铁路建设项目弃渣场过程管理方法探讨

周 杨

（中国铁道科学研究院集团有限公司 节能环保劳卫研究所，北京 100081）

为适应社会主义市场经济发展，我国开展了以“放管服”改革为核心的行政体制改革，出发点是突出市场决定资源配置的作用，激发市场活力和社会创造力[1]。面对当前国内外经济形势，我国经济正在由投资、出口拉动到消费、内需带动的转变，“放管服”目的在于通过降低门槛、放宽准入、减少审批等手段释放民间资本和社会力量参与投资的热情，加速经济增长转型[2]。水土保持行业监管在“放管服”要求下进行了行政改革，作为水土保持监管重点之一的弃渣场管理也随之面临诸多新变化，如何在简政放权形势下做好铁路项目弃渣场的过程管理，避免或减少事后监管相关问题的出现是需要深入探讨的课题。

1 “放管服”形势下弃渣场管理的变化

水土保持行业的“放管服”改革主要体现在“放”权和强“管”。在简政放权方面，随着生产建设项目立项审批权逐步下放，水土保持方案审批、检查权限也随之下放。2015年至2017年，国务院陆续发布3批次共298项需清理规范的国务院部门行政审批中介服务事项，包含取消生产建设项目水土保持方案编制、水土保持监测、水土保持设施验收资质认定，水土保持设施验收由以前的水行政部门验收管理转为自主验收。在简政放权的同时对重点审批事项予以保留，水土保持方案审批依据《中华人民共和国水土保持法》规定作为预防建设项目水土流失的重要手段予以保留。与此同时，2016年水利部发布了《生产建设项目水土保持方案变更管理规定(试行)》(办水保[2016]65号)，对涉及6种情形的重大变化要求建设单位补充或修改水土保持方案报水利部审批[3]。针对弃渣场变化则提出了要求，如新设渣场、堆渣量超出20%以上的，建设单位应当在弃渣前编制弃渣场补充报告书；渣场变化涉及稳定安全问题的，应当组织开展相应的技术论证工作等要求[4]。

在强化监管方面，水利部陆续发布了《关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》(水保[2017]365 号)、《水土保持设施验收技术评估工作要点》(水保监便字[2016]第20 号)等文件[5-6]，对于弃渣场验收工作提出要现场逐个复核弃渣场选址情况。针对渣量超过50万方或最大堆渣高度超过20 m的，查阅稳定性评估报告等[7]。

2 铁路建设项目弃渣场过程管理可能出现的问题

铁路建设项目弃渣场参与监督管理的单位多，职责较为分散，弃渣过程和主体工程工序上可能会出现衔接不畅等问题，按照工程进度的先后顺序，从施工前、施工中、验收及运营期3个阶段进行归纳分析。

2.1 施工前

施工前可能出现问题的环节是施工、设计与方案编制单位的互动衔接。具体表现为：一是设计单位，由于水土保持方案编制工作多在项目前期开展，随着设计深入，弃渣场位置、规模可能发生变化，如果设计单位对批复方案弃渣场情况掌握不清楚，可能会导致后续设计与水土保持方案有偏差，出现主体设计弃渣场数量、位置、防护措施等与水土保持方案不尽一致的情况。二是施工单位，在进场时依施工图施工，在弃渣场启用时会同时考虑征占地、运距、地方政府规划等问题，铁路建设项目弃渣场数量多且分散，实际启用的弃渣场与设计单位提出的弃渣场很难做到完全一致；同时，施工单位一般不掌握弃渣场变更引起的程序问题，可能造成弃渣场问题处理的滞后。总之，方案编制、设计与施工单位在工作的互通衔接上可能会出现问题，如果单纯依靠建设单位处理三者的有效衔接，效果不尽理想。

2.2 施工中

施工中可能出现的问题包括弃渣防护措施、弃渣场更变程序等。具体表现在以下方面。

（1）部分施工单位在弃渣场使用过程中缺乏专业培训，“先挡后弃”“分层压实”实施不到位，由此可能造成挡渣墙砌筑难度增加、防护成本提高，同时堆渣过程中还可能形成高陡边坡，产生一定的安全隐患。

（2）弃渣场的防护措施中易出现如表土保存位置不明确、不合理，未及时修筑拦挡设施，植物措施实施不及时等问题。

（3）如果涉及弃渣场变更，施工单位缺少流程化的办理清单，在用地及地方行政手续的办理上易出现重复办理，效率低且易影响工程进度。

2.3 验收及运营期

验收阶段需对水土保持方案、弃渣场设计文件及已实施的渣场防护措施一致性进行逐项核对，同时涉及相关手续及评估性文件的办理等。如果前期未能形成统一管理，验收阶段可能出现不一致情况，从而产生整改费用，可能影响开通运营。运营期间则需要将之前积累的弃渣场资料归类整理，形成数据库，以备后期查验，并对遗留问题进行整改。

3 铁路建设项目弃渣场过程管理方法探讨

2016 年原环境保护部提出“环保管家”的理念，初衷是用于工业园区的环境管理，目前已应用于水利、电力、能源等行业。“环保管家”模式虽然还处于初级阶段，但作为一种基于绿色环保理念的商业模式得到了较好的推广及应用。

