我国农村社区治理的发展与启示：基于乡村振兴战略的视角

文丰安

(重庆社会科学院 改革杂志社， 重庆 400020)

一、问题的提出

社区是国家的微小单元，社区治理现代化是推进国家治理现代化的基础性单元，作为农村城镇化而发展起来的农村社区，其治理是乡村治理体系中的一个组成部分，是实现乡村治理体系和治理能力现代化的重要基础。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》(以下简称《城乡治理意见》)提出了“促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”的战略目标，并进行顶层设计和全面部署。正如习近平总书记所指出的，“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”(1)《习近平在福建调研时强调：全面深化改革全面推进依法治国为全面建成小康社会提供动力和保障》,《人民日报》2014年11月3日，第1版。。作为一种较独特的社区形态农村社区是在农村发展进程中逐步发展起来，具有城乡结合性质且兼具城乡特征。农村社区是农民实现城镇化的一个重要载体，是在农村现代化进程中需要加以高度重视治理对象。农村社区治理是进行农村现代化建设的一个重要部分，应该说只有农村社区治理实现了现代化，我们国家治理现代化的目标才会真正实现。根据农村社区治理的历史经验总结，发展农村社区治理现代化，坚持农业农村优先发展，致力于满足乡村人民对美好生活的需求，夯实乡村发展的基础，为农业农村发展注入强大活力，为乡村振兴提供动力支撑，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

党的十九届四中全会的召开，提出了国家治理体系和治理能力现代化分“三步走”的总目标，并提出坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。农村社区是农村群众安居乐业的家园，是农村社会治理的基本单元，也是党和政府为人民服务的重要场所(2)张怡恬、殷鹏：《提升城乡社区治理现代化水平——访中国社会学会会长、清华大学社会系教授李强》，《人民日报》2017年7月9日，第5版。。新时代背景下，农村社区作为基层治理的一个基本单元以及农民生活的共同体，是构建全民共建共享社会治理格局的重中之重。农村社区的治理能力以及治理水平如何，直接影响着农村基层社会的稳定发展与农村全面深化改革目标的实现水平和程度。农村社区治理是否有效，是关系到广大人民幸福安康、社会的和谐稳定以及国家长治久安的重要方面。《城乡治理意见》明确指出了要积极促进农村社区治理能力和治理体系的现代化，提出：“努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”(3)《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，北京：人民出版社，2017年，第2页。。这是在国家的重要文件中首次提出包含农村社区治理现代化在内的治理现代化的概念。农村社区治理是国家治理的基础部分，农村社区治理的好坏直接影响着农村经济的发展水平，影响着我国现代化事业的稳步推进。新时代我国经济不断发展，但农村经济发展滞后较为明显，给政府的治理提出了一系列新的挑战。在当前加强对农村社区治理服务，是积极贯彻落实乡村振兴战略的一项重要内容，更是夯实党的在农村基层的执政基础、积极巩固农村基层政权的一项十分重要的举措。新时代加强农村社区治理现代化，不仅是实施乡村振兴战略的重要保障，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。

二、相关研究综述

(一)国外相关研究

在关于我国农村治理方面，早在19世纪末期，美国传教士明恩溥就深入天津、济南等地对中国乡村和农民生活情况进行调研，撰写了大量关于中国乡村的著作。比如VillageLifeinChina:AStudyinSociology(1899)通过对县、乡(镇)进行实地考察，用社会学的方法对清朝晚期中国农村进行了深入的研究。这种微观式的研究方法也被大多数学者所接受。国外学者对我国乡村治理的研究主要集中在两个方面：一是对村民自治选举的研究，如约翰·詹姆斯·肯尼迪的《中国农村基层民主的面貌——关于村民委员会选举的一项实证研究》(2011)；二是对农村治理的研究，如琳达·雅克布森的《地方治理：村镇直选》(2011)等等。随着时代的进步，西方学者对中国农村治理的研究也越来越深入。其中，一些新的研究框架，如将“国家-社会”的研究框架运用到对治理理论的研究中。

