个税递延型商业养老保险的法律定位

金梦兰

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430000）

据国家统计局公开调查结果显示，我国2018年65岁以上人数增至1.67亿，占总人口的比重为11.9%，已进入加速老龄化阶段。为了应对已然到来的银发浪潮，构建完善的养老保险体系刻不容缓。税延养老保险的实质是国家以财政税收延缓和减税政策来促进保险消费[1]，这一税优制度若设计得当，不仅可吸引个人建立补充商业养老保险，更有利于解决养老保险体系的纵向深度发展问题。

一、税延养老保险的功能定位

税延养老保险关涉到第三支柱和养老保险体系的发展完善，同时对市场经济、整体社会都会产生重大影响，最为关键的是，养老是与每个人都紧密相关的社会风险。郑秉文认为，商业养老保险应当包含五大功能定位[2]，税延养老保险作为第三支柱的重要成分，具备了个人和家庭养老保障的稳定渠道、经济增长和金融发展的重要环节两项功能；从应然性角度观之，税延养老保险也是应对人口老龄化的有力手段和基本养老保险的关键补充。

（一）个人和家庭养老保障的稳定渠道

我国长期以来的经济形式即单一的小农经济，家庭则是最基础的社会单元，因此中国人素来崇尚“养儿防老，积谷防饥”的理念，老年人的赡养问题由子辈、孙辈负责，养老责任在代际之间单向转移。在“养儿防老”这一观念的指引下，家庭养老一直是我国居民最主要的养老模式。但是现代社会家庭结构小型化的现象越来越突出，医疗、护理费用日益增长，一旦家庭中的老年人身体状况恶化，产生长期护理需求，必然对整个家庭造成巨大的影响，“养老问题”逐渐从家庭问题向社会问题蔓延。近代以来，伴随社会生产力发展、人民生活水平提高以及现代社会观念发生转变，养老理念逐渐从“家庭保障”转向“社会保障”。但是从实际来看，完全依赖社会保障将导致财政负担严重、护理质量低下等问题，因而“社会保障”又进一步向“自我保障”发展[3]。税延养老保险与普通的养老保险相比具有明显优势，可通过国家在政策上给予购买商业养老保险产品的税收优惠，降低居民个人购买养老保险的成本，促进其保险消费行为，从而保障居民的老年生活。故在养老从家庭责任向社会责任转变过程中，税延养老保险具备了作为个人和家庭养老保障的稳定渠道的功能。

（二）应对人口老龄化的有力手段

英、美、日等发达国家早在19世纪中期或后期已然开始了人口老龄化历程，但其基本遵循着“先富后老”或“富老同步”的规律。由于低生育水平、人口预期寿命延长和城镇化水平提高等多重因素的影响，中国从2000年开始步入老龄化社会，然而人口老龄化与经济发展并不同步，我国面临着“未富先老”的尴尬局面，产生了广泛的社会问题。

老龄化会减缓社会经济发展速度。从社会劳动力方面来看，人口老龄化将会导致劳动者资源短缺、劳动力老化等，进而阻碍经济增长。此外，老年人获得收入的能力和渠道有限，其消费水平必然会降低，从而可能导致经济增长放缓。由于缺乏具有活力的经济市场和充足的劳动力，必将使得国家的国际竞争力降低。在社会保障方面，老年人口数量上涨和预期寿命的延长会扩张对社会的医疗保障与长期护理的需求，对现有医疗体系提出挑战。同时，政府针对老年群体的福利开支也会明显增加。有学者根据现有数据和国情对未来我国的老年人口数量进行预测，得出的结果是：我国将在2030-2050年面临人口老龄化的最严重考验，到2050年老龄化率将会高达31.5%，那时，无论是老龄化水平还是老年人口数量都会增长到一个史无前例的程度[4]。在基础养老金替代率逐渐走低，第二层次养老保险覆盖面过窄且在不同行业、不同区域之间发展不均衡的背景下，发展税延养老保险可以有效提高居民的养老保障层次和保障水平，维持老年人口的正常消费水准与生活水平，减少政府针对老年群体的福利开支，有效遏制人口老龄化所带来的的负面影响。

