回归乡村文化发展的历史逻辑：安康市乡村文化建设“三改革”制度设计概述*

段小虎

安康位于陕西南部，北靠秦岭，南依巴山，面积2.35万平方公里，辖1区9县和1个国家级高新区、1个综合配套改革示范区，现有140个乡镇、1，528个行政村和208个社区，人口305万人，具有“四区叠加”①和“五大结构性”矛盾②并存的特点。其制度设计结合国家乡村振兴战略和当前我国公共文化服务体系建设重点、难点，提出安康乡村文化建设“三改革”方案：一是改变“最后一公里”将乡村文化建设置于体系“末端”、时间“末端”、任务“末端”的传统观念，把乡村文化建设作为安康公共文化建设新起点的“第一公里”，置于优先发展地位；二是在安康新民风建设“一约四会”乡贤治理体系的基础上，试点建立“乡村文化理事会”，探索以党建为引领、法治为保障、德治为基础、自治为根本的乡村文化治理新模式；三是在乡村文化建设观念变革、治理结构改革的基础上，逐步加大乡村文化服务产品供给自主权，推动乡村公共文化供给侧结构性改革，让乡村文化回归其发展的历史逻辑、恢复其创新的内在动力，实现乡村文化消费与文化创造、文化管理的有机统一。

1 观念变革：聚焦文化建设新起点的“第一公里”

自国家提出以公益性、基本性、均等性、便利性为原则，构建覆盖城乡的现代公共文化服务体系以来，农村群众享受的基本公共文化服务数量、质量和均等化水平，以及便利化程度有了明显提高。但是，受到城乡二元格局、区域二元格局和地区文化生态的三重制约，西部贫困地区乡村文化建设还存在供给不足、供给不均衡、供给不能适应需求变化等结构性矛盾问题，特殊的自然、社会因素也导致服务成本大幅提高[1]，被称为公共文化服务的“最后一公里”。

按照当前学术界的主流观点，打通公共文化服务“最后一公里”有两条基本路径：一是构建以县级文化馆、图书馆为总馆，乡镇、村社综合性文化服务中心为分馆的三级服务网络，将服务资源输送到乡村；二是通过政府购买或流动服务方式，将服务资源输送到乡村。实践表明两条路径均产生了积极成效，但集中贫困地区“最后一公里”建设依然十分艰难，似乎更像是遥远的“终点”。安康的制度设计在充分调研的基础上，结合乡村文化历史地位、发展逻辑和现实问题，提出在示范区创建中优先发展、重点扶持乡村文化建设，使其成为安康公共文化建设新起点的“第一公里”。

首先，乡村是传统文化生长发育的根脉所在，也是当前公共文化服务体系建设条件最差、困难最大的领域。正如费孝通所说：“中国都市的发达似乎并没有促进乡村的繁荣。相反，都市的兴起和乡村衰落在近百年来像是一件事的两面。”[2]特别是随着政治民主化、经济一体化、文化多元化、信息网络化、生活城镇化的发展，城市文化极大丰富的同时，也动摇了乡村文化的传统根基，乡村文化治理出现了内生性权威缺失和外生性权威弱化的现象。

老子曾言：“故贵以贱为本，高以下为基。”[3]阐明了贵、贱，高、下之间的对立统一关系，也说明无论要做多大的事，都必须先把基础打牢。就像一颗大树，如果其根脉没有充分的滋养和生长空间，也不可能长得高、长得壮。因此，聚焦乡村文化建设，将其作为安康文化建设新起点的“第一公里”，是符合文化发展规律的固本之策、固元之法，也契合了国家文化建设战略重心向农村和基层倾斜的要求。

其次，从安康创建的客观条件看，聚焦安康文化建设新起点的“第一公里”具有更强的可操作性。一是县域“总分馆”服务体系建设是以现代公共文化服务为主要内容的自上而下的组织体系，而乡村文化建设在历史上是一种带有鲜明“自组织”特征的自下而上的组织方式，单纯依赖现代公共文化服务与组织体系，能否有效对接以传统文化为底色、以“自组织”为主要特征的乡村文化体系，至少是一个需要商榷的问题。二是安康县域“总分馆”服务体系建设面临复杂的“结构性”矛盾问题。县级图书馆、文化馆有的“硬实力不硬”，有的“软实力不强”，总分馆建设的物质条件、技术条件、人才条件保障不足。三是安康1，528个行政村分散在2万多平方公里山区，公路密度、人口密度低，生活习惯、文化差异大，总分馆建设的自然禀赋与人文条件不佳。

当然，将乡村作为安康文化建设新起点的“第一公里”，并不否定总分馆建设的意义和作用。相反，只有同时打牢乡村文化建设的根基，才能更好地推动总分馆建设。

2 治理结构改革：在“一约四会”基础上建立“乡村文化理事会”

