和深度，提高政府工作效率和政府的公信力。对市场和社会等其他主体来说，获得了参与教育扶贫的机会，平衡了政府单一主体可能带来的供给单一、供需失衡的问题，也扩大了教育扶贫的社会效应。

(四)政策方法：精准施策

十八大以来，中国教育扶贫模式由单向的、大水漫灌式的扶贫转向精准扶贫，教育扶贫政策聚焦于贫困地区和贫困人群，做到精准识别、精准施策、精准帮扶。2016年，教育部等六部门印发的《教育脱贫攻坚“十三五”规划》(教发〔2016〕18号)，强调教育扶贫方式的精准性。2018年1月，教育部、国务院扶贫办联合发布了《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018—2020年)》(教发〔2018〕1号)，明确要求进一步向深度贫困地区教育扶贫聚焦，以“三区三州”为重点区域，以补齐贫困地区教育短板为突破口，充分调动各方的主动性及创造性。中国针对贫困地区和贫困群体实施教育扶贫，精准到村、精准到户、精准到人。

(五)政策内容：覆盖全面

随着脱贫攻坚的推进，中国教育扶贫政策的覆盖范围越来越广泛、内容越来越全面。在学前教育阶段，支持贫困地区发展学前教育、努力提升学前教育普及程度，建立规范的办园标准和准入制度，注重加强对贫困地区幼儿教育师资的培训培养，有效地保障了贫困地区基础教育的质量水平，使贫困地区儿童“不输在起跑线上”。在基础教育阶段，致力于改善贫困地区基础教育质量、普及九年义务教育，促进义务教育均衡发展。2012年，国务院印发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，明确提出推进义务教育均衡发展的基本目标:每一所学校符合国家办学标准，办学经费得到保障。在职业教育领域，强调“改革农村中等教育结构、发展职业技术教育是振兴农村经济，加速农业现代化建设的一项战略措施”。国务院2014年发布《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发〔2014〕19号)，赋予职业教育消除贫困的功能。在高等教育领域，教育部2012年，教育部、国家发展改革委、财政部人力资源社会保障部、国务院扶贫办联合发布《关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知》，提出面向贫困地区生源定向招生，扩大重点高校贫困地区学生的升学率，并鼓励学生毕业后返回生源地创业和提供服务，为贫困地区的建设和发展储备优质人才。

总而言之，教育扶贫在脱贫攻坚中发挥了重要的作用，其包括“扶教育之贫”和“用教育脱贫”二个维度，中国教育扶贫经历了由“扶教育之贫”转向“用教育脱贫”，从解决教育贫困的问题转向将教育作为扶贫开发的一种手段，并最终实现二者的统一的过程。