泾惠渠灌区农业水价综合改革的实践与探索

陈 博

（陕西省泾惠渠灌溉中心，陕西 三原 713800）

1 改革背景

1.1 灌区基本情况

泾惠渠灌区位于陕西省关中平原中部，是一个从泾河自流引水的大（Ⅱ）型灌区。灌区设施灌溉面积146.5 万亩，有效灌溉面积135.7 万亩。灌区以占全省2.4%的耕地，生产出占全省5.8%的粮食，为陕西省经济社会发展做出了突出贡献。

1.2 存在的问题

泾惠渠灌区主要存在以下问题：因农业水价形成机制不健全，水价严重偏离成本，运行维护经费不足，不能有效反映水资源稀缺程度，不仅不利于农业节水，而且农田水利工程良性运行难以保障，灌区管理单位长期亏损，人才流失、队伍不稳，运行艰难，为维持简单的再生产而片面追求用水量提高，节水意识淡薄；末级渠系衬砌率完好仅为40%，“跑冒滴漏”现象时有发生，亩均灌溉水量偏高，水量损失较大；用水上下游不均衡，下游及边远地区常年用不上渠水，导致弃渠水用井水，造成灌区地下水超量开采，地下水采补比例失衡，环境地质问题突出。

1.2 改革目标

为实现农田水利工程良性运行、促进农业节水增效，灌区依照《农业水价综合改革实施方案》从2019 年冬灌开始，全面推开灌区农业水价综合改革。通过建立农业水权制度，实行超定额累进加价制度，探索实行分类水价，完善计量设施，强化供用水管理，建立科学合理的农业用水价格形成机制，实现灌区农业节水、农民增收节支、水利工程良性运行、水资源有效利用的改革目标。

2 改革措施

2.1 夯实四大基础

1）建立农业水权制度，夯实用水管理基础。以黄委会对泾惠渠灌区取用水许可指标为基础，按照省级行业用水定额和前3 年用水量情况，结合灌区用水户实际耕地面积、种植结构、灌溉面积等，确定泾惠渠灌区用水总量控制指标。合理核定灌水定额，根据陕西省《行业用水定额》（DB61/T 943-2014）规定，结合灌区管理现状和中等年份灌溉制度，综合确定灌区作物灌溉的斗口定额。经综合分析，泾惠渠灌区小麦头水田间亩次灌水定额为130 m3/亩，二水以后（含二水）田间亩次灌水定额为110 m3/亩；夏玉米头水田间亩次灌水定额为125 m3/亩，二水以后（含二水）田间亩次灌水定额为105 m3/亩；苹果、梨树、桃树等经济作物田间亩次灌水定额为110 m3/亩。

2）加强农田水利工程设施配套完善，夯实工程基础。按照经济适用、简便易行、满足取用水管理和计量收费需要的原则，改革计量方式，实行渠道斗口和分渠引水口“双标尺、同计量，斗口为准、分口监督”的计量模式，方便用水户查看和监督供水水量。提高了计量精准度和透明度，为农业水价综合改革工作提供必要硬件支撑。

3）强化政策宣传和引导，夯实群众基础。为保障灌区农业水价综合改革工作顺利开展，营造良好的社会舆论氛围，灌区分级分层次举办由各管理站干部职工、末级渠系斗级以上管理人员参加的农业水价综合改革工作专题培训班，宣传讲解农业水价综合改革政策。

4）加强末级渠系管理组织建设，夯实改革措施落实基础。末级渠系管理组织是农业用水的终端管理环节，直接面对千家万户，是改革任务的具体落实者、执行者，更是改革深入推进的关键环节。

2.2 建立健全四项机制

2.2.1 建立合理的水价形成机制

1）完善定价调价机制。根据省农业水价综合改革工作精神，农业水价实行分级管理，大中型灌区按照“国有骨干工程供水价格+末级渠系收费标准”的终端水价模式制定；完善定价调价机制，每3 a～5 a 进行一次农业供水成本监审，根据监审结果适时调整农业水价，供水价格原则上达到或逐步达到运行维护成本水平。灌区调整后的农业供水价格调整后的粮油作物终端水价为0.214 元/m3，其中国有骨干工程供水价格为0.114 元/m3；末级渠系收费标准为0.10 元/m3。

