“变”与“定”：改革与法治关系的演进理路及新时代界分

李 涛

(湖北省社会科学院《社会科学动态》编辑部， 湖北 武汉 430077)

一、前言

改革和法治是社会前进的两种主要表现方式，是完善中国特色社会主义制度的两个鲜明主题，统一于推进国家治理体系和治理能力现代化之中，没有改革，社会不会发展和进步，没有法治，社会不会稳定和成熟。就改革而言，研究的主题是社会在认识和实践基础上的突破和深化，改革的过程就是新事物产生和发展的过程，是由简单到复杂，由单一到全面，由显浅到深入的不断深化过程。而就法治而言，其不仅是法律上的专业术语，还是一个复杂的社会运动，研究的主题是人类的社会活动或者包括人类的社会活动，这种活动规定和在某种程度上建立一种规范性的社会秩序(1)麦考密克、魏因贝格尔：《制度法论》，周叶谦译，北京：中国政法大学出版社，1994年，第112-113页。。

探讨当代社会的问题比研究历史更难取信于人。时间的长河能够展示过去历史时代的真相，澄清主要的问题和变化的方向(2)石约翰：《中国革命的历史透视》(第2版)，王国良译，北京：中国人民大学出版社，2011年，第182页。。改革开放40多年来，改革与法治相辅相成、互为条件，法治是改革的基础，其是整个改革过程中不可或缺的重要环节和组成部分；改革需要法治的发展与之相适应，其本身就包含着法治的变革。中国特色社会主义进入新时代，如何在改革与法治之间达到动态平衡并实现良性互动，进而坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是我们必须要解决的一个重要理论与实践问题。而回顾和展望改革与法治的关系，分析它们之间的演进理路，将有助于我们解决这个问题。伴随着中国在世界上的崛起及影响力与日俱增，越来越多的外国学者开始关注并研究起改革开放以后的中国，尤其是中国的改革与法治。新中国成立初期，由于东西方两大阵营对立的影响，外国学者在研究中国的政治体制、社会结构和社会转型时，主要运用的是带有偏见的“极权主义(totalitarianism)”或者“全能主义(totalism)”(3)吴晓云、吕增奎：《西方学者论改革开放以来中国政治的发展》，《马克思主义与现实》2008年第6期。。改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展，以及外国学者对改革开放的客观了解，他们对中国的改革与法治的关系有了多方面的认识(4)例如，美国堪萨斯州大学法学院教授约翰·W·海德认为，要从中国的国情和实际研究中国的法治建设，不理解中国的过去，就不可能理解中国的现在。他将中国的法治区分为“薄”法治与“厚”法治，“薄”法治强调法治的形式和作用。“厚”法治或实质法治是以法治的基本元素为基础，但又整合了政治德性，比如特殊的经济体制。中国改革开放几十年来，通过深刻的法律改革所建设的法律体系大体上是适当和有效的，并且正在向“薄”法治的目标推进。考虑到中国法治在改革之初的状况，法治建设进程毫无疑问会存在缺陷，但成就仍然是非常显著的(参见约翰·W·海德：《摸着石头过河：中国的法治》，李松锋译，载《比较法研究》2013年第2期)。关于改革，外国研究者普遍认为其对中国发展非常重要，尽管改革的过程可能是也将是比较曲折的。改革不是一个平顺、平坦的过程。每一步的改革都面临着不同的挑战，正如路途上的颠簸、兜兜转转和死胡同一样(参见罗斯·加诺特：《中国30年改革与经济发展经验》，庞娟译，载王新颖主编：《奇迹的建构——海外学者论中国模式》，北京：中央编译出版社，2011年，第71页)。。在国内，对于改革、法治以及二者之间的关系等问题，学者们亦基于不同的背景和研究思路，进行了不少有益的思考和探索。虽然意见有分歧，有争论，但是大家对中国现实问题的关注是相同的，他们都希望能解决法治与改革关系的困境(5)王立峰：《承继与再创——关于法的继承性问题之争论》，张恒山主编：《共和国六十年法学论证实录》，厦门：厦门大学出版社，2009年，第32页。，使得全面依法治国逐渐推进，全面深化改革继续深入，中国特色社会主义建设稳步前进(6)学者们普遍认为我国当前最鲜明的两个时代主题是改革与法治。陈金钊等认为，“法治”和“改革”是两种关联性的治国方案，也可以称为两种基本手段，前者属于法律话语，后者属于政治话语(参见陈金钊、吕玉赞：《法治改革及其方法论选择》，《学术交流》2015年第9期)。信春鹰等人认为，“一手抓改革，一手抓法治”，为中国经济社会发展创造了一个稳定的法律环境。中国的成功经验表明，改革与法治是互相促进的，只有改革与法治建设良性互动才能取得双赢的效果(参见信春鹰等：《车之两轮鸟之两翼——改革发展中的经济与法律(1978—1995)》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第3-52页)。。

