教育经费投入强度、结构、体制的宏观分析

余杰 胡臣瑶 贺杰

【摘 要】 目前，中国正由教育大国向教育强国迈进，实现教育现代化需要加大教育经费投入。文章从教育经费投入强度、投入结构和投入体制三个方面，对2005—2015年中国教育经费配置与OECD国家教育经费配置特点和规律开展时间序列和聚类分析对比研究，为中国教育经费进一步优化配置提供参考坐标。根据研究结果，提出了进一步加大教育经费投入强度、在继续加大公共财政教育投入的同时，坚持完善多渠道筹集非义务教育办学经费的体制和机制;优化调整教育经费投入结构，公共财政增量资金适度向学前教育和义务教育倾斜;加强教育经费监管，进一步提高教育经费使用效益等政策建议。

【关键词】 教育经费; 投入强度; 投入结构; 投入体制; OECD

【中图分类号】 G526.7  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2020）01-0103-09

一、引言

党的十九大提出了建设教育强国的奋斗目标，并把教育事业置于优先发展和保障的位置。作为世界第一教育大国，中国面临的是发展中国家如何办好教育的大课题。加快教育现代化，办好人民满意的教育离不开强有力的教育经费投入保障。教育经费保障既要立足于国情，也要参考世界教育发达国家教育资源配置的经验。

纵观世界教育发达国家教育经费配置的历史，无不体现出对教育的高度重视和对教育经费投入的重点保障，教育一直是公共财政支出的重点方向。由于教育发展历史、文化、经济发展水平和办学体制机制的差异，各国教育经费投入也存在一些显著的特色，如欧洲各国的教育高福利政策和英、美、韩、日等国的非义务教育（私立）和市场特色，无论是经验还是教训都有值得我国借鉴的地方。

考虑到经济合作与发展组织（OECD）国家大部分教育都比较发达和现代化，以及OECD教育经费统计数据的健全性和权威性，本文以OECD教育统计数据为基础，对教育经费投入强度、教育经费投入结构和教育经费投入的体制进行宏观分析，并与中国的相关指标进行对比分析。其中教育经费投入强度包括一国教育经费投入总量、公共财政教育经费投入量以及各级生均教育经费投入水平;教育经费投入结构包括教育经费在各教育层次之间的配置比例以及各层次教育经费的来源结构（公共财政经费和私人经费）;教育经费的配置体系主要考察了非义务教育经费来源结构的国家间差异，不深入探讨一国内部各级政府之间教育经费配置的微观体制机制。通过国家间教育经费投入数据的宏观分析比较，为我国教育经费配置提供可资参考的模式和标杆。尽管存在争论，但通过国际比较的方法，研究世界各国保障教育发展过程中的一般做法与基本规律，进而确定我国相对合理的教育投入力度、结构和方式，仍是探讨教育投入总量与结构的重要方法之一[1]。

在我国，一般认为教育资金来源主要有政府投入和社会投入两大部分。政府投入包括财政拨款、教育的税收减免、专项补助、学生资助等。社会投入包括学杂费投入和高校自筹资金，高校自筹资金又包括了科技创收、社会捐赠及其他创收[2]。OECD国家的教育经费投入分为公共投入和私人投入，分别对应于我国的政府投入和社会投入。本文采用的数据来源于《中国教育经费统计年鉴》（2005—2015）、国家统计局、Education at a Glance—OECD INDICATORS（2005—2015）[3]。目前OECD国家教育经费相关数据只统计至2015年，故本文OECD相关数据只涉及2005—2015年。

二、教育经费投入强度分析

（一）投入总量占GDP的百分比

按照当年价格计算，2005—2016年，我国教育经费投入总量呈上升趋势，如图1所示。2005—2016年，我国教育经费投入总量从8 419亿元增长到38 888亿元，年平均增长率为15.08%。其中2007年投入总量增长最快，增长率达到22.02%。

2005—2011年，我国教育经费投入总量占GDP百分比的逐年上升，平均保持在4.6%左右，如图2所示。 2012年是实现财政性教育经费支出占GDP4%指标冲刺的关键之年，教育总经费投入在该年实现大幅度增长，教育总经费占GDP的比例达到5.32%，以后各年均保持在5.1%以上。