在社区研究方面，英国学者S·H·梅因在《东西方村落社区》(1871)一书中最先使用“社区”一词。到1887年，滕尼斯在《社区与社会》中首次提出“社区”的概念，并运用于社会学的理论研究中，认为“礼俗社会”(即乡村社区)是一个以情感性为主导的社会共同体，主要表现在出身、地位、认同以及习惯上(4)裴迪南德·滕尼斯:《社区与社会》,林荣远译,北京：商务印书馆，1999年,第340页。。随着概念的提出，社区被当作一个重要研究主题，吸引着众多研究者关注。20世纪初，美国芝加哥学派开始了对“社区”真正意义上的研究。其中，罗伯特认为社区无非是“占据在一块被或多或少明确限定了的地域上的人群汇集”，“不仅仅是人的汇集，也是组织制度的汇集”(5)罗伯特·E·帕克、欧内斯特·W·伯吉斯等：《城市社会学》，宋俊岭等译，北京:华夏出版社,1987年，第110-111页。，强调社区的地域特质。之后，美国学者埃弗里特·M·罗吉斯与拉伯尔·J·伯德格在其著作《乡村社会变迁》(1988)中认为，社区就是一个集体，分为散居型、集居型和条状形。1915年，查尔斯·葛文宾首次对农村社区进行界定，使农村社区的经验研究成为可能。其中，美国学者林德夫妇以小镇为对象，在被誉为社区研究“金字塔”的《中镇研究》(1929)中描绘了美国的一个小镇在现代化进程中面临的社会变迁。日本学者奥田道大从居民意识与行动维度将地域社会划分为地域共同体型、传统秩序失衡型、自我型和现代社区型(6)奥田道大：《都市コミュニティの理论》，东京：东京大学出版会, 1983年, 第217页。。

在关于社区治理方面，埃莉诺·奥斯特罗姆指出，“社区治理通过借助既不同于国家，也不同于市场的制度安排，可以对某些公共资源系统成功地实现开发与调适”(7)埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海：上海三联书店，2000年。。杜赞奇就认为在现代化治理进程中，乡村治理是国家服务的政权末梢，提出“国家政权内卷化”的说法(8)杜赞奇:《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社，1996年，第50页。。

(二)国内相关研究

关于治理理论，其研究是从20世纪八十年代兴起的。以俞可平为代表的中国学者吸收西方最新的治理理论，将治理理论与中国治理经验相结合，形成了中国特色的治理模式。其《治理与善治》(2000)、《中国治理变迁30年》(2008)等一系列著作，开创了我国治理理论研究的先河。随着社会主义新农村的建设，治理理论开始与农村社区建设相结合，学术界开始运用治理理论研究乡村社会。比如：王霄的《农村社区建设与管理》(2008)探讨了我国农村社区存在的一系列问题，并提出建议。李增元的《村民自治到社区自治：农村基层民主的现代转型》(2014)通过对村民自治制度的深入研究，提出农村基层民主治理由村民自治向社区自治转型的发展趋势等。丁元竹在《社区的基本理论与方法》(2009)中将将农村社区划分为乡镇社区、乡村社区、线型社区、庄园社区以及开放性社区五种类型。

关于农村社区治理，学者们主要从农村社区治理的内部治理结构、理论、模式、内涵、挑战及优化路径等方面进行研究。比如，在农村社区内部治理结构方面，徐勇认为社区的自我整合机制变化容易使村民的动员式参与变为主动式参与(9)徐勇：《中国民主之路:从形式到实体——对村民自治价值的再发掘》，《开放时代》2000年第11期。。李玲玲和李长健对农村社区治理和社区管理作了区分，认为“农村社区治理权利的行使更灵活、直接”(10)李玲玲、李长健：《农村社区治理能力现代化进路之思考——基于社区发展权理论的视角》，《华中农业大学学报》(社会科学版)2016年第2期。。高强认为：“与传统乡村治理相比,现代乡村治理体系有独特的产权基础、组织基础和制度基础。”(11)高强：《健全现代乡村治理体系的实践探索与路径选择》，《改革》2019年第12期。

在对农村社区治理面临的挑战研究中，李润国、姜庆志、李国锋认为农村社区治理面临着社区内社会矛盾的叠加、基层政府行政的内卷化、社区治理的制度化不足、社区治理运行缺乏保障、社区社会组织力量薄弱的挑战(12)李润国、姜庆志、李国锋：《治理现代化视野下的农村社区治理创新研究》，《宏观经济研究》2015年第6期。。在实现农村社区治理现代化层面，田毅鹏结合十九大精神和《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出了社区治理现代化的新取向(13)田毅鹏：《农村社区治理能力现代化的新取向》，《政治学研究》2018年第1期。。胡振光指出实现社区治理结构从政府作为唯一治理主体转向地方政府与其他社区治理主体互动合作的转变，有利于重构社区秩序，促进社区善治(14)胡振光：《从单一主体到多元结构:社区治理结构研究述评》，《社会科学动态》2017年第12期。。庄龙玉通过分析新中国成立以来的三种农村社区治理模式，指出在农村社区治理中要健全联动机制，即各种治理要素之间需要有效协调、协同行动，以至在农村社区形成共建共治共享的治理格局(15)庄龙玉：《农村社区治理:模式演进、方法转变与联动机制》，《行政论坛》2018年第4期。。党国英、卢宪英提出：“乡村治理是社会治理的基础和关键，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。”(16)党国英、卢宪英：《新中国乡村治理研究回顾与评论》，《理论探讨》2019年第5期。