二、20世纪70年代末改革开放初期：改革先行，法治适应改革开放的需要

改革和法治是社会主义现代化建设中两条既彼此互相关联，但又不完全重合的发展主线。在改革开放初期阶段，由于我国的“社会主义制度还是处于初级的阶段”，而且“社会主义制度由比较不完善到比较完善，必然要经历一个长久的过程”(7)《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》(修订本)，北京：人民出版社，1985年，第61、62页。，这决定了改革与法治的关系必然是改革在前，法治附随，改革为法治提供所需的实践经验。

1.迅速制定新的法律，为改革提供制度保障

完善的法律体系是有法可依的前提，也是改革开放必不可少的制度基础。1978年，邓小平强调：“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”(8)邓小平：《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第146页。，以为改革提供所必需的制度环境。1979年，邓小平在谈到民主和法制时，又特别强调指出：“我们好多年实际上没有法，没有可遵循的东西。……要接着制定一系列的法律。我们的民法还没有，要制定；经济方面的很多法律，比如工厂法等等，也要制定。我们的法律是太少了，成百个法律总要有的，这方面有很多工作要做，现在只是开端。”(9)邓小平：《邓小平文选》第2卷，第189页。可以看出，在改革开放初期的社会主义现代化探索阶段，恢复良好的社会秩序，夯实改革的制度基础，是法治的最主要意义和作用，而且要从改革实践中把经验和成果用法律制度予以确认。

胡乔木在其《按照经济规律办事加快实现四个现代化》的文章中，就专门论述了经济立法和经济司法的问题。他说道，要使在执行合同制、发展专业公司的过程中产生的各种复杂的争论问题“得到迅速、公正、准确的解决，必须加强经济立法和经济司法工作，把国家、企业、职工的利益和各种利益关系，用法律形式体现出来，并且由司法机关按照法律办法处理。否则，这一切就不容易生效，还会退回到依靠单纯行政办法的老路”(10)胡乔木：《按照经济规律办事加快实现四个现代化》，《人民日报》1978年10月6日。。1978年9月，邓小平视察东北三省并多次发表谈话，建议尽快把党和国家的工作重点转到现代化建设上来。同年10月11日，在中国工会第九次全国代表大会上，邓小平在致辞时进一步指出：我们已经能够在揭批“四人帮”斗争胜利的基础上开始新的战斗任务，开展“一场根本改变我国经济和技术落后面貌，进一步巩固无产阶级专政的伟大革命”，通过技术、制度改革摆脱落后状态，加快实现社会主义四个现代化。在中华人民共和国成立35周年庆典上，他又强调社会主义现代化建设是建立在全国实现安定团结和民主法制的基础上(11)邓小平：《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第69页。。经济体制进行改革以后，不仅各种经济关系需要法律确认，各种经济活动也需要法律规范和指引。这决定了我国法律制度的一个突出特点和建立目的就在于促进经济社会发展，推进改革开放，巩固改革成果。为此，党的十四大报告提出：“加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。”(12)江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》，《人民日报》1992年10月21日。