2005—2015年，OECD国家教育经费投入总体上呈现出增长趋势，占GDP百分比年平均为5.8%左右，尤其在2009、2010年，占GDP百分比达到6%以上。从图2可以看出，OECD国家大都十分重视教育，同时也可以看出我国与OECD国家在教育投入方面的差距比较明显。随着我国教育投入力度逐年加大，与OECD国家教育投入平均水平有逐年缩小的趋势。

与OECD部分教育强国相比，中国教育经费投入强度和速度始终处于追赶状态，如表1所示。2005—2015年，教育经费投入占GDP的比例平均为韩国6.41%、美国6.36%、加拿大6.03%、澳大利亚6.03%，都远远高于中国的投入水平，中国在教育总投入强度如果不能保持持续提升，教育发展的马太效应可能会越来越显著。

（二）公共财政投入占GDP的比例

教育作为公共产品或准公共产品，而不具有竞争性和排他性的公共产品或服务，由于投入成本和收益不对称及收益外溢，应由政府提供，成本应由财政负担[4]，故财政经费保障一直是世界各国教育经费投入的主渠道，中国也不例外，逐步提高学前教育、初等教育、中等教育、高等教育公共投入水平，进一步加大高等教育公共投入和社会投入，这是调整和优化教育经费配置结构的必要途径[5]。从图3可以看出，2005—2015年，我国公共财政教育经费投入逐年增长，公共财政投入占投入總量的最大比重，且占比逐年提升，各年平均占比为79.17%。与中国相比，OECD国家财政对教育保障力度更大并一直保持稳定。2005—2015年，OECD教育公共财政投入占总投入的比例平均为85.24%，随着中国公共财政投入力度的加大，这种差距逐年在缩小。

从公共财政投入占GDP百分比的角度看，如图4所示，2005—2015年，OECD国家公共财政投入占GDP比例相对稳定，我国公共财政投入占GDP比例总体上呈缓慢上升趋势，2005—2015年，我国该指标年均3.22%，而OECD国家年均4.30%，公共财政投入占GDP比例的平均值差异很大，但这种差异正在逐年缩小，2012年以后已基本达到OECD国家平均水平。

表2展示的是OECD部分教育发达国家公共财政教育投入情况，2005—2015年，我国公共投入占GDP的比例年平均为3.23%，而同期韩国年平均占比为4.07%，美国年平均占比为4.42%，加拿大年平均占比为4.52%，中国与这些教育发达国家在公共财政投入方面还有不小的差距，尚有进一步提升的空间。

（三）各教育阶段生均投入水平及趋势

教育相对投入水平能够观察教育经费投入的追赶速度，受历史经济发展水平和公共财政其他竞争性配置方向的影响，中国教育投入的历史欠账比较大。因此从生均教育经费投入经费绝对值的角度，分析中国教育经费与OECD的差异及其变化趋势，能够提供新的观察和比较视角。

如表3所示，2005—2015年，以可变美元价格计算，中国学前教育、小学教育、中等教育、高等教育生均经费投入均呈上升趋势。中国教育各层次生均经费投入与OECD差距很大，以2005年为例，不考虑各国购买力差异，学前教育、小学教育、中等教育、高等教育差距分别为12倍、20倍、22倍和5倍。随着国家加大对各层次教育的投入，这种差距缩小很快，截至2015年，这种差距分别下降到学前教育7倍、小学教育5倍、中学教育4倍、高等教育3倍的水平，学前教育和基础教育差距缩小最快，高等教育最慢，这主要得益于国家对基础教育特别是义务教育的高度重视。

在国家教育经费投入GDP占比相对比例尚未赶上OECD国家平均水平的情况下，中国与OECD生均经费投入水平差异的缩小主要得益于近30年来中国经济远高于OECD国家经济增长的平均水平。

三、教育经费投入结构分析

教育经费投入结构包括各教育阶段教育经费配置之间的比例结构和资金来源渠道结构。结构分析需要回答的是教育阶段资金各自安排多少，从哪些渠道筹集办学资金等问题。教育经费投入结构主要受一国或地区教育发展战略与规划、教育发展程度、办学体制、教育发展历史与文化等因素的影响，同时受经济发展水平制约。