总体而言，学界关于农村社区治理的研究已有了重要的进展，但在国家治理现代化背景下推进我国农村社区治理现代化的研究却少之又少，发展农村社区治理现代化，是实施乡村振兴战略的重要保障，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。

三、农村社区治理现代化的理论内涵及动力机制

大力实施乡村振兴战略是我们党在十九大上所作出的重大决策部署，更是新时代我们“三农”工作的总抓手(17)魏登峰：《乡村振兴战略新时代“三农”工作总抓手》，《农村工作通讯》2018年第Z1期。。农村社区治理现代化坚持农业农村优先发展，致力于满足乡村人民对美好生活的需求，夯实乡村发展的基础，为农业农村发展注入强大活力，为乡村振兴提供动力支撑，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

(一)农村社区治理现代化的内涵及现实意义

所谓的农村社区治理现代化是在吸收和借鉴人类对社区治理的有益成果基础上，立足于新时代农村社区出现的新情况，涵盖了农村社区治理体系和治理能力这两个核心要素，实现农村社区治理从传统向现代转型的系统工程。相比于传统的农村社区治理，农村社区治理现代化更需要在资源配置、结构性调整及现实功能等方面作出相应的改变，最后使农村的主体性功能发挥最大作用，从而使农村的社区能够持续发展和长期稳定。农村社区是社会治理现代化的基层综合服务管理的“基本单元”。农村社区治理能力的现代化，就是在农村社区治理中能够做到治理体系法治化、程序化、制度化及规范化，用制度和法治思维、理念来治理农村社区，将特色的农村制度优势转化为治理的效能。

农村社区治理能力的现代化则应该具有较高的精细化、法治化、科学化、组织化的程度和水平，着力加强社区居民参与能力、服务供给能力、文化引领能力、依法办事能力、矛盾预防化解能力、信息化应用能力，提高农村社区治理的“六大能力”，形成由农村基层党组织领导、基层政府主导、发挥基层群众性自治组织的基础作用以及社会力量协同参与的农村社区治理格局，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。第一，完善的农村社区治理自治制度，社区治理制度是农村社区治理的制度保障，不仅有利于提升农村社区治理主体的责任意识，也有利于发挥农村社区居民的监督作用；第二，提高农村社区人才队伍建设和工作人员的服务意识，为农村社区发展提供更优质的服务；第三，提升农村社区居民参与感，让社区居民真正参与农村社区治理中，为农村社区治理建言献策，不断增强社区居民对社区的归属感和认同感。旨在增进社区成员的社会福利，提升社区凝聚力，不断推进社区发展进步。只有不断地提升农村社区治理体系和治理能力的现代化，才能更好、更充分地发挥农村社区治理现代化的功能以及作用。

(二)农村社区治理现代化的动力机制

农村社区治理现代化是由基层党组织、政府、社会组织、居民等主体共同参与治理的过程。这些治理主体参与社区治理的动力归根结底有内在因素，也有外在因素。一是利益驱动。从广义上看，利益驱动包括对物质、权力、生理、精神等各方面需求的满足，更多地指向切身利益。治理主体通过参与社会治理，在社会活动中实现自己的价值。究其根本是为了自身生存和发展的需要。在农村社区治理现代化中的“利益”动力，更多的是来自于社会主要矛盾的变化导致的利益分配问题。各治理主体为了实现自身利益最大化而参与社会治理，更能调动参与社区治理的积极性。比如，群众为了满足自身物质生活需要，对美好生活的向往，而积极参与社区活动。反过来，参与社区活动也调动了居民的积极性，丰富了居民的精神生活；二是政策推动。表现在通过政策的执行实现对社区的治理，协调公共利益与治理主体之间的关系。比如党的十九大报告明确了党和政府在社会治理各权力主体中的职能，构建自治、法治、德治相结合的治理模式。政府通过提高执行力和公信力，协调各方利益需求，确保政策的有效执行。通过有选择地将部分职能转移给社会组织，激发社会组织的活力。因此，农村社区要在利益方面得到真正的实现，就一定离不开治理的各个主体间的共同努力。反过来，农村社区也为群众及治理主体的发展提供了更大的发展空间。三是社会认同。不管是基层政府还是社会组织，积极参与社会治理都需要而且应该获得一定的社会认同。社区居民愿意参与到社区治理中，除了政策的动员，还得益于其关乎社区居民的切实利益。当公共利益实现时，群众及各治理主体都会从中受益，从而产生强烈的归属感。