完备的法制是国家建设和改革开放的基础，改革开放带来的商品经济的发展以及经济社会的发展要求做到“依法办事”，为此，在改革开放初期，党和国家提出了加强社会主义法制建设的战略方针——“一手抓建设和改革，一手抓法制”。这表明法制的地位被确认为与经济建设、改革开放一样重要，改革开放离不开法制，法制需要贯穿于社会主义建设全过程。在这一时期，在党的“一个中心、两个基本点”的基本路线指引下，人民代表大会制度逐步健全和完善，法制建设开始起步，并迎来了迅速发展的新时期，法律制定速度成倍增式加快。据统计，从1979年到1992年，全国人大及其常委会一共制定《宪法》、《刑法》、《民法通则》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《中外合资企业法》等重要法律230多部，改革开放所需要的制度基础基本建立，促进了社会秩序的恢复和稳定，可以说，这个阶段的法律体系开始初步成形和完善。

2.改革与法治的关系：“一手抓建设，一手抓法制”

新民主主义革命胜利以后，经过不长时间的社会主义改造，我国初步建立起社会主义制度，但对于现实国情仍缺乏正确的判断和认识，“一直处于不完全清醒的状态”。在某一时期里，“一度认为‘共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情了’；在较长的时间里，又认为我国社会主义社会仍然处在两个阶级、两条道路激烈斗争的‘过渡时期’。过去出现的像人民公社化运动和‘文化大革命’那样的错误，一个重要的认识根源就在于对基本国情作了错误的判断”(13)《邓小平同志建设有中国特色社会主义理论学习纲要》，北京：学习出版社，1995年，第22-23页。。对现实国情的错误判断，导致了基本理论、基本路线、基本方针、基本政策的错误。从而犯了轻视法律、不运用法律手段管理国家和社会的错误。这说明，在社会发展进入新的历史时期，在“党必须在宪法和法律的规范内活动”和党领导国家事务的基本方式——把党的主张通过法定程序上升为国家意志——确定之前，立法处于次要的、从属的地位，甚至在一段时间里国家立法机关停止了法律制定活动(14)李步云主编：《法理学》，北京：经济科学出版社，2000年，第515-516页。。

经历了“文革”浩劫之后的中国，迫切需要稳定的社会秩序和权威的法律制度。五届全国人大制定了1978年《宪法》，删除了1975年《宪法》中的某些错误规定，例如在上层建筑中实行全面专政等，增加了国家坚持社会主义原则、保障人民参加国家管理等重要的新规定。1980年11月20日，最高人民法院特别法庭对林彪、江青反革命集团的主犯进行了公开审判，这对正在进行的法制建设意义重大，它一方面宣布不要法制的时代彻底结束了，另一方面它也向世界宣布中国今后必须走依法治国的道路。邓小平在中央政治局常委会会议上的讲话指出，“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制”(15)邓小平：《建设有中国特色的社会主义》(增订本)，北京：人民出版社，1987年，第130-131页。。此后的党的十三大报告也重点论述了改革与法治之间的关系，即“一方面，应当加强立法工作，改善执法活动，保障司法机关依法独立行使职权，提高公民的法律意识；另一方面，法制建设又必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固。应兴应革的事情，要尽可能用法律或制度的形式加以明确”(16)《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，《人民日报》1987年11月4日。。

改革开放开始阶段的法治总是与改革发展的实践保持一致的。这一时期的各部分法律的制定从某种程度上来讲，都不是根据法律自身发展规律制定的，而是在考虑我国的实际国情和发展阶段的基础上，围绕改革的任务和难点而制定的，根本目的在于为改革保驾护航。这一时期改革主要在于建立市场经济，逐渐弱化计划经济的影响。改革主要是自上而下的方式，即在政府的强力推动下展开的，法治与改革政策密切相关。要合理处理好经济建设与法治的关系，在这特殊的期间还要继续完善法律制度，更好地为经济建设做好基础保障，“经济工作，经济问题，现在是压倒一切的政治问题。所谓政治，目前就是四个现代化”(17)彭真：《论新中国的政法工作》，北京：中央文献出版社，1992年，第190页。。因此，“在未来的发展中，法治必须尽快适应市场经济体制的需要，培育新的法治观念，构建和完善市场经济基础之上的法治原则、法律体系、法律制度和法治机制，使法治的各个方面都能够适应市场经济平等自由、正义公平、诚实信用、依法办事的要求，实现依法治国与建立市场经济体制的互动发展”(18)李林：《推进法制改革，建设法治国家——1978年以来中国法治发展的回顾与展望》，夏勇等主编：《法治与21世纪》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第106页。。