我国教育阶段分为学前教育（3年）、小学教育（6年）、中等教育（初中3年、高中3年）、高等教育（一般大学本科3年或4年、硕士生2年或3年、博士生3年），而OECD国家将教育阶段分为八级，学前教育0级（3年）、初等教育1级（6年）、中等教育2—4级（一般初级中等2年、高等教育4年）、高等教育5—8级（一般大学本科3年或4年、硕士生2年或3年、博士生3年）。以下涉及到的学前教育统计的是我国学前教育和OECD国家学前教育0级相关数据，小学教育统计的是我国小学教育和OECD国家初级教育1级相关数据，中等教育统计的是我国中等教育和OECD国家中等教育2—4级相关数据，高等教育统计的是我国高等教育和OECD国家高等教育5—8级相关数据。

OECD国家和我国教育经费投入来源均为公共投入和私人投入，本文中涉及的“私人投入”相关数据统计的是：我国私人投入包括家庭学杂费、私人企业捐赠等，而OECD国家私人投入包括家庭学杂费、私人缴纳的服务费等。尽管统计口径存在些许差异，但表现出来的相对趋势仍是有意义的。

（一）学前教育经费投入趋势及比较

OECD国家高度重视学前教育投入。丹麦、瑞士、芬兰、英国等国家将学前教育列入义务教育，瑞典、匈牙利、西班牙等国家将学前教育作为教育财政的重点投入领域。OECD国家一直以来对学前教育進行稳定的支持，2005—2015年，OECD学前教育经费投入总体上呈现出缓慢增长趋势，如表4。学前教育投入总量占GDP的比例由2005年的0.6%上升到2015年的0.83%，其间，2010年和2011年稍有下降。由于2008年经济危机的爆发，直到2011年都对各国的教育投入产生了一定影响，故增长趋势在2012年及以后较为明显。其中，公共投入占GDP的比例都在0.5%以上，2012—2015年则上升到0.65%以上。

学前教育一直以来都是我国各类教育中经费配置比例最低的环节，经费严重匮乏[6]，但2005—2015年，我国学前教育经费投入总量占GDP比例呈现出明显的上升趋势。投入总量由2005年的0.06%上升到2015年的0.35%。从2010年开始实施的“学前教育提升三年行动计划”、将民办幼儿园教育经费全面纳入统计范畴等改革，该项指标呈现极大的提升，2010年相对2009年上升幅度高达157%。学前教育投入占GDP的比例以及学前教育公共财政投入占GDP的比例逐年提升，与OECD国家的差异逐年缩小。

目前，中国的学前教育财政投入是促进学前教育事业稳定发展的重要保障和必要条件[7]。虽然自2010年开始公共财政投入力度逐年加大，但私人投入仍然占投入经费的主要比例，如图5所示。而OECD中大部分国家已经将学前教育作为义务教育，公共财政拨款为学前教育经费的主要投入渠道，私人投入占比较小。

（二）小学教育经费投入趋势及比较

小学教育经费投入总量占GDP比例如表5所示，平均而言，OECD国家从2005年的1.43%增长到2009年度1.75%后有缓慢下降趋势，2010—2015年稳定在1.5%左右。其中，公共投入的趋势与投入总量趋势基本一致，由2005年的1.29%上升到2009年的1.59%，2010—2015年呈现出缓慢下降趋势，2015年小学教育公共投入占GDP比例为1.35%。

2005—2015年我国小学教育经费投入总量和公共投入占GDP比例呈明显的上升趋势，投入总量占GDP比例由2005年的1.08%上升到2015年的1.44%;公共投入占GDP的比例由2005年的0.89%上升到2015年的1.37%，公共投入持续增加，占小学教育投入总量的92%以上（除2005年），可见政府拨款是小学教育的最主要来源。之所以呈现表5所示的变化趋势，是因为自2001年起，国务院先后出台了一系列重要文件和政策措施，深化农村义务教育经费保障机制改革，加大对教育尤其是农村教育的经费投入，推进城乡义务教育一体化发展。近年来，普及义务教育的任务逐步完成，城乡免费义务教育全面实现[8]。