四、我国农村社区治理的历史流变

自中华人民共和国成立以来，党对我国的乡村社会进行了有计划地改造，致力于组织和引导广大农民群众参与基层治理，重构与社会主义相适应的现代乡村社会秩序，社区治理在国家有计划地改造中逐步实现制度化与规范化。中华人民共和国成立以来，我国的农村社区治理大致可分为摸索阶段、突破阶段、深化阶段、提升阶段四个阶段。

(一)摸索阶段(中华人民共和国成立初期到1978年)：实现土地公有后的摸索

新中国成立初期，土地改革废除了封建的土地私有制，没收封建地主阶级的土地为农民所有，使得广大农民成为国家的主人，调动了贫下中农的生产积极性。随后对农村进行合作化探索，开展了全国范围内的农业合作化运动，农民作为集体中的一部分共同参与劳动，统一分配劳动成果。在此期间，社区党组织已经不是国家政权机关，逐步成为乡级人民政府的派出机构。并且在优先发展重工业的背景下，农村社区的发展是为工业发展服务的。随着人民公社化运动的开展，人民公社、生产队、生产小队三级所有组织是乡村治理的组织体系。人民公社开始取代村组织的职权，实现党的一元化领导，成为农村基层的政权组织。人民公社的生产由生产大队统一安排，盈亏由公社统一负责，实行统一分配制度。在社区，一般采用行政指令的形式进行治理，人民公社既掌握着农民的生产，也掌握着农民的政治文化生活，实现了对土地及其他生产资料和社区资源的垄断。因此，当时我国农村社区治理是以人民公社为核心的，这种集权式社区治理体制加强了国家对农村经济、政治、文化的控制，乡村治理开始呈现政社合一、村社合一的局面。不可否认，在特定的历史时期，人民公社在加强国家对农村资源的整合和社会动员能力等方面发挥了积极的作用。但是由于对“共产主义”的错误理解，夸大了农村经济的承受能力，使人民公社化出现了偏差。在一段时间内，刮起了“共产风”，一些农村还提出“放开肚子吃饭”的口号。农民秉承干多干少一个样，干好干坏一个样，滋生了消极怠工的风气，严重挫伤了生产积极性，在农民日常生活中也出现了很多问题，对农村社区发展造成了严重的危害。

(二)突破阶段(1978—2006年)：由政社合一向村民自治的转变

随着党的十一届三中全会召开，人民的思想得到了解放，经济建设成为了工作重点，农村社会治理体制发生了根本性的变化。1978年，小岗村农民率先在土地的使用权方面进行了主动性尝试，实行包产到户、包干到户，这就打破了实施多年的“平均主义”，而且取得了较大的成效，为农村改革奠定了基础。这种家庭联产承包责任制虽然没有改变农村集体所有制的性质，但是其组织结构、经营方式和分配方式发生了变化，成为这一时期农村改革的重心。向阳人民公社率先进行机构改革，公社干部分别负责党务工作、负责行政工作和负责农副业生产，初步形成了党、政、经分设的组织架构。到1980年6月，向阳公社取消了“向阳人民公社管理委员会”，成立“向阳乡人民政府”。这也是人民公社改为人民政府的最早实践。1982年12月《宪法》明确规定了“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”以及村民委员会“基层群众性自治组织”的性质和地位，从法律上确定了村民委员会的自治地位，从而使得村民自治的实践有了法律的依据和保障，为进一步自治实践打下了基础。村民委员会由村民直接选举产生，对村民负责，受村民监督。1983年10月，中共中央、国务院印发《关于政社分开建立乡政府的通知》(以下简称《通知》)对人民公社体制进行了改革。《通知》强调政社分开，建立乡政府，要求于1984年年底完成乡镇政府的建立，并且根据生产需要和人民意愿建立经济组织。党选派大量精干的工作队进入到了乡村社会之中，组建农村的权力体系以废除旧的社区治理体制，村民委员会逐步由局部试点向全国范围内铺开。至此，基层社区治理开始形成“乡政村治”的治理模式。

从1985年到2006年，农村社区治理的主体主要是村委会、村党支部以及乡镇政府并行。在1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》指出“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，正式明确了村级委员会与乡镇政府的关系是被指导和被协助的关系，并且村民委员会可按照需要设立人民调解、治安保卫等委员会。之后民政部对村民自治出台了一系列规范性文件，使得村级各项工作制度化、规范化。在1994年，中共中央发布的《关于加强农村基层组织建设的通知》对村规民约等社会规范进行专门规定。此后，村规民约在农村社区治理中的作用也日益凸显。1998年，在九届人大五次会议上正式通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着村民自治在广大农村的推广及我们党对农村治理的进一步规范化。在2004年颁布的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》强化了村务公开在村民自治中的作用。对于村民自治的全面实施，有效地提高了村民对社区事务管理的参与度，将农民紧紧地团结在基层党组织的领导下。