2）全面实行超定额累进加价制度。农业用水实行定额管理，以定额内用水量为基准，按照“多用水多付费”的原则，在灌区供水终端末级渠系供水环节全面推行超定额累进加价。超定额累进加价分为两档，定额内的用水量执行一档水价；超定额的用水量执行二档水价，二档水价国有骨干工程供水价格执行一档水价，末级渠系收费标准按一档的1.2 倍执行。水费实行累进收取。

3）探索实行分类水价。区分粮油作物、经济作物、其它用水等用水类型，选择具备条件的石桥、杨府等管理站在终端末级渠系供水环节执行超定额累进加价的同时，探索实行分类水价。其中国有骨干工程供水价格不分作物；末级渠系收费标准，粮油作物按规定标准执行，经济作物按高于粮油作物用水价格的30%制定。其他类型用水价格实行市场调节价，由供需双方协商确定。

2.2.2 健全水价管理机制

1）实行水价公示。泾惠渠灌区从2019 年冬灌开始执行新水价政策，将新价格标准在灌区内所在乡（镇）、村组公布栏以及重要的水利设施显著位置进行公布。在灌季结束后，将用户的用水时间、用水量、浇地亩次和收费金额等造表进行张榜公布。及时受理用水户查询和质疑，对农户提出的问题及时答复解决。

2）完善水价制度。按照省农业水价综合改革精神，修订完善灌区水费收缴管理办法、末级渠系费用管理办法等制度细则，全面推行收费员持证上岗制度。

3）健全水费征收机制。水费收缴严格执行“统一票据、明码标价、开票到组、公布到户”制度。

2.2.3 建立精准补贴机制

在灌区农业水价综合改革过程中，国有骨干工程水费与实际运行维护成本差额部分、灌区末级渠系费用与实际运行维护成本差额部分，由中省财政安排资金对灌区管理单位和灌区末级渠系按实际引水量、渠道状况等进行补助。

2.2.4 探索建立节水奖励机制

灌区设节水奖励资金，对定额内节约水量进行奖励。每灌季将奖励资金按节约水量核算到用水户，编制节水奖励资金使用方案，报上级水行政主管部门备案后，由末级渠系管理组织进行公示，无异议后，灌区将奖励资金发放给受奖的用水户。奖励标准按照单位水量不超过一档水价的20%进行奖励，其中对种粮用水户奖励标准可适当提高，最高不能超过一档水价的30%。

2.3 强化三个保障

1）成立领导机构，强化组织保障。

2）完善配套各项管理制度，强化制度保障。为扎实推进灌区农业水价综合改革，灌区及时制定和完善了《水权确权登记办法》等一系列制度，保障改革各个管理环节工作规范有序开展和改革任务的顺利完成。

3）完善绩效考评，强化落实保障。通过督导检查和考核及时发现并解决工作中存在的漏洞和问题，切实发挥绩效考核的评价、约束、鞭策、激励作用，确保各项改革措施落实到位，全面完成改革任务。

3 改革成效

泾惠渠灌区农业水价综合改革通过一年来的探索实践，建立起了科学合理的农业水价形成机制，初步形成了农田水利良性运行机制，末级渠系管理组织高效运转，农业用水总量控制和定额管理普遍实行，建立起了可持续的农业用水精准补贴和节水奖励机制，农业节水、社会和生态效益初步显现，农业水价综合改革工作取得阶段性成效。

1）节水效益。随着水利基础设施的完善配套和良性运行机制的建立，超定额累进加价制度和节水奖励的实施，使农户实现了亩均节水24 m3，灌区年节约水量2000 万m3。

2）社会效益。根据农户实际浇地负担入户调查，灌区农户平均亩均浇地费用较改革实施前降低了5.45 元，亩均粮食增产120 kg，切实减轻了群众负担，增加了农民收入。

3）生态效益。改革实施后，提高了群众灌溉用水积极性，地表水用水量增加，地下水用水量减少，涵养了灌区地下水源，缓解了灌区地下水采补失衡，生态效益初步显现。

4 结语

从泾惠渠灌区农业水价综合改革的实践和探索来看，农业水价综合改革涉及农业和水利改革的诸多方面，涉及面广，政策性强，是一项复杂的系统工程，需要从政策、体制机制改革、管理方式创新等方面加以认真研究，牢牢抓住农业节水的“牛鼻子”，进一步理顺农民、政府、水利工程管理单位等农业水价各方关系，建立健全水价形成机制，完善配套农田水利基础设施，协同运用价格杠杆和奖补措施，推进灌区管理体制和用水终端管理等改革，从而实现农业节水、农民增收节支、水利工程良性运行的改革目标。