关于坚持和完善生态文明制度体系的思考

李忠鹏

（喀什大学 马克思主义学院，新疆 喀什 844000）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视通过生态制度体系的健全、完善、运行来推动生态文明建设，更加重视通过推进生态环境保护领域治理体系和治理能力现代化来促进人与自然和谐共生的现代化。十九届四中全会明确提出：“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。”[1]再次强调了推进生态文明建设的价值理念、基本国策、方针和发展道路，再次强调了建设美丽中国的宏伟目标。在坚持和完善生态文明制度体系这个重大实践课题上，提出了一系列理路清晰、相互衔接、管用有效的践行路径，为新时代我国制度建设与完善推进生态文明建设提供了根本的制度遵循。

一、坚持和完善生态文明制度体系的重大意义

党的十八大以来，生态文明建设上升为我们党的执政方略，全国范围内开展了规模空前、力度空前、成就空前的生态文明建设实践活动，当前党中央从中华民族永续发展、全球生态安全及全球生态环境治理、社会主义现代化强国建设的长远视角出发，更加重视通过制度建设和完善来推动生态环境保护与治理。

（一）是关系中华民族永续发展的千年大计

生态文明建设是关系到中华民族永续发展、中华儿女世代发展的千年大计。习近平总书记就这个问题指出，我们必须从中华民族历史发展的高度来看待这个问题，进一步阐明了生态文明建设的长远意义。自然界是人类社会得以生存和发展的依赖和基础，人类所需要的一切资源能源全都来自于自然界。因此，人类要想永续发展下去，就一定要敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然，遵循自然规律来进行发展，只有自然界良性发展下去，人类也才能永续发展下去。

生态文明建设不仅关系到当代人的福祉，更关系到子孙后代能否生活得更好，推进生态文明建设、保护好生态环境是实现中华民族永续发展的重要前提和保障。对于生态文明建设这一关涉整个民族整体利益、长远利益的大事，必须要通过系统完善、持久运行的制度体系来保障。因为制度具有基础性、稳定性、根本性和权威性的特征，制度是管整体、管长远的；制度的确立和执行可以很好地排除人为负面影响以及其它不确定性因素的干扰，良好的制度及其运行可以形成良性循环，达到善治的目标。因此，我们要把生态治理、生态保护纳入制度的轨道，长远规划，构建起一套科学规范、相互衔接、管用有效、持续运行的生态文明制度体系，并切实使这一制度体系高效执行和运转来彰显制度的权威。

（二）是促进全球生态环境治理的现实需要

当前，全球生态安全形势复杂多变，全球面临着较为严重的生态环境问题，比如气候变暖、臭氧空洞以及冰川融化等。面对这些问题，每个国家或地区都不可能置身事外，必须摈弃只顾自身而以邻为壑的错误想法与做法，应当携手应对，一起来提供“全球公共产品”[2]。习近平总书记指出，中国与世界其它各国同处于地球村，同处于一个全球生态系统当中，应当携手保护好人类赖以生存的蓝色星球，共同建设清洁美丽的绿色家园。

中国作为世界上最大的发展中国家，在平衡经济发展与生态治理、加快生态修复与保护等方面付出了巨大努力，取得了显著成绩。全球生态文明建设过程中，尤其是同为发展中国家的诸多亚非拉国家面临着与中国相似的问题：如何在促进经济快速发展的同时保护好、治理好生态环境，从而跳出“先污染后治理”的怪圈。中国在推进生态文明建设的实践过程中积累了很多的成功经验，比如着力推动绿色发展，具体包括将青山绿水转化为金山银山、绿色扶贫、开发清洁能源、实施节能减排、倡导绿色生活方式等。将这些成功经验总结起来就形成了当前中国的生态文明制度体系。这一制度体系能为其它国家推进生态文明建设贡献中国智慧、提供成功经验，从而为维护全球生态安全、促进全球生态环境治理做出积极有益的贡献。

（三）是全面建成社会主义主义现代化强国的应有之义

十九大报告指出：“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化。”[4]一语道出了这样一个重要认识：生态文明现代化是社会主义现代化的题中应有之义，是全面推进社会主义现代化的重要内容和重要组成部分。作为拥有14 亿人口的发展中国家，如何进一步推进包括生态文明在内的全面现代化，如何全面建成包括美丽中国宏伟目标在内的社会主义现代化强国，坚持和完善生态文明制度体系回答了这一系列问题。同时，社会主义现代化强国的具体表征之一就是实现国家治理体系和治理能力的现代化，当然也包括在生态环境治理领域的生态文明制度体系的健全完善、贯彻执行。要根本实现人与自然的和谐共生，必须要有定型、成熟、管用、有效的生态文明制度体系来做支撑，以保证生态环境治理工作科学地开展、有序地推进，从而不断提高整个国家在生态环境治理领域的治理能力和治理水平。