(三)深化阶段(2006—2012年)：建设社会主义新农村

党的十六大以后，由于国情、世情和党情的变化，我国的“三农”问题在新的形势下，面临着如何将新的科学技术运用于农村，如何实现农民的切实增收等问题。党和国家因时就势，作出了免除农业税的具有划时代意义的重大决策，大大减轻了农民的负担，农村基层的干群关系也大为缓解，使得农村经济发展迅速，农村居民收入明显增加。2006年中央一号文件提出“乡村治理体制”，要求完善建设社会主义新农村的乡村治理体制，标志着我国农村的村民自治进入深化改革阶段。为此，中央一号文件多次对乡村治理体制作出明确的要求。党的十六届六中全会首次提出“农村社区建设”，要求“把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”(18)《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，《人民日报》2006年10月19日，第1版。。并且是在提出社会主义新农村建设要求的同时提出农村社区建设的要求，表明建设社会主义新农村和农村社区建设的同一性，使得农村社区建设成为解决“三农问题”，统筹城乡发展的战略举措。2007年党的十七大作出了如何进行新农村建设，推动实现农村现代化建设的重大部署。2007年《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出，发展现代农业是新农村建设的首要任务。其主要内容包括加大对农业、农民、农村投入，农业基础设施建设，农业科技创新，开发农业功能，建立健全农村市场体系，培养新型农民，深化农村综合改革、加强党对农村工作领导等八个方面。特别把现代农业建设作为粹市政府新农村建设的物质基础，提出把包含农村社区在内的城乡建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。在2010年中央一号文件指出“培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织”，进一步对社区建设提出了新的要求，使得社区建设已经成为实现农村现代化的重要环节，已经开始强调通过孵化社会组织，以更有效地开展社会服务。

(四)提升阶段(2012年以来)：实施农村治理现代化

党的十八大以来，随着“社会管理”向“社会治理”的转变，党更加重视包括社区治理在内的基层社会治理。党的十八大报告首次提出了“社区治理”，指出要“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责”(19)胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日，第1版。，注重乡村社区治理主体的多元性，进一步强调要完善村委制度设计，通过健全村民对村务的监督机制，加强村民对村干部权力的监督制约，使广大群众直接行使民主权力，实现村民自治。党的十八届四中全会则进一步提出了治理现代化的根本路径就是法治化，农村社区治理现代化必然需要走法治化的道路。从2015年起，中央一号文件开始强调“德治”“法治”在农村社区治理中的作用，强调法治和自治相结合，并于2017年指出要促进自治、德治和法治有机融合，农村治理也逐步进入新的发展阶段。

2015年发布的《美丽乡村建设指南》对美丽乡村进行了界定，更加注重社区治理的现代化以推动美丽农村的建设。对此，各地逐步开展了“美丽乡村计划”。以重庆市武隆区为例，重庆市武隆区通过引入投资商，运用武隆区乡村农业特色、旅游区域优势及历史文化资源，发挥“旅游+”的融合带动作用，使得武隆旅游成为了重庆旅游的一张名片。既整合了资源，美化了环境，也增加了就业机会，带动了当地经济发展。除外，武隆区通过政府引导、市场运转打造武隆旅游业“升级版”，寻求新的经济增长点。2017年中共中央国务院印发《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》就加强和完善城乡社区治理提出了明确的要求，明确了以“四个作用”和“六大能力”为重点的社区治理现代化，其重点在于强调治理能力的提升。2019年2月，中央一号文件就进一步对乡村治理提出“完善乡村治理机制”(20)李强：《提升城乡社区治理现代化水平》，《唯实》(现代管理)2017年第9期。的要求。旨在通过创新乡村治理机制，实现多元主体共同参与的系统化治理，为社区治理现代化指明了方向。在社区治理过程中要注重化解基层领导干部社会角色冲突与不当困境，需要进一步转变观念，学习和创新相关理论，加强体制机制建设，从而促进社区治理现代化(21)文丰安：《基层领导干部的社会角色冲突及其治理》，《重庆大学学报》(社会科学版)2019年第6期。。比如，河北涿州统筹建立村级群团工作站、群众服务站、新时代文明实践站、实现自治、法治、德治相结合。建立了村务监督委员会，促进村级事务管理公正公平公开。通过深入实施公民道德建设工程，广泛开展文明村镇创建，实施公民道德建设工程，以乡镇为单位，引导农村挖掘地方和民族特色文化资源，实施“文化+”战略，发展特色手工业、乡村文化旅游业等特色文化产业，以提升乡村治理水平。党的十九届四中全会提出要健全社区管理和服务机制，健全自治、德治和法治相结合的城乡基层治理机制，构建基层社会治理新格局，对农村社区治理提出了新的要求。