我国与OECD国家小学教育阶段私人投入占比情况如图6。可以看出OECD国家平均小学教育私人投入占比总体上呈缓慢下降趋势，2012年后稳定在6.7%左右。我国2005、2008—2011年私人投入占比都在下降，而投入总量是上升的，也就说明此期间我国公共投入上升较快，2011年及以后私人投入占比较稳定，仅占4.0%左右。整体看，小学教育经费总投入和公共财政投入占GDP的比例与OECD平均水平还存在一定的差异，但这种差异在逐年缩小，主要得益2005年以来公共财政对义务教育的投入力度大。

（三）中等教育经费投入趋势及比较

如表6所示，2001年以来，随着义务教育的全面推进、农村税费改革的实施以及2006年义务教育经费保障新机制的实施，中等教育公共财政投入力度逐步加大，中等教育经费占GDP的比例逐年上升，逐渐稳定在1.70以上水平，但与OECD平均水平一直保持在0.20以上的差距。

在投入渠道上，与OECD相似，公共财政教育经费一直是中等教育投入的主要来源，私人投入占比从2005年以来一直保持下降趋势，我国中等教育私人投入的下降趋势尤为明显。

与OECD国家平均水平相比，我国年均公共投入占中等教育投入总量的81.1%左右，OECD国家平均占比约为87%。2008—2015年，我国各年中等教育私人投入占投入总量的比例高于OECD国家平均水平，主要是我国中等教育中的高中教育不属于义务教育，大部分地区的高中教育尚存在一定程度上的教育收费，而OECD大部分国家高中阶段已经实现了义务教育，具体情形如图7所示。

（四）高等教育经费投入趋势及比较

教育是国民经济发展的重要基础，高等教育作为教育事业的“金字塔尖”，是经济社会发展的动力之源[9]。如表7所示，2005—2015年，我国高等教育投入总量基本上保持在1.3%～1.4%之间，与OECD国家平均水平始终保持0.1%左右的差异并保持相对稳定，说明这一期间国家对高等教育一直比较重视。如图8所示，2005—2015年，公共财政投入力度逐渐增加，尤其是2010年开始，公共财政高等教育投入占GDP的比例显著而稳定地增加，同时受高等教育学费调标政策的冻结影响，高等教育私人投入在该期间增长很少，占GDP的比例一直处于下降趋势，越来越接近OECD平均水平，财政依赖性越来越强。

（五）教育经费投入结构分析

教育经费在各阶段教育之间的配置比例受本国各阶段教育发展运行成本、教育发展阶段和水平、教育发展战略、教育发展质量等多种因素的综合影响，在教育总投入存在总量约束的条件下，各阶段教育经费配置之间存在内部竞争关系。特定教育层次生均运行成本越高、受教育学生数量越多，本层次就需要更多的教育资源投入。理论上，由于教育的公共品属性，在资源约束比较宽松的情况下，可以尽量由公共财政资金提供教育经费投入，以实现社会更广泛的教育参与度和更高质量的教育产出。在教育资源较为短缺的情况下，教育公共财政的投入首先需要保障的是基础教育的公平参与，如实现基本质量的义务教育，此时对教育质量提升和高层次教育的广泛参与（普及）就成为其次的追求目标。

OECD大部分国家属于教育发展早、教育现代化程度和发展质量较高的国家，其各层次教育投入结构已经步入了稳定状态，而教育发展中国家因为教育资源投入的外在约束，从追求基本教育公平到追求高质量教育或高层次广泛参与的教育需要有一个持续不懈的努力过程，其教育经费配置结构处于持续变化或优化的状态，因而变得不稳定。

从教育经费投入总量结构看，如图9、图10所示，2005—2015年，OECD各层次教育经费投入比重比较稳定，11年结构平均占比学前教育 小学教育 中等教育 高等教育为12 26 36 26。其间小学教育和高等教育占比均极为稳定，中等教育占比略有降低，学前教育略有提高。比较而言，中国教育经费总投入内部结构变化不稳定，同期学前教育和小学教育增长较大，中等教育和高等教育降低幅度较大，中等教育占比下降主要是中等职业教育下降较多，说明从2005—2015年期间义务教育一直是教育增量经费的重点投入方向，2010年后学前教育也称为教育经费增量的重点保障方向，其他教育层次经费增长增速放缓，占比相对下降。此外，中国从学前教育到高等教育各层次的投入占比平均为4 28 37 31，学前教育投入的平均水平远低于OECD平均值也是一个重要的差异。