目前水土保持行业尚未提出“弃渣场管家”概念。铁路建设项目需要开展的水土保持相关工作包括方案编制、监理、监测、验收等，建设单位在开展上述工作的同时还需面对上级管理部门及地方水行政部门的考核与监督检查。此外，实际工作中建设单位对于弃渣场的管理比较滞后，更多的是“事后处理治理”等传统做法。“环保管家”理念可以将“事后处理”转变为“事前控制”，变被动为主动，不仅是解决问题，更重要的是预防，而专业的管家团队对于解决建设单位弃渣场管理问题更有针对性。

3.1 铁路建设项目“弃渣场管家”服务模式探讨

“弃渣场管家”服务是一种第三方的咨询服务，是为委托方提供工程所需水土保持专业的全过程咨询并获取一定收益的综合性服务。全过程咨询服务内容包括水土保持政策解读、水土保持方案编制、水土保持监理及监测、水土保持设施验收、弃渣场选址咨询、弃渣场水土保持相关手续办理等，实现政策解读、问题处理、风险管控等一站式服务，保障项目在水土保持监管领域的合法合规。

3.1.1 服务模式

根据铁路建设项目施工单位较多、弃渣场渣量大且分散等特点，“弃渣场管家”服务模式有以下几种。

（1）项目服务模式，针对项目整体全周期进行服务。特点是项目开展前后衔接顺畅，过程中产生的沟通环节少，可有效提高工作效率，适用于分期开展、分步实施的项目。

（2）时间期限服务模式，即针对某一特定时期开展服务，如施工前期、施工期或某几个阶段。此种服务模式主要适用于项目产生水土保持问题的集中环节，如在前期设计阶段对水土保持方案、渣场选址等需求较多，后期项目稳定后不产生重大变化无相关咨询需求的项目。

（3）特定区域服务模式，此种服务模式主要针对弃渣场区域集中、其他区域水土保持问题不突出的项目。例如，铁路建设项目在山地丘陵地段会布设较多的弃渣场，其他区域水土保持问题并不突出，可以将弃渣场区域进行单独委托，并针对弃渣场开展全过程水土保持咨询服务。

（4）定制化服务模式，针对特定需求定制化服务。此种服务模式较为灵活，可以针对具体项目特点协商开展，服务内容可多项合并，如结合水土保持监测、验收、方案编制等项目同时开展。适用于实施周期短、工期紧张的项目。

3.1.2 服务内容

由于项目服务模式的内容最为全面，其他服务模式均为该服务模式的部分内容，以项目服务模式为例，服务内容包含以下方面。

（1）施工前，解读国家政策，全面梳理施工前阶段弃渣场问题，给出总体工作思路，办理水土保持补充方案等审批手续。

（2）施工期，提出弃渣堆置方案、弃渣场防护措施进度安排及优化建议。

（3）验收期，指导企业达到竣工验收标准，办理验收、监测相关手续。

（4）运营期，进行遗留问题跟踪解决，建立数据及档案库等。

3.2 “弃渣场管家”服务预期成果

“弃渣场管家”服务将根据客户需求及服务内容形成不同的成果。

（1）根据项目水土保持方案，提出弃渣场选址符合性报告。例如，涉及弃渣场变更，提出选址意见及相关手续办理意见，也可参与编制水土保持方案弃渣场补充报告书。

（2）弃渣过程中提供弃渣堆置方案及措施布置时间建议。

（3）弃渣场验收前提供相关数据、影像等过程资料，参与水土保持设施验收报告编制。

（4）运营期的弃渣场数据资料库整理。

（5）服务过程中的国家政策解读及其他针对性的解决方案。

3.3 存在的问题及解决方法

参照“环保管家”的实施情况看，可能产生的问题有管家团队的业务能力不足、建设单位给予的配合或重视程度不够等[8]。管家服务为项目长周期甚至全周期服务，做到工程实施不同阶段数据资料的互动衔接至关重要，还应保证咨询建议的及时性和准确性，否则服务过程中会产生不同类型问题。如果管家团队施工前期对弃渣场相关问题认识不足，未及时提出解决方案，可能影响项目进度；弃渣过程中未及时提出合理的弃渣堆置方案，影响工程措施、植物措施实施；水土保持监测、验收环节前后数据资料不能合理匹配影响项目验收等问题。

与此同时，建设单位应给予管家团队一定的业务支持，因为管家团队在开展服务过程中需要施工、设计、监理等不同单位的配合，由于管家服务本身属于第三方服务，建设单位的支持对于推动项目进度有很大帮助。不同项目会产生不同类型的问题，如何有针对性地提出解决办法，需要管家团队有过硬的专业知识和经验积累，保证成果的有效性和及时性，同时“弃渣场管家”服务需要建设单位在管理上给予支持、业务上给予配合。

4 结束语

随着生态文明建设的推进和环保理念的日益提升，对环境质量的要求越来越高，环保问题逐步转向以预防为主的治理模式，专业化、全过程的环境管理将成为今后的发展趋势。铁路建设项目“弃渣场管家”服务结合水土保持方案、监测、验收等推广开展，在保证服务质量的前提下，有一定的发展前景，并将在绿色铁路建设中发挥积极作用。