五、我国农村社区治理的历史经验总结

中国共产党始终注重以改革创新的精神加强自身建设、改革和完善领导制度和执政方式，推进中国特色社会主义建设。就目前而言，我国农村社区治理取得了历史性的成就，比如基层民主制度不断完善，农民的生活水平不断提高，社区服务水平也逐年提高等。这些都得益于基层党组织的领导、乡镇政府职能的有效发挥、农民参与治理的思想觉悟以及其他社会组织的协同参与，为推动农村治理现代化进程积累了丰富的经验。

(一)坚持基层党组织领导是农村社区治理的核心

在新中国成立70多年的乡村治理实践中，有一条重要经验就是始终坚持农村社区治理的核心即坚持党组织的领导。中国共产党作为无产阶级政党，始终把人民的根本利益放在首位，在马克思主义的指导下不断进行理论创新，以应对不断发展变化的社会环境，这是我党始终保持先进性和战斗力的重要法宝。宪法明确规定，农村党组织作为党的基层组织，始终按照党的组织原则和规章制度，领导基层各社会组织依法开展工作，领导支持群众开展的各项活动，行使宪法和法律规定的各项职责。因此，基层党组织在推动农村治理现代化的进程中始终是农村治理的领导核心。农村基层党组织在统一行动能力，资源配置能力，协调各方能力，应对危机能力等方面优势明显，具有强大的凝聚力和号召力。在日常工作中，基层党组织充分发挥战斗堡垒作用，着重提高农村基层党员干部的思想政治素养和领导能力，把党的思想政治优势转化为推进社区治理现代化的政治保障。只有充分发挥好农村各级党组织的核心作用，提升基层党组织对农村各个社区的组织和领导工作，才能确保党的路线、方针和政策在农村社区得到落实，才能更好地团结带领广大群众共建幸福美好的家园。

(二)乡镇政府职能的有效发挥是农村社区治理的关键

乡镇政府自成立以来，就本着为人民服务的工作态度，致力于改善民生、让利于民，不断提高农民的幸福感和归属感。从扫除文盲到厕所革命，从交公粮到取消农业税再到粮食直补，乡镇政府通过完善农村基础设施建设，改善生活环境，提高农民生活的舒适度，通过取消税收提高农民生产积极性，促进农民增收。就目前而言，城乡二元结构问题依旧是最大的结构性问题。这种发展的不平衡导致农业农村发展的滞后性，很大程度上削弱了农民的幸福感和满足感。乡镇政府有效履行职能，深化农村集体产权改革，提高农村各项资源的有效利用率，保障农民财产权益；建立了公众诉求表达和反馈机制，以制度的形式将农民的合理诉求纳入乡镇政府。政府通过一定的平台对农民的诉求给予反馈，提高了乡镇政府的服务意识和治理能力；健全乡镇政府的服务绩效评估体系。将农民纳入评估主体，突出公共服务在乡镇政府服务中的比重。并且乡镇政府组织开展的农村文化建设，满足了人民精神文化需求。通过乡镇政府职能的有效发挥，逐步调动了农民的积极性和创造性，逐步缩小了城乡差距。

(三)农民对社区治理的参与意识是农村社区治理的前提

农民是农村社区治理的主体之一，他们也是农村社区治理现代化成果的主要受益主体。农村社区治理要实现现代化，获得持久的发展动力和内生动力，就一定要有农民广泛积极的参与；农村治理现代化的顺利推进，得益于农民在情感方面的认同感和获得感。通过组织社区农民参观学习或通过一定方式的宣传和阐释，向每个家庭传达产权改革、综合水控、厕所改造、风俗习惯等政策措施，提高社区农民的治理意识，增强农民的责任感和参与感。通过充分发挥好民主和协调精神，确保了社区农民能够依法合理地通过一定渠道去表达自己的利益，并实实在在地参与到社区治理的实际工作中；通过采取多种方式促进社区农民积极创业和就业，根据社区农民的实际情况有针对性地组织本社区内农民在就业技能方面实现转移，加强农民创业技能、实践技能方面的针对性培训；通过多种方式支持社区农民参与农村社区的发展，组织社区农民合理参与项目合资企业，以增加社区农民收入，让农民能够切实获得一定的利益，从而使得农民有意识地自觉融入社区治理中，实现其思想由“我不做”到“我想做”的转变，更好地参与到社区治理的过程中。