（三）基本养老保险的关键补充

基本养老保险属于养老保险体系的第一支柱，其理念是“广覆盖，保基本”，这一制度在保障离退休人员基本生活、维持社会稳定方面发挥了重大作用，但是基本养老保险发展存在着多项重大问题。其一是受城乡二元结构和社会、经济发展水平影响差异的影响，城乡、不同区域与行业之间难以对接，制度呈现碎片化、统筹层次低的现状。其二是基本养老基金缺口严重，很大程度上依靠政府补贴。国家各级财政对基本养老金持续进行了巨额财政投入，但仍面临严峻的资金短缺问题。其三是基本养老基金投资管理体系建设不充分、渠道不完善，导致基金保值增值的难题。基于以上原因，基本养老金替代率逐渐呈现降低趋势，为了保障居民老年生活，发展多层次养老保险体系，支持第二支柱和第三支柱成为解决问题的关键点。当基本养老金财政压力进一步扩张，养老金替代率亦会下降，势必降低老年群体的生活水准。纵观各国养老金政策，降低公共养老金的替代率，提高私人养老金的替代率已然成为普遍趋势[5]。若居民购买了税延养老保险，在退休后可以在15（20）年内或者终身按月或按年领取个人养老金，弥补养老金替代率下降带来的资金不足，因此税延养老保险可谓基本养老保险的关键补充。

（四）经济增长和金融发展的重要环节

人口老龄化虽然带来了诸多社会经济问题，最直接的就是导致青壮年劳动力减少，但是这一境况亦可能为经济发展带来新的机遇，倒逼我国从劳动输出型产业向高精尖产业进军，同时也为养老服务业的开展提供充足的市场需求。十九大报告指出：我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，当前正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。对于保险公司来说，发展税延养老保险意味着经营范围增加，养老保险客户所带来的资本亦可以为保险资本市场提供稳定的资金流;对于个人来说，购买养老保险从当前来看将导致可利用收入减少，但是从长远来看可以降低居民对未来养老保障不充分的隐忧，进入增加当前消费，拉动内需。从这个意义上来说，加快发展税延养老保险是新时代经济增长和金融发展的重要环节。

二、税延养老保险法制设计的国际经验

个税递延型商业养老保险起源于西方国家，根据运行模式不同，主要可分为德国的保险型模式和美国的投资型模式。在保险型模式下，参保者只需在银行或保险公司开立一个保险产品专用户头。但在投资型模式下，居民需建立一个用途广泛的个人账户，如美国的“个人退休账户”（Individual R etirement Account，I R A）、加拿大的“注册退休储蓄计划”（R egistered R etirement Savings Plan，RR SP），该账户既可用于持有保险产品，也可投资于股票、债券、共同基金等资本市场产品。与保险型模式的单一税收优惠政策不同，投资型模式的税优政策具有多种组合，运作模式更加完善[6]。德国和美国作为两种模式的典型代表，在养老保险体系运作、税延养老保险法律制度方面具有较为成熟的经验，通过分析对比两个国家的情况，可为我国税延养老保险试点结束后即将进行的法制设计提供借鉴，以充分实现其法律定位和制度功能。

（一）德国养老金制度的结构性改革

从21世纪初以来，德国为了应对国内人口老龄化困境，进行了数次养老系统改革。2001年前，德国的养老保险体制一直采取三支柱模式。第一支柱是由国家强制国民参加的法定养老保险，商业保险性质的企业补充养老保险和个人自愿养老保险构成第二和第三支柱。根据1999年的数据显示，德国退休人员的总收入构成中，有85%来自法定养老保险，5%来自职业年金，10%来自个人养老金，第一支柱占比明显过高[7]，三支柱模式名不副实。

为保障养老金水平，德国于2001年出台了《老年财产法》（A V m G）及其修正案（A V mE G），引入了面向全体德国公民的自愿储蓄型养老金—里斯特养老金，单一支柱转向多支柱体系。里斯特养老金的课税类型为税收递延型，其缴费阶段的税收优惠手段包括直接补贴和税收递延，两种模式只能任选其一。为了获得政府补贴，参加计划的人必须每年至少缴纳60欧元，而至少将年收入的4%作为缴费纳入计划当中才可获得全额补贴。按照最新规定，每年最多可对2100欧元予以免税（含个人缴费和政府补贴）。里斯特养老金在62岁以后才能领取，此时对养老金100%课税。养老金可按照终身年金形式领取，也可将部分养老金一次性取出（最高比例为30%）。此外，在投资积累阶段，为了购买、建造自住房或者偿还住房贷款，积累的养老金可以提前领取。同年，德国出台《养老金认证法案》（Alt Z ert G）。2004年，德国再次实行养老金改革。通过《老年收入法》（AltEink G）和《养老保险可持续法案》（R V N G）两部法律，德国增加了同样属于税延型养老保险的吕鲁普养老金计划，同时其养老保险三支柱模式被重新定义为“三层次”体系，第一层次为法定养老金和吕鲁普养老金，第二层次为企业补充养老保险和里斯特养老金，第三层次为个人自愿储蓄养老保险，其中第一、第二层次均享受政府优惠政策。原有的“三支柱模式”的划分标准是保险产品的享有群体，而“三层次模式”则是以更加公平的保险可利用性差异和税优政策为标准。从三支柱模式到三层次模式转变的过程，是德国养老保险从过分依赖法定养老保险到“多条腿走路”的过程。