三、20世纪90年代以来改革开放深入推进时期：改革为主，法治保障

尽管法治的持续及深入发展展现出独立性的一面，但是其基本变化及发展方向仍然由社会发展变迁决定。在20世纪90年代以来改革重新启动以及深入推进阶段，围绕经济建设的核心目标，“在改革的观念上，重点不是如何冲破旧体制的束缚，解决旧体制中积累的问题，而是全面转向研究和回答什么是社会主义市场经济，怎样建立社会主义市场经济的问题”(19)刘国新：《1992—2002年十年改革的历史方位及历史经验》，《北京党史》2017年第2期。，改革在法治的指引下，稳步向前推进。

1.改革为主，法治确认改革成果

20世纪90年代可以称为中国改革进程中的分水岭，尽管面临着错综复杂的局面，但是改革开放的市场经济建设及法治建设毅然决然地同步启动。这一时期改革开启了新的阶段，社会主义市场经济开创发展，社会主义市场经济体制基本框架初步搭建。建设有中国特色社会主义理论的主要内容是：改革是社会主义发展的动力，改革的目的是解放生产力。1992年，党的十四大指出，“新时期最鲜明的特点是改革开放”。“从改革的演进方式看，1978年中国改革路径有两大基本特点，其中的一个特点是经济中心主义和单一的经济改革。这在很长一个时期甚至直到今天依然在政府治理理念中占据着非常重要的位置”(20)田国强、陈旭东：《中国改革：历史、逻辑和未来——振兴中华变革论》，北京：中信出版集团，2016年，第13页。。邓小平当时也指出：“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。不只是当前，恐怕今后长期的工作重点都要放在经济工作上面。”(21)邓小平：《邓小平文选》第2卷，第194页。

1992年初，邓小平视察中国南方时强调：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”(22)邓小平：《邓小平文选》第3卷，第373页。也就是说，社会主义的目的在于发展社会主义生产力，社会主义要满足人民日益增长的物质文化需求。而对于中国特色社会主义法治来说，这意味着一种新的法律价值体系的确证。由社会主义的本质特征所决定，当代中国法治的基本功能在于发展生产力，实现社会正义，谋求公平与正义的平衡发展，为中国法治奠定坚实的价值基础(23)公丕祥：《中国特色社会主义法治道路的时代进程》，《中国法学》2015年第5期。。经过改革开放初期的艰难探索，依法治国成为党领导人民治理国家的基本方略，主要标志是九届全国人大二次会议审议通过的《宪法(修正案)》中规定的：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”

中国的法治伴随着现代化的启动而启动。“现代法治既不是历史上的无论中西方‘法治’理念的逻辑展开，也不是传统‘法治’在数量或规模上的扩大”(24)苏力：《道路通向城市——转型中国的法治》，北京：法律出版社，2004年，第6页。。中国实行的是“社会主义法治，社会主义法治必须以社会主义法治理念为指导。坚持社会主义法治理念，就是要坚持依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导……服务大局是社会主义法治的中心任务，坚持服务大局就要紧紧围绕党和国家工作大局开展立法、执法、司法工作，为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设提供强有力的法治保障”(25)胡锦涛：《胡锦涛文选》第2卷，北京：人民出版社，2016年，第428-429页。。20世纪90年代以后，改革开放进入到一个新的历史时期，依靠着1978年之后法律制定的基础，我国“无法可依”的困局逐渐改变。快速的法律制定为经济社会发展创造了有利条件，并为向改革开放深入推进提供坚强保障转变。