从公共财政教育经费投入结构看，如图11、图12所示，中国各教育阶段公共投入占公共投入总量比例为3 35 40 22，OECD国家各教育阶段公共投入占公共投入总量比例为13 29 37 21，比例呈現三个重要的特点。一是均十分重视对义务教育和中等教育的投入。二是中国对学前教育投入比例一直偏低，远低于OECD平均投入比例。三是OECD各层次投入比例结构十分稳定，而中国各层次投入比例结构中，幼儿园投入和小学投入占比持续上升，高等教育公共财政投入占比逐年下降十分明显，11年合计下降6.4个百分点。这也充分反映了中国教育政策核心在于重基础教育公平保障的阶段性发展特点。

四、教育经费投入体制分析

教育经费投入体制主要是指教育经费由谁投入，投入比例多少等问题。教育经费投入最终来源可以分为公共投入和私人投入，公共投入又根据教育事权和财权的具体划分不同，不同级次的教育由本国政府的不同层级予以公共财政保障。一般情况下，义务教育阶段主要由政府公共投入予以保障，私人投入较少或不投入，这是世界各国教育理论和教育实践的通识。各国教育发达程度不同，义务教育覆盖教育层级不同，OECD国家大部分都实现了从小学到高中阶段的义务教育，部分国家甚至实现了学前教育纳入义务教育和高等教育阶段的免费教育。

对于学前教育和高等教育等非义务教育，教育经费投入在强调公共财政保障主渠道的同时，还同时考虑教育成本的分担效应，这些国家的非义务教育学生还需要承担学费、生活费等部分私人投入。在美国、英国等私立教育发达的国家，除了公立学校学生需要承担的费用相对较低外，私立学校要求学生缴纳的学费和承担的其他学习费用相对高昂，以弥补提供高质量教育所需的高成本。亚洲的韩国、日本也是如此。

以学前教育和高等教育为例，对教育公共投入占总投入的比重进行聚类分析，占比最高的为第一类、占比最低的为第二类，如图13—图16所示。在教育成本分担方面，即使是OECD国家内部，实际做法差异非常明显。在欧洲高福利资本主义国家，在教育领域也秉承了这一习惯，在学前教育和高等教育阶段，政府的公共财政投入都占据了80%以上，私人投入较少;而在美国、英国、日本、韩国等教育发达国家，一直以来都有着私人投入办学的传统，在非义务教育阶段的学前教育和高等教育中，私人投入一直以来都是教育经费筹措的主要来源，日本、韩国等部分国家高等教育公共财政投入甚至不到总投入的40%。私人高投入并未对公共财政教育投入产生挤出效应，这些国家公共财政投入占GDP的比例仍然位于OECD国家的平均水平以上，多渠道持续的高投入，使得这些国家的教育竞争力位于世界的前列。欧洲高福利国家公共财政高投入同样增强了这些国家教育发展能力，但是随着教育普及程度提升和教育成本的增长也给公共财政造成不小的压力，教育公共投入的可持续性能力受到削弱，英国在高等教育领域市场化和国际化改革就是典型例子。

五、研究结论及政策建议

第一，进一步加大教育经费投入强度，在继续加大公共财政教育投入的同时，坚持完善多渠道筹集非义务教育办学经费的体制和机制。

一是要继续加大公共财政教育经费投入，继续坚持国家层面公共财政教育投入与GDP和财政支出总额挂钩的政策。教育作为公共品或准公共品，公共财政投入是应有之义，中国属于世界第一教育大国（但还不是教育强国），实现党的十九大提出的高质量办好义务教育、扩展学前教育资源供给、高等教育内涵建设等目标都需要公共财政大力投入，加强保障。从生均办学经费看，中国各级教育与OECD平均水平还存在相当大的差距，虽然过去几十年以来国家在实现“4%”的指标上投入了很大的努力，2012年以来公共财政投入占GDP的比例持续五年保持在“4%”以上，在公共财政投入占比持续低于OECD平均水平的情况下，各级教育生均经费投入与OECD平均水平差距持续缩小，这主要得益于中国改革开放四十年来GDP的持续快速增长。教育大国向教育强国的转变仍然需要高水平的公共财政投入作为保障，在中国经济发展进入新常态，GDP增速迈入中速增长阶段，坚持财政性教育经费的“两个比例”“三个增长”仍然十分重要，只有这样坚持才能继续缩小我国与世界教育强国的差距。