（二）美国个人退休账户（IRA）

同我国一样，美国养老保险体系亦采取主要由政府、企业和个人负担的三支柱模式，但是其三支柱发展较为均衡，制度之间存在联动机制，尤其是第三支柱个人养老金制度已经形成较为丰富的体系。养老保险的税优政策发源于美国[8]。1974年，美国首次系统地规范养老金的法案《雇员退休收入保障法》（The Employee R etirement Income Act，E R ISA）建立了个人养老金账户（I R A），标志着美国个人养老金制度形成。为了区别于后续建立的养老金制度，该个人养老金账户被称为传统I R A计划。传统I R A建立的初衷是为那些未能参加第二支柱职业养老金的雇员提供带有税收优惠的退休储蓄路径，并帮助已参与职业养老金计划的雇员在转换工作时，可将积累的单位养老金转移到个人退休账户中，以保障个人退休权益。传统I R A规定70.5岁以下且本人或配偶有应税收入的人可以开设账户，享受EET模式的税收递延优惠。此外，为了防止账户拥有者提前支取、挥霍养老金，传统I R A规定在59.5岁之前支取养老金的需缴纳10%的税收，但因第一次购房、身体残障失业、医疗费用超过总收入7.5%等除外。

传统I R A计划推出后，投保人可享受的年度税前额度一直较低，且对拥有第二支柱养老金计划的中高收入者向传统I R A计划存入资金的税前扣除设有限制。为完善中高收入者的个人养老金制度，美国在1997年通过的《纳税人减税法案》（Taxpayer R elief Act）为I R A体系引入了运用TEE税收优惠模式的罗斯I R A计划。在该计划下，存入资金时不享受税前扣除，但投资收益和支取时将享受免税政策，更适合缴纳当期所得税能力更强的中高收入投资者。自此，美国个人养老金制度形成TEE和EET相结合的双向优惠政策，激励机制更加灵活。2001年美国通过的《经济增长和税收减免协调法案》（Eonomic G rowth and Tax R elief R econciliation Act，E G T RR A）鼓励I R A发展，第二支柱养老金账户和IR A计划之间相互转入资金的限制放松，并逐步提高存入额度和税收优惠上限。根据美国国内收入署，2015-2018年最新的年度税前抵扣额度上限为5500美元，50岁以上的纳税人额外享有1000美元的税前抵扣额度。I R A制度允许单个纳税人开立多个IR A账户，但所有传统I R A和罗斯I R A账户需共享税收优惠上限。

（三）对我国养老保险体系建设的启示

1.税延养老保险定位明确。

对于后续的制度设计、制度运行与管理，制度定位是不可或缺的先行阶段。从美国的经验来看，税延养老保险作为第三支柱，其初期制度功能在于为缺少第二支柱职业养老金的个人设立养老金账户，以维持其老年生活需要；后来随着制度发展和扩充养老金账户的需要，税延养老保险转向中高收入者市场，自此形成了传统I R A和罗斯I R A相结合的第三支柱。而从德国来看，税延养老保险还担负着平衡养老保险体系的功能定位，因此在养老保险第一层次和第二层次中均引入了税延养老保险，避免法定养老金一支独大。我国将税延养老保险定位为第三支柱，基于前述功能定位，在制度设计上势必应当大展拳脚，使其发挥“支柱”的效用。

2.法律制度先行。

德国通过《老年财产法》确定了里斯特养老金制度，美国则通过《雇员退休收入保障法》和《纳税人减税法案》形成了I R A体系，两国的个人养老金制度均建立在先行发布的法律文件之上，其制度推广和运用等事宜皆有章可循。良好的法律制度可以将政府和保险公司的各项行为纳入法制轨道，同时也为投保人进行投保和申请保险待遇提供明确的法律依据。此外，现行税法中并未将缴纳养老保险作为税前抵扣事项，因此税延养老保险的税优政策尚缺上位法的支持。因此，若要使我国税延养老保险能切实吸引居民进行投保，我国应当针对税延养老保险出台效力位阶较高的法律文件，并对存在冲突的现行法条进行修改。