2.法治保障，改革促进法治的发展

市场经济运行的基础是法治，社会主义国家的法律体系必须适应经济社会发展。《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要确保“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法治来规范和保障”，“立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行”(26)中共中央党校教务部编：《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》，北京：中国民主法制出版社，2008年，第293-294页。。1998年3月，全国人大常委会在九届全国人大第一次会议上的报告中提出，要“围绕市场经济体制的主要环节，努力构筑社会主义市场经济法律体系框架”。在这次会议的闭幕式上，立法要“同党对改革和发展的重大决策结合起来”，“紧紧围绕国家的中心工作开展……使立法工作服从和服务于国家工作的大局”等重要立法方针和指导思想也被明确。市场经济是法治经济，在根本上是由市场经济本身所决定的。江泽民深刻地指出：“一个比较成熟的市场经济，必然要求并具有比较完备的法制。”(27)江泽民：《江泽民文选》第1卷，北京：人民出版社，2006年，第511页。从历史的角度看，改革开放深入推进时期，法治是改革的重要指引，是其不断推进的制度基础；而改革的推进则为法治建设提供了前进动力，也使得治国理政的方式向依法治国转变。

中国的法治绝对不能完全等于英法意义上的“法治”或德国意义上的“法治国”，而是必须具有中国特色的法治，这是由中国的具体国情和实际情况所决定的。但是，从法治产生的渊源以及法治的一般理论来说，中国也不是要建设一条完全不同于世界的法治之路，这是不可能也是不现实的。我们的法治应该立足中国的发展实际，立足于中国所处的历史时期，探求实现方式的“中国元素”(28)陈金钊、宋保振：《法的一般性对法治中国建设的意义》，《南京社会科学》2016年第1期。。每一个国家都应该有自己的发展模式和道路，这种模式和道路是在结合本国实际以及时代条件探索出来的，世界上没有也不存在放之四海而皆准的发展模式和道路。具体到法治问题上，其“不仅是由当时的社会与经济关系所确定的，而且还对社会结构具有反作用，以便将社会向既定的发展道路上推进。……每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景，否则便不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何适用的”(29)茨威格特等：《比较法总论》上，潘汉典等译，北京：中国法制出版社，2017年，第340页。。改革优先，法治保障是中国特色社会主义道路的历史选择。因此，伴随着党和国家的工作重心由以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，改革与法治的关系也转变为改革是社会主义现代化建设的关键，法治的指引作用更加凸显，二者互相促进。

四、党的十八大以来全面深化改革时期：法治引领改革，改革推动法治发展

党的十八大以来，党和国家坚持“在法治下推进改革，在改革中完善法治”，确保了改革与法治相辅相成、相得益彰。全面深化改革时期改革与法治的关系是，法治引领改革，改革推动法治发展。

1.法治引领改革

2019年2月25日，中央全面依法治国委员会第二次会议召开，习近平总书记在会议上强调：改革开放40年的主要经验，就是要坚持依法治国，中国特色社会主义的改革、发展、稳定都需要法治，法治必须要随着改革的深入推进而被反复强调。首先，法治为改革提供制度保障。改革是一项复杂的系统工程，牵涉到各方面的利益，重大改革政策和措施需要科学、准确推行。如果改革在政策执行过程中经常“变形”、“走样”或者“无法落地”，不仅会使改革受阻，而且还将对整个经济社会发展造成不利影响。改革政策一般是在认真总结经验，反复研究论证的基础上形成的，只有相对稳定地推行，才能够取得预期成效。反之，如果朝令夕改，无端变化，不仅会使改革政策反复变动，还会使人们无所适从，破坏前期改革成果(30)李培传主编：《中国社会主义立法的理论与实践》，北京：中国法制出版社，1991年，第324页。。其次，法治能有效调整改革中的利益关系。利益多元化已是当今我国和改革的既成事实，其激活调动了社会利益主体的积极性和创造性，使人们以极大的热情投入到社会主义现代化建设之中。但在这个过程中，各种利益引发的矛盾也不断浮现出来，而矛盾的解决，主要是应该通过创制法律来加以调整和解决(31)李步云主编：《中国特色社会主义法制通论》，北京：社会科学文献出版社，1999年，第53页。。再次，法治确认改革的成果。法治对改革成果的确认、巩固具有重要和关键性作用。改革开放的实践经验证明，将改革成果通过法律的制定，以法律的形式予以规定和确定，可以借助法律自身所具有的稳定性、确定性、规范性特征，以宪法保驾护航；以制定法律先行的方式，通过授权立法以及法律的立、改、废，可以发挥法律的引领、推动功能，依靠法律促进改革，实现改革决策与依法治国、建设社会主义法治国家相统一(32)姜伟：《全面深化改革与全面推进依法治国关系论纲》，《中国法学》2014年第6期。。