二是要继续深化教育经费筹措机制，多渠道筹集办学经费，增加教育经费总量投入。在国家发展进入新阶段背景下，教育经费扩大投入不能只靠财政投入单腿走路，教育财政不能照搬欧洲国家高福利教育政策模式，可以适度参照英、美、韩、日等教育经费政策模式。如表8所示，美国、日本、韩国高等教育的主要经费一半以上来源于私人投入，三个国家在学前教育经费投入中也是以私人投入占比较大，中国要实现从教育大国向教育强国迈进，充足的经费支持是前提，继续坚持多渠道筹措办学经费仍然十分必要。義务教育仍然坚持财政投入为主，非义务教育应在加强监管的前提下继续放宽准入门槛，鼓励社会力量举办教育，综合运用政府购买服务、财政补贴、税收优惠、土地优惠、金融改革、鼓励捐赠、高校社会服务等杠杆和举措，拓宽教育经费筹措渠道。进一步完善非义务教育学费调整机制，建立以教育成本分担为基础、与居民承受能力和经济发展水平相适应的学费动态调整机制，对于高等教育层次，允许根据办学层次、办学水平和地区财政投入水平差异，实行差异化学费政策。

第二，优化调整教育经费投入结构，公共财政增量资金适度向学前教育和义务教育倾斜。

考虑到“教育经费投入=生均投入经费×在校学生人数=生均投入经费×适龄人口×适龄人口毛入学率”的计算公式，教育经费投入结构受生均投入水平、人口结构比例以及特定办学层次毛入学率的综合影响。OECD国家各级教育发展已经步入相对成熟阶段，除人口结构外，生均培养成本和毛入学率相对比较稳定，体现为逐年稳中有升。生均投入水平方面，生均投入标准与生均教育成本密切相关，生均教育成本有“应然成本”和实际成本的差别，OECD国家各级教育发展相对较为成熟，其各级各类教育生均成本可以看作应然成本，其各级各类教育生均成本比例相对比较稳定，可以看成是我国可以生均财政拨款的参考标准。毛入学率方面，毛入学率受国家或地区教育发展战略和政策的影响较大，根据教育部相关数据，截至2017年，我国学前教育三年毛入园率达79.6%、小学学龄儿童毛入学率高达99.9%、初中阶段毛入学率高达103.5%、高中阶段毛入学率达到88.3%、高等教育毛入学率达到45.7%，上述数据均达到世界中高收入国家毛入学率平均水平，除学前教育、高中教育和高等教育尚有一定的提升空间外，其他办学层次在毛入学率方面已经没有提升空间。因此，教育经费的结构调整考虑中，主要应该考虑生均成本因素，其次是考虑入学率提高因素。以OECD各阶段教育生均投入作为参考标杆，在教育经费投入上增量资金一是重点向包括义务教育在内的基础教育倾斜，努力缩小生均投入与世界发达国家的差距;二是在向学前教育的场地设施和教师队伍建设倾斜，尽快解决“入园难”“入园贵”等公众关心的问题。

第三，加强教育经费监管，进一步提高教育经费使用效益。

从教育规模看，中国已经是世界教育大国，从生均投入水平看，各办学层次生均投入与世界先进水平差距还很大，各层次培养质量自然也会受到制约，无论是从结构性扩大办学规模还是提升生均投入水平方面，教育发展对经费的需求还很大。考虑到目前及未来一段时间的财政收入增长压力、减税降费对教育财政支出的影响，以及多渠道筹集教育经费的环境约束，未来教育经费的配置还需要向提升办学效益方面努力。还需要继续发挥勤俭节约办教育的优良传统，在教育经费预算管理上向补办学资源短板、保障教师待遇、保证日常运转经费、加强内涵建设等方面倾斜，不提或少提不符合财力要求和超越教育发展阶段与规律的规划、要求和承诺;在教育经费管理方面强化预算执行力度和绩效管理，减少预算资金的结转结余和闲置浪费;加强预算执行的监督，加强教育经费使用管理的各项内部控制制度建设，强化纪检监察和审计监督。

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