3.充分利用税收优惠政策。

从美国第三支柱商业保险迅速发展的经验亦可得知，运行顺畅的收税优惠制度将极大地刺激养老保险消费。有学者认为应当采取EET与TEE相结合的税收递延模式，同时要对不同群体制定不同的税收递延限额，尤其需要对低收入者和女性等弱势群体给予缴费补贴，此外还要扩大个人养老储蓄账户的功能[9]。还有学者认为税收优惠的第一个关键点是征税节点，第二个关键点是税收优惠额度和适用税率，第三个关键点是提前领取、紧急借款等人性化安排，以提升个人参与养老金计划的积极性[10]。学者们提出的问题均为税优政策设计中不可忽视的部分。我国税延养老保险的税收优惠政策需要按照根据财政负担能力、人口老龄化数据等，运用保险精算原则进行测算，并结合经济发展情况进行适当调整。

4.建立养老保险个人账户。

前已述及，税延养老保险包括保险型模式和投资型模式，保险型模式又可称为产品制，即税收优惠与特定金融产品挂钩，个人购买该产品的额度享受税收优惠；投资型模式又称为账户制，即设立专门的个人养老金账户，凡是进入该账户的缴费都可享受税收优惠。从政策落地来看，产品制更易于管理，但从长期来看，若个人购买多个养老金融产品，不论是个人操作还是税收征管都将变得非常复杂，也不利于建立统一的个人养老金计划。许多欧洲大陆国家是福利国家的典型代表，但是自20世纪90年代以来，养老负担和财政压力的同步加剧使这些国家开始考虑发展个人养老金计划，建立养老保险个人账户，向投资型模式转变。我国税延养老保险试点期间为产品制，在向全国铺开税延养老保险时应当向账户制转变。

5.注重对不同群体的公平保障。

按照收入差异可将投保人分为无收入者、低收入者、中高收入者，按照职业可分为雇员和自雇者，按照社会身份可分为老人、儿童、妇女等。税延养老保险虽然本质上仍然是商业保险，但是由于国家给予了税收优惠，且属于社会养老保险体系的第三支柱，税延养老保险已具有政策属性，不能完全按照自由市场的规则来操作，应当注重对不同群体的公平保障。试点期间，税延养老保险的保障范围仅针对“在试点地区取得工资薪金、连续性劳务报酬所得的个人，以及取得个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得的个体工商户业主、个人独资企业投资者、合伙企业自然人合伙人和承包承租经营者”。上述主体的限定意味着税延养老保险的保障对象仅为具有稳定收入的雇员，然而除此之外，大量的低收入者的工资无法达到个税起征点，甚至存在无收入者。较中高收入者而言，这一部分人员在老年时更需要稳定的养老金来维持生活，因此其不应当被排除在税延养老保险范围之外。德国采取的是“直接补贴+税收递延”的优惠模式，直接补贴主要适用于低收入者，税收递延更加适用与中高收入者[11]。我国在税延养老保险的税优政策和法制设计中也需要将不同群体的养老需求纳入考量。

三、实现税延养老保险法律定位的法制路径

税延养老保险已被明确为第三支柱养老保险，但要实现这一法律定位还需要良好的法制设计，为后续制度运行铺开道路。此次试点取得了一些成就，同时也暴露了不少问题。对于试点地区而言，试点欲达到的政策效果和关注程度尚不理想；对获准销售税延养老保险的保险公司而言，保费收入和销售件数与预期有较大差距，但试点确实积累了不少经验和数据。试点结束后，税延养老保险将逐步向全国推广开来，此时应当结合试点情况对制度进行进一步设计和完善，针对税延养老保险制定专门的法律规定。

从法制体系上看，我国基本养老保险由《社会保险法》进行总体设计，其余实施细则、补充规定由行政法规、部门规章等规范性文件规定。在第二支柱企业年金方面，则主要由人社部和财政部共同发布的《企业年金办法》进行规定，属于部门规章。依笔者之见，税延养老保险具体事务涉及财政部、税务总局、人社部、中国银保监会、证监会多个部门；养老保险关系国计民生；与第二支柱相比，其涉及范围更广、操作流程更加复杂、影响力更大，理应由国务院出台行政法规，例如《个人税收递延型商业养老保险条例》来进行规范。具体而言，税延养老保险法制设计涉及适用对象、税收优惠、资金管理与监督、待遇领取四个方面的内容。

（一）扩大税延养老保险适用对象

从国际经验来看，税延养老保险的覆盖范围一般不设置限制，面向全体国民开放。养老是每一个人必然面临的风险，加之商业保险的自愿性原则，税延养老保险向全体国民开放是应有之意。在试点中将适用对象局限为试点地区具有稳定应税收入的纳税人，此举是基于试点范围的需要和基于扣税退税手续由单位代办的传统。第三支柱个人养老金计划是在基本养老金制度之外实施的制度化安排，旨在为广大国民提供更高水平的退休生活保障。因此，在推广阶段应当将全体具有养老需求的国民纳入税延养老保险保障范围，尤其是应重点为灵活就业者、无工作者以及其他没有被第一支柱基本养老金、第二支柱企业年金、职业年金覆盖的群体提供机会。