社会主义现代化强国的重要目标之一就是建成美丽中国，为实现这一目标，必然要坚持和完善生态文明制度体系，为美丽中国目标的实现提供制度保障。实现生态现代化和全面建成社会主义现代化强国，就要树立制度思维、法治思维，通过坚持和完善生态文明制度体系，搭建起生态环境治理领域的“四梁八柱”，构筑起保护好生态环境的制度“钢铁长城”。

二、坚持和完善生态文明制度体系的根本遵循

在坚持和完善生态文明制度体系过程中要有根本的遵循，以确保生态文明制度体系建设坚持正确的方向、体现科学的设计。

（一）坚持以习近平生态文明思想为根本指导，深入贯彻落实生态文明建设政策

习近平总书记立足于中国基本国情，总结经济社会发展的经验教训，客观分析全球生态形势，在继承了马克思恩格斯生态文明思想和吸收中华民族优秀传统文化中的生态哲学思想的基础上，形成了具有鲜明原创性和时代性的生态文明思想。这一思想“深刻回答了‘为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明’等重大理论和实践问题，为我国新时代的生态文明建设实践提供了基本遵循”[5]。习近平总书记生态文明思想集中体现为“生态兴则文明兴”的深邃历史观、“人与自然和谐共生”的科学自然观、“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观、“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的基本民生观、“山水林田湖草是生命共同体”的整体系统观、“实行最严格生态环境保护制度”的严密法治观、“共同建设美丽中国”的全民行动观、“共谋全球生态文明建设之路”的共赢全球观。这些内涵深刻、内容丰富的思想内容为坚持和完善生态文明制度体系提供了最根本的遵循。

（二）坚持以人民为中心的根本立场，满足人民日益增长的优质生态产品需要

中国特色社会主义进入新时代以后，我国社会的主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分发展之间的矛盾，这一点也具体体现在中国人民对美好生态环境的需求同生态保护与经济发展较不平衡、优质生态公共产品供给不足之间的矛盾。当人们收入增加、生活水平提高后，对良好生态环境的需求也会不断增长，因此需要加强生态文明制度建设，提供更加优质的生态公共产品来满足人民更高层次、更多样化的生态需求，努力保障人民群众在生态环境方面的基本民生，不断提升人民幸福感。人民立场是中国共产党人的根本政治立场，它要求贯彻落实以人民为中心的发展思想。习近平总书记指出：“良好的生态环境是最普惠的民生福祉。”[6]环境构成了最基本的民生内容，生态环境与人们的日常生活息息相关，大自然中的绿水、青山、蓝天、白云、鸟鸣、虫嘤……都能够极大地提高人的幸福感。清新的空气、干净的水源、优美的生态、宜居的环境、安全的食品是人们最需要、最不可缺的，我们发展经济和保护生态，最终目的都是为了让人民群众生活得更好。

（三）坚持党的集中统一领导，激发多元治理主体的活力与智慧

要构建起生态环境治理领域的多元治理体系，坚持“党委领导、政府主导、企业主体、公众参与”[6]。一方面，坚持党对生态环境保护工作的集中统一领导，发挥党在推进生态工作中统揽全局、协调各方的领导核心作用，具体包括在加强生态领域制度体系和治理体系的顶层设计、政策制定、狠抓落实、环保巡视、政绩考核方面的不可替代的领导核心作用。另一方面，充分发挥政府、企业、公民社会三者在生态环境治理过程中各自拥有的独特优势，形成合力来共同推动生态保护工作。政府方面，要加强政府在生态保护中的主导地位。政府及其机构是生态治理体系中的主导者，在生态保护与建设实践中起着举足轻重、不可替代的作用，这些重要作用主要体现在立法执法、政策引导、制度保障、奖励惩罚等方方面面。企业方面，要意识到“生态环境问题归根结底是经济发展方式问题”[3]234。要采取有效的政策措施鼓励、推动市场主体——企业节能减排、调整结构、升级产业，从而实现高质量发展，这是解决环境污染、资源浪费最根本的方法。公民社会方面，生态环境与我们每个人都息息相关，每个人都是生态文明建设实践活动的受益者，理所应当成为良好生态环境的保护者和建设者。我们要通过宣传教育大力培育具有生态保护意识、落实生态保护措施的生态公民，使公民形成生态自觉，鼓励居民形成勤俭节约、绿色低碳的生活方式和消费方式。

三、坚持和完善生态文明制度体系的制度措施

坚持和完善生态文明制度体系是一项十分复杂的系统工作，需要在坚持原有的科学制度基础上进一步加快制度创新、加强制度约束、狠抓制度落实、严明制度责任，以不断完善、健全和落实这一制度体系，从而将生态文明建设纳入制度的轨道，为推进生态环境保护工作提供坚实的制度保障。

（一）实行最严格的生态环境保护制度，以制度为主抓手狠抓生态保护工作

习近平总书记十分重视生态环境保护领域的制度建设，提出要将生态保护纳入制度和法治的轨道，他指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[3]240