实践证明，改革的推进需要一定的社会条件，这些社会条件不仅包括“同一性”、“规范性”，也包括“稳定性”、“制度性”，而这些特征恰恰是法治可以提供的。在狭隘的物质决定论氛围中，法治对改革的作用的重要性常常被忽视，人们只强调法治被动、消极地被改革决定的一面，而没有看到法治对改革的关键作用。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”党的十八大以来，我国以“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”为总目标，积极制定改革开放和经济社会发展所需的法律制度，努力实现治理国家的法治化，更加自觉地坚持依法治国、更加扎实地推进依法治国，中国特色社会主义法律体系不断完善，向着建设法治中国不断前进。

2.改革推动法治发展

改革是一个历史过程，我国的国情决定了改革必然将是一场持久战。法治建设也是一个逐渐推进的过程，其在引领改革的同时，必然会随着改革的深入推进而不断完善和发展。从法治的产生和运作的视角来看，法治的产生、生存、发展都需要一定的经济、政治、文化基础。改革是对社会进行全面改变，是促进社会发展进步的变革，改革的规范需求是法治生成的重要力量，改革中对权力干预市场的限制有利于法治建设，改革中对司法的需求也极大提高了法治的权威。中国正处于社会转型的关键时期，又是全面深化改革开放与中国特色社会主义进入新时代的时期，中国特色社会主义法律体系已经形成，中国即将进入法治相对完善的阶段。全面深化改革必将为法治注入强大的发展动力。

在博鳌亚洲论坛2018年年会上，习近平总书记发表主旨演讲时说：“改革开放这场中国的第二次革命，不仅深刻改变了中国，也深刻影响了世界。”这些改变和变革，体现在治国理政上，就是摒弃了人治传统，走出了全面依法治国，建设中国特色社会主义法治国家的道路。法律的稳定性特点决定了法治的主要价值在于安定以及可预期性，但是法律又是现有社会经验的提炼与表述，在社会实践或者客观条件已经发生变化的情况下，其也必须要作出变动。尤其是在处于社会重大转型时期的背景下，这一规律表现得更为突出。我国的法治在关注自身法律体系的稳定性、确定性和体系性时，必须要注意如何回应全面深化改革的需要，尤其是在法律制定、法律修改时要留有较大的发展和解释空间。为了适应和满足改革政策的灵活性特点，一方面，可以通过扩大地方立法权范围，突出地方的立法经验；另一方面，可以根据法治的特点以法教义学的形式构建相应的法律制定理论(33)陈金钊、吕玉赞：《法治改革及其方法论选择》，《学术交流》2015年第9期。。