(四)社会组织的协同参与是农村社区治理现代化的保障

农村社区治理不仅是党和政府以及社区居民的事，更是整个社会的事，很多问题都要依靠广大社会力量共同来解决。乡村振兴是一个大命题，是一项非常复杂的系统工程，只有同心协力，才能行稳致远。我国农村社区治理取得的历史性成就得益于政府、企业、社会各方面的力量，各司其责，共同参与和努力。一是政府的力量，尤其是村镇干部。他们是社区治理最重要的有生力量，也是党和国家培养并储备后备干部的重要来源，应当让他们切实感到“眼有盼头，心有奔头，干有劲头，干好了能出头”。二是企业的力量。企业是社区治理的重要主体。在现实情况下，推进农村社区治理的现代化，离不开企业。既要“建设美丽”，更要“经营美丽”，推进农村产业融合升级，促进农业增效、农民增收、农村发展。三是社会的力量。由于乡村社会的结构已经发生了巨大变化，农民的许多诉求往往不是某个专业部门就能解决得了的，是需要依靠全社会的广泛参与，这就需要社会组织协同参与社区治理，发挥社会组织的功能和作用。

六、农村社区治理现代化的发展启示

在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，农村社区治理是国家治理的基础部分，农村社区治理的好坏直接影响着农村经济的发展水平，影响着国家现代化事业的稳步推进。随着乡村振兴战略的实施，农村社区治理现代化的建设就有了重要抓手，按我国已经积累的乡村治理所取得的经验，结合新时代我国乡村治理建设的实际，通过体制机制的健全、社会组织的协同、社区成员主动性创造性的培养以及乡村振兴的助推，增强农村社区治理现代化并不断推进国家治理体系和治理能力现代化，一定会取得长足的发展和显著的成效。

(一)健全农村基层党组织的工作机制

党的十九届四中全会指出要创新社会治理，完善党委领导的社会治理体系。农村基层党组织领导农村社区治理，此为农村社区治理现代化的必然选择，也是实现乡村振兴战略的根本保障。在多年的地方实践透视出农村基层党组织领导农村社区治理具有十分重要的实践价值。这也更进一步明确在新时代社区治理的过程中，必须要积极凸显农村基层党组织所特有的地位以及作用，要落实农村基层党组织中农村社区治理领导者、推动力量以及具体的实践者推进农村社区治理现代化，基层党组织工作机制的健全是关键。抓实农村社区治理，破解农村各类矛盾、基层设施的完善和维护、发挥群众的力量等都要基层党组织发挥先锋模范作用。因此，基层党组织要切实加强服务型党组织建设工作。在当前农村社区治理过程中要切实完善各方面的政策和精神，建立相应的决策机制和领导体制，农村社区要制定出合理有效的决策规则，并确保社区决策的民主化和科学化。健全社区党组织领导基层群众自治组织开展工作的相关制度，依法组织居民开展自治，及时解决基层居民自治中存在的问题。加强社区党风廉政建设，推动全面从严治党向社区延伸，解决居民身边的腐败问题。

在引进社会资本方面出台优惠激励政策，鼓励企业家纷纷投资入村，鼓励外出人员回家投资相关行业，并参与农村基础设施、生态和资源开发项目。鼓励他们合并重组龙头企业，加以收购、控股等，有效地与村级集体公司、农民合作社等联系起来，盘活农村资源，从而提高现代农业的组织化水平。当然，在注重资本取得一定效应的同时，还要注重资本的规范运作，通过建立相应的体制并形成长效机制，加强对投资企业资质、信贷、经营项目和土地流转的审核，确保企业按照投资规划进行生产经营活动。

(二)统筹发挥社区社会组织协同作用

农村社区社会组织是社区居民建立的自治组织。这些社会组织的建立可以有效弥补乡镇政府和村委会在社区治理中的不足，促进社区居民参与农村社区治理。通过一定的方法和手段鼓励社会志愿者或农村社区的志愿者以及社区的各种社会组织积极去参与社区组织的各方面服务活动，合理有效地配置和利用好农村社区服务的人力和其它方面的资源，大力提高社区服务的管理水平以及专业水平，从而更好地促进农村社区的综合治理。通过建立现代社会组织体系，促进农村社会组织参与农村社区治理和服务。推进社区、社会组织和社会工作“三社联动”，完善社区组织根据居民需求，统筹设计服务项目，支持社会组织承接，引导专业社会工作团队参与的工作体系。充分发挥农村社区组织的积极性，可根据功能，将农村社区组织分为社会事务、文化事务、社会服务、维权救助等类别，加强对农村社区组织的规范管理以及监管评估。特别是加强监管评估方面，可针对性地出台一些相关制度，对农村社区组织进行评比表彰，对考核优良者可适当进行奖励，对表现较差者可限期整改，不合格者取消合作，调动他们参与社区治理的积极性。农村社区社会组织能够更好地满足居民的需求，反应群众的根本利益诉求，因此，社会组织一方面可以更好地吸收大多数农村社区居民的参与，从而动员社区组织成员参与社会治理，如民事纠纷监管、社会救助等公共服务。另一方面，也可以进行社区社会组织的自我管理。在自我管理的过程中，社区居民可以通过与他人的沟通，掌握交流的技巧，在集体活动中互帮互助，相互信任，培养良好的品质，促进社区社会自治的发展，为居民提供更好的社会化服务。