（二）优化和完善税收优惠政策

试点阶段采取了EET个税递延模式，这种保费缴纳阶段免税的优惠模式仅对个人所得税纳税人具有激励作用。目前我国个税起征点为5000元，加上子女教育、继续教育、大病医疗等专项扣除，我国个人所得税纳税人群仅有2800万左右[12]，在此情形下，将第三支柱建设为覆盖广泛的养老制度的政策定位无从实现，减轻基本养老保险财政负担的作用也十分有限。由于我国低收入人群广泛、第一支柱财政负担严重，目前尚且不适宜借鉴德国，引入缴费补贴制度。当前，适用TEE模式更能满足灵活就业人员和农民工的补充养老需求，有助于将其预防性储蓄转移到个人养老储蓄账户中。他们每月独立缴纳“本金”，不仅可获得比银行存款更高的投资收益率，还可在投资和领取阶段享受免税，从而长期增进社会福利。因此，应当采取EET与TEE双向结合的税收递延模式。

（三）重视资金的管理与监督

税延养老保险发展要明确个人养老税优政策的实施载体。第三支柱较为发达的美国、澳大利亚、英国、智利等国均采取账户制，实现个人养老金积累。我国也可以考虑在正式实施税延养老保险时引入个人账户制，这一举措将使得养老保险资金的管理更加规范化。此外，赋予投保人个人投资选择权有利于提升其参与感。以美国为例，在第二支柱401（K）计划中，雇员可以自主选择养老金的投资方式，其投资范围包括股票、基金、年金保险、债权等等。这样有利于分散风险，同时又能提供稳健、持续良好的收益。我国与成熟的海外市场有所不同，投资者教育还不够充分，因此对于养老金投资选择，宜从制度上有所安排，既要赋予自由选择权，又要引导投资者合理投资，例如可以借鉴国外经验，设置简单便捷的投资默认选择机制，该机制应当由监管机构或者自律组织来制定，由市场上的第三方评级机构针对默认选项的标准调整合格投资产品池，由审计机构对产品池进行定期审计评估，以此全方位保障养老金计划参与者的投资权益。

目前，国内各类资产管理机构良莠不齐，因此我国对个人养老金资金管理机构要严格准入，加强监管。鉴于我国金融分业监管的现状，各监管机构要加强沟通协调，对服务于个人养老金投资的金融机构和资产管理产品一视同仁地进行严格监管。要建立个人养老金投资参与机构的管理制度和退出、奖惩机制，划清红线，以高昂的犯错成本倒逼相关机构和业务人员做好风险防控工作，风险事件发生后要严格追究责任方责任，保持监管的威慑力。

（四）灵活设计待遇领取机制

按照现行试点《通知》规定，仅在“个人达到国家规定的退休年龄时”可以领取个人账户养老金，但是根据人性化设计和增加吸引力的要求，应当适当扩张个人养老金账户的功能。比如可规定当账户资金达到一定金额时，经投保人申请并提供证明，允许投保人提前支取适当比例的养老金，但仅限用于购买第一套住房、教育或医疗等重大事项。

四、结语

为了发展“多层次混合型”养老保障体系和应对人口老龄化的现状，早在2007年，国内保险业就开始讨论引入税延养老保险，但是由于合适的税收政策一直未能落地，直至2018年才实现税延养老保险试点，目前尚且没有进一步推广的具体计划出台。从试点文件和试点情况来看，我国的税延养老保险制度设计较为粗糙，适用范围狭窄，程序较为繁琐，税收优惠的额度无法对公众产生强烈的吸引力。但是反观第三支柱发展较为成熟的国家，其利用设计妥当的税收优惠政策，吸引了大量有养老需求的群体，以此来减轻政府的财政压力，推动保险市场的发展，保障老年人的生活水平。税延养老保险既然作为第三支柱养老保险，就应当发挥“支柱”的功能。科学合理的税收优惠政策是税延养老保险实施的关键，公平明晰的税收优惠是个人商业养老保险计划发展的第一推动力，在当前税延养老保险即将进一步推广的关键节点，应当结合试点情况制定专门的法律文件，重新修订税收优惠政策，提高税收优惠政策的实质效用，同时要扩大适用范围，制定完善的资金管理和监督规则，提供人性化的待遇领取方案，切实增强居民购买意愿，实现税延养老保险的支柱功能。●