党的十八大以来，改革全面深化的进程决定了法治建设的进程，越是深化改革，越是需要法治，越是加强法治建设也越是需要以改革为基础。我国始终坚持法治建设和改革决策相统一、相衔接，并根据改革形式和推进情况及时修改完善涉及改革的法律。例如，2013年11月9日，党的十八届三中全会召开，会议提出要对财税体制进行深化改革，这一改革任务明确提出了实施全面规范、公开透明的预算制度。2014年6月30日，习近平总书记在主持中央政治局会议时强调，新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》等改革方案，为改进预算管理制度作出了重要部署。2014年8月31日，有着经济领域“小宪法”之称的预算法，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上被审议通过，完成了其近20年来的修改。这部法律的修改体现了改革决策与法律制度良性互动的关系，体现了改革对法治的促进作用和法治对重大改革措施的指引和推动作用。据统计，十二届全国人大以来，全国人大常委会先后通过13个修法决定，在重大改革政策和措施出台的基础上，统筹修改法律和有关法律问题的决定74件次，不仅完善了法律制度也为改革的推进提供了依据和支持。

五、新时代改革与法治关系的科学界分

改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，两者之间的关系应该是相互促进、相辅相成、相得益彰的，是一种有机统一、互为条件的辩证关系。对改革和法治之间关系的科学界定将有助于深入理解与体会“在法治下推进改革，在改革中完善法治”这一论断的深刻内涵。

1.法治对改革的指引作用

在狭隘的物质决定论氛围中，法治对改革的作用的重要性常常被忽视，人们只强调法治被动、消极地被改革决定的一面，而没有看到法治对改革的关键作用。实践证明，改革的推进需要一定的社会条件，这些社会条件不仅包括“同一性”、“规范性”，也包括“稳定性”、“强制性”，而这些特征恰恰是法治可以提供的。

第一，法治为改革提供稳定的秩序环境。从某种程度上说，人类文明是一种良好秩序的进化和运动，缺少了社会秩序的时期，必然也是文明中断的历史时期。而维持正常社会秩序，防止无序状态出现的最根本方法就是法律，法律的基本价值之一就是秩序。因此，在社会生活中，有法律控制的正常和安定的社会秩序是最根本和最基础的，因此改革的推进首先需要稳定的社会秩序。法国空想共产主义者德萨米在《公有法典》中说道：“确认、协调、批准、鼓励、活跃和促进工业、艺术和科学的发展，这将是法律的主要目的。指明、规定和管理共同的劳动和娱乐，制定实际的治安措施和卫生措施——所有这一切亦都属于法律的管辖范围。”(34)泰·萨德米：《公有法典》，黄建华等译，北京：商务印书馆，1982年，第225页。

第二，法治确认改革的基本规范。改革不是盲目、没有规划的变动，而是在基本规范指导下的社会变革。在任何社会或者群体，“一般规则、标准和原则必须是社会控制的主要手段，而不是分别针对每个人的个别指示。如果没有在特殊情况出现时要求个人作出一定行为的进一步的指示，就不可能传达众多个人能够理解的一般行为标准，也就不可能存在我们现在承认为法的东西”(35)哈特：《法律的概念》，张文显等译，北京：中国大百科全书出版社，1996年，第121页。。因此，按照哈特的观点，法律必须在某种程度上应该对大多数人、社会的大多数行为和大部分社会事物起作用，尽管不是绝对的；也就是说法律应该具备这种能力，即对个别行为或情况的规范作用扩散或者规定于社会中的一般分类。法治确认改革的基本规范主要体现在程序正当上。其对改革的价值主要有：一方面，使改革决策或措施规范，规制其任意性；另一方面，程序的公开性能促使社会成员积极参与改革。

第三，法治能公平公正地调整改革中的利益关系。马克思主义认为，法是一定经济关系的体现，而“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”(36)《马克思恩格斯文集》第3卷，北京：人民出版社，2009年，第320页。。改革中的经济关系在一定意义上也可以归结为利益关系，这种利益关系明显地影响、制约或推动着法律制定的价值判断与选择，成为立法者实施法律创制行为的价值目标(37)李步云主编：《中国特色社会主义法制通论》，第51页。。利益多元化是改革的既成事实，也激活调动了社会利益主体的积极性和创造性，使人们以极大的热情投入到社会主义现代化建设之中。但在这个过程中，利益引发的各种矛盾也浮现出来：集体与个人的矛盾、个人与个人之间的矛盾、长远利益与眼前利益的矛盾，等等。这些矛盾的解决，主要是应该通过创制法律来加以调整和解决(38)李步云主编：《中国特色社会主义法制通论》，第53页。。