(三)培育农村社区治理“生力军”

党的十九届四中全会指出：“构建基层社会治理新格局。完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”(22)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日，第1版。。推进社区治理现代化，要努力培养一大批心系农业、心向农村、心爱农民的有理想和情怀的新农人，提高其社区治理参与度，支持他们不局限于小农经济的眼光和思维，也不拘泥于某一个特定的产业问题，进一步解放思想，积极实践，让乡村和城市各美其美，真正与党中央的伟大战略构想同步合拍、同频共振。另外，加大人才的培养和引进。各社区委员会要加强与高校的交流与合作，多渠道培养和引进人才。利用政策支持将符合条件的优秀人才纳入各级政府人才管理体系。另外，要建立乡村振兴智库，组织有理想和情怀的专家学者，在做好每一个乡建示范点的过程中，通过实践的探索和触碰，去发现政策的短板，呼吁政策的突破，推动政策的改革。同时，培育一批新的社区文化传播者和社区文化项目，提高社区成员参与农村社区治理的主动性和创造性，以大力弘扬中华民族优秀传统文化，重视道德教化作用，将社会主义核心价值观融入村规民约，内化为居民的社区认同感，外化于服务社区的实际行动。通过宣传褒奖社区的道德模范，用身边事教育身边人，引导居民崇德向善，培养社区良好氛围，逐渐将社区建设成学习型社区，从而提高农村社区居民参与治理的意识。在新时代的背景下，在农村社区具体的治理过程中，实现均等化的公共服务、积极改善民生等方面已经成为了农村社区治理的重要方面。在具体的农村社区治理过程中，要注重关注社区农民的衣食住行，改造好他们的生活环境，关注与他们生活息息相关的问题，始终坚持以广大社区人民为中心，在社区的具体治理目标中通过社区治理的加强，能够让广大社区群众共享发展成果，更大程度地满足群众对美好生活的需要以有效应对各类矛盾和问题，使广大社区群众能够自觉参加社区治理，从而使治理更加有效，社区群众更加认可。

(四)以乡村振兴为抓手推进农村社区治理现代化

实施乡村振兴战略，推动农业农村优先发展，更能激发农村发展的内生动力，推进农村经济朝着高质量发展。2019年，新的中央一号文件着重指出“加快发展乡村特色产业”“支持建设一批特色农产品优势区”“创新发展具有民族和地域特色的乡村手工业”(23)《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，《人民日报》2019年2月20日，第1版。，充分体现了坚持农业农村优先发展的方针。在此之前，中共中央、国务院2018年9月印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中就已经提出要“发展乡村特色文化产业”，指出“加强规划引导、典型示范，挖掘培养乡土文化本土人才，建设一批特色鲜明、优势突出的农耕文化产业展示区，打造一批特色文化产业乡镇、文化产业特色村和文化产业群”(24)《中共中央国务院印发〈乡村振兴战略规划(2018—2022年)〉》，《人民日报》2018年9月27日，第1版。。一方面为新时代全面深化农业供给侧方面的改革增添了一个新维度，同时在另一方面则又赋予了我国新时代实施乡村振兴战略的新内涵。

大力发展乡村的特色产业，有力推动了现代农业的发展，为进一步实现农村社区治理现代化打下坚实的基础。依据乡村的资源优势，以国内外市场为导向，确定主导产业，建设地域特色鲜明、区位优势明显的乡村产业基地；各地要注重挖掘本地乡土传统和特色文化，将这些无形资产有形化，启动实施特色工艺振兴计划，培育乡村工艺非物质文化遗产的继承人，生产具有地域特色的传统工艺品，以品牌形式外销；根据本地独特的文化、民俗等资源，寻找将乡村资源转化为乡村旅游的方式，本着“生活即体验，生活即旅游”的时尚理念，通过整理风貌、再造功能等手段打造生态观光度假区以及非物质文化遗产博物馆，实现由传统村落向体验生活乐趣的现代旅游景点的转型升级；建立健全鼓励机制，鼓励民营企业进驻乡村特色产业。