目前我国生态环境保护中存在的一些问题与法治不健全、执行不严厉、落实不到位、执行不严格有很大的关系。在推进生态文明建设过程中要实行严格的生态环境保护制度，要靠科学制定生态环保法律、严格执行生态环保法律、公正裁决生态环保案件、全民共同遵守生态环保法律等举措来整体推进生态保护工作。具体包括以下几个方面：实行最严格的耕地保护制度，以确保永久基本农田的红线；实行最严格的土地节约集约利用制度，以提高国土空间的使用效率；实行最严格的水资源利用制度，以提高水资源利用效率等。

（二）全面建立资源高效利用制度，不断提高资源的利用效率

对于一个人口14 亿的发展中国家而言，人均资源占有率较低是我们要长期面临并需要加以解决的十分重要的客观问题，以低投入换取高回报、提高资源的利用效率是我们解决这一问题最为现实的途径。因此，必须做好以下方面工作：一是要健全自然资源产权制度。加快对自然资源的统一确权登记，改变以往存在的自然资源底数不清、权责不明晰、权益不落实、监管不到位等问题；建立自然资源清单或实行动态管理的自然资源数据库；实行所有权和使用权分离，落实资源有偿使用制度，加强自然资源节约集约利用。二是要加快推进覆盖城市及乡村的垃圾分类制度，提高垃圾循环利用效率。进一步完善引导绿色生产和绿色消费的具有优惠性的政策导向，从税费方面对企业提高资源利用效率给予优惠和支持，鼓励全民厉行节约、减少不必要的浪费、共享交通工具出行等绿色生活方式。三是要推进能源革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。绿色能源是人类社会发展的一大趋势，国内不可再生能源的储量是有限的，在还没有彻底消耗完之前，应加快绿色可再生能源的开发利用。近年来我国光伏产业、核能产业等清洁能源发展迅速，为我国低碳发展及整个国家的能源安全做出了巨大贡献，在将来要进一步加快对清洁能源的有序开发利用。

（三）健全生态保护和修复制度，加强对生态环境的修复与保护

要把生态保护摆在优先的位置。对于已经破坏的生态环境要进行抢救性修复，对于一些环境污染要及时进行科学治理，坚决打赢蓝天保卫战。一方面，要构建以国家公园为主体的自然保护地体系，建立国家公园保护制度。目前我国已在青海“三江源”、祁连山等地开展国家公园体制试点，以国家公园为主抓手的生态保护工作持续推进，与国家公园相关的生态制度探索、体制机制试点也在不断向前推进，比如“三江源”的“生态保护大部制”“生态补偿制度”“生态移民后续产业发展制度”等制度创新都取得了良好成效。另一方面，要加强对重要生态系统的保护和永续利用。对于具有重大生态价值、负有重要生态功能的大江大河、森林山岭、草原湿地、海洋湖泊，要进一步加快保护和治理的步伐，加强保护和治理力度，对于这些生态系统中受到破坏的部分区域要加快治理，以尽快恢复原有功能。同时要坚持预防为主、自然恢复原则和生态保护优先原则。同时，还要坚持山水林田湖草是一个完整生命共同体的科学认识，进行生态环境的系统治理、系统修复和系统保护。大力推进全国范围内大规模的国土绿化行动，以发挥森林覆盖率对于生态系统的重要巩固和保障作用，加快对水土流失、荒漠化、石漠化的治理，加大对珍稀动植物的保护力度，以保护、增强生物多样性，防止生物链部分环节的缺漏与断裂。

（四）严明生态环境保护责任制度，落实落细保护责任

按照“谁主管谁负责”“属地”等原则扎实推进生态环境保护责任制度，把生态保护责任落实到具体部门、具体岗位。一是要扎实落实推进政府监管责任。充分发挥中央生态环境保护督查制度在生态治理领域的巡视利剑作用，使覆盖全国行政区域的环保督查制度常态化。通过例行督查、专项督查、回头看及时发现地方在贯彻落实环保制度、生态环境治理方面存在的问题，列出整改清单，督促地方政府及相关部门快速解决相关问题；拓宽督查内容，使环保督查向地方贯彻新发展理念、推动高质量发展等方面延伸。二是要在地方政府政绩考核方面加大对生态保护、绿色GDP、推动高质量发展等方面考核的比重。对于重点生态功能区、核心生态功能区的考核要降低招商引资、GDP 方面的比重，以便形成对政府加强生态环境保护的引导；开展领导干部自然资源资产离任审计制度，实行生态环境损害责任终身追究制度。最后，要按照“谁破坏谁负责”原则严明生态保护责任。健全生态环境监测和评价制度，建立健全覆盖重要生态功能区的环境监测体系，运用先进的地理信息技术和科学的数据模型，健全覆盖重点生态功能区的生态环境动态监测与预警系统、信息传输与服务系统，以便能够及时地、全面地掌握生态功能区的状况；完善生态环境公益诉讼制度，落实公民以及企业等生产单位的主体责任，对于破坏生态环境从而给公众生产生活造成不良影响的主体依法进行公益诉讼，维护和保障公众的合法生态公益权利；落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度。