2.改革对法治的决定作用

恩格斯在批判唯心主义法学家的思想根源时认为，在许多唯心主义法学家那里，往往抱着一种法的独特幻想，认为法“各有自己的独立的历史发展”(39)《马克思恩格斯全集》第21卷，北京：人民出版社，1965年，第356页。，因而似乎政治史和经济史就纯观念变成了一个换一个的法律的统治史。改革是发展的动力，是国家进步、社会前进的有效方法和路径，改革的深化也必然推进法治的建设。可见，改革与法治之间是紧密地互相关联的，法治建设既取决于目前的改革能为现在和将来提供什么样的基础和条件，也取决于法治将按照何种思路进行。但现阶段法治建设更大程度上寄系于改革的深入推进。

其一，改革是法治完善的客观条件。坚持法治适应改革，在法治下进行改革、在改革中推进法治，是改革与法治良性互动的基础。事实上，法的发展反映出更大范围的社会发展，这是再明显不过的。例如，“科学技术的发展是引起法的变化的一个直接因素：内燃机、汽车和空中运输的出现引起了法的原则的更新和新的部门法的诞生，以此适应现实生活中的这些新因素”(40)罗杰·科特威尔：《法律社会学导论》，潘大松等译，北京：华夏出版社，1989年，第57页。。社会的快速发展和本质变革必然引起法律的变化，即使这种发展和变革仅仅是小范围的、部分的变化，但也一定会在某种程度上引起法律的变化，例如，立法中的法律的修改、修订、废止。因此，作为社会矛盾运动的改革，其也是法治发展、完善的基础和客观条件。

其二，改革是法治走向成熟的关键因素。法律的产生和发展依赖于社会的存在和发展，人们不仅生活在变动的社会中，也生活在随着社会变迁而变化的法律关系之中。在现代法治国家，法治必须对整个社会所有重要的社会关系、生活事件和利益冲突进行调整。在改革推进过程中，社会结构的变迁产生了许多新的、需要法律调整的利益冲突。因此，“高度发展的工业社会的法律应该调整发生变化并在很大程度上继续变化着的生活关系，也就是它至少应当暂时地引导这些变化走入制度性的轨道。但是另一方面，社会的根本变化也影响并改变着法律”(41)伯恩·魏德士：《法理学》，丁晓春等译，北京：法律出版社，2013年，第20-21页。，改革是法治走向成熟的关键因素和必不可少的条件。

六、结语

改革是我国经济社会发展的主要推动力，已经成为一种社会观念、思维方式和行动指南。法治作为改革的重要内容，怎么走、走向何方，又为世人所瞩目。在国家转型时期，“大凡社会转型比较成功的国家，其法治建设的价值取向总是集中地反映了特定国家特定时期的社会情况和基本矛盾。与此同时，法治建设的价值取向又会对社会发展起着巨大的推动作用。总之，法治建设的价值取向与社会发展两者之间呈现出一种互促互动的良好态势”(42)袁曙宏、韩春晖：《社会转型时期的法治发展规律研究》，《法学研究》2006年第4期。。从“以改革为主、法治保障”，到“ 全面改革开放中的法治”，再到“改革与法治的内在统一、车之两翼”，并统一于国家治理现代化，改革开放40多年来，改革与法治的互动关系深深融入于中国特色社会主义建设大潮之中。当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，但法律制度还存在诸多不适应改革开放、社会发展新形势的问题，与实现良法善治还存在一定差距，法治中国建设任重而道远；而改革又进入深水区和攻坚阶段，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这样的背景下，如何妥善处理改革与法治的关系呢？改革与法治应当拧在一起，使其步调一致，而这两种趋势的融合，必须依靠某种智慧。