乡村是国家基层治理的重要场域。1949 年中华人民共和国成立以来，乡村治理先后经历了从“议政合一”到“政社合一”再到“乡政村治”的转变过程，基本确立了以实施自我监督和自我管理为主要特征的乡村治理新模式。然而，随着现代社会的转型发展，乡村治理领域中的“人治”与“法治”、“自治”与“他治”、“主导”与“参与”之间的矛盾也严重影响着乡村治理，特别是乡村文化治理的有效性、稳定性，以及乡村文化治理体系和治理能力现代化问题已经成为乡村文化建设的核心问题。制度设计的基本思路，就是在安康新民风建设所形成的“一约四会”乡贤治理体系的基础上，选择有条件的行政村试点建立“乡村文化理事会”和“乡贤读书促进会”，通过重构乡村文化发展的制度框架、政策体系和治理结构，推动乡村公共文化法治、德治、自治“三治融合”，探索村民自我管理、自我教育、自我服务的有机统一。

从治理角度看，乡村不仅是一个物理空间，更是一个有着历史维度、储纳着人文情怀、文化传统、社会记忆和群体意识的复杂场域[4]，是一个文化空间。要更好地维护“空间”秩序，就必须建立一个能够有效平衡各方利益的治理结构。梁漱溟在《乡村建设理论》中提出，中国文化“多半从乡村而来，又为乡村而设”[5]。“从乡村而来”是指乡村是中国文化重要的发源地；“为乡村而设”是指乡村文化不仅是满足乡村居民精神文化生活的基本手段，也是维护乡村社会秩序的重要力量。推动乡村文化理事会建设的初衷，就是为了更好地发挥乡村文化所具有的文化服务与社会治理功能。2019年6月23日印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》特别强调要“坚持把治理体系和治理能力建设作为主攻方向”，“各级党委和政府要充分认识加强和改进乡村治理的重要意义，把乡村治理工作摆在重要位置，纳入经济社会发展总体规划和乡村振兴战略规划，开展乡村治理试点示范”[6]。作为乡村治理体系中的重要组成部分，乡村文化治理结构改革将对乡村文化建设、乡村振兴产生重要影响。

为保证乡村文化理事会和乡贤读书促进会示范试点工作顺利开展，制度设计课题组成员在大量实地调研的基础上，与区县文化主管部门负责人，县级文化馆、图书馆馆长，村委会主任、村支部书记、退休教师、普通民众等广泛开展了交流或座谈。其中，在安康市紫阳县蒿坪镇蒿坪村召开的专题座谈会上，与村两委(村党支部委员会和村民自治委员会)班子成员和道德评议会、红白理事会、村民议事会等成员系统讨论并通过乡村文化理事会和乡贤读书促进会章程。安康市“创建国家公共文化服务体系示范区”领导小组办公室也将制度设计成果转化为制度建设成果，及时发布《关于开展乡村文化理事会和乡贤读书促进会试点工作的通知》，就乡村文化理事会和乡贤读书促进会试点建设的总体思路、工作目标、基本原则、主要任务、奖补办法和验收条件等作出了具体规范。目前32个行政村已经启动建立乡村文化理事会和乡贤读书促进会试点工作。

从政策与理论依据看，乡村文化理事会的建立和章程制定，主要依据《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国公共文化服务保障法》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》的相关规定，并有效利用安康新民风建设中形成的“一约四会”(村规民约，道德评议会、红白理事会、村民议事会、禁赌禁毒会)乡贤治理体系，充分发挥党员干部、乡贤群体、文化志愿者和普通民众在乡村文化基础设施建设、服务产品供给、优秀传统文化传承、乡村阅读推广等方面的积极作用，进一步培育乡村参与文化，健全和创新村党组织领导下的乡村文化自治组织建设。

乡村文化理事会的基本职责是：统筹村级公共文化服务资源配置，负责公共文化活动项目策划与组织实施；根据群众需要组织艺术培训、文艺演出、科学普及、普法教育和专题阅读等活动；组织开展优秀传统文化宣传推广和传承创新活动；组织开展群众文化艺术创作、对外文化交流活动。未来将在系统总结试点经验、创新模式和教训的基础上，建立并完善相关改革配套政策和措施，为乡村文化供给侧结构性改革提供体制、机制和制度保障，为全面推动乡村公共文化服务创新发展奠定良好的治理基础。

3 供给侧结构性改革：实现多元供给的有机统一

安康乡村公共文化建设不仅受到城乡二元体制、区域经济二元格局的影响，也受到自然环境、地方财政、文化传统、人口结构、生产生活方式的制约。政府主导下的乡村公共文化服务与产品供给，主要通过总分馆服务体系建设、社会力量参与和政府购买等方式来满足乡村居民基本文化需求。但是，由于贫困地区政府可用财力有限、总分馆服务体系建设推进缓慢、社会力量参与意识与能力不足，加上有限的政府购买很难做到根据当地文化需求的社会体系、历史序列和空间特征[7]提供相应服务产品，导致乡村公共文化服务与产品普遍出现供给不足、供需错位和供给不能适应需求变化的情况。

安康乡村公共文化供给侧结构性改革的基本思路，就是在乡村公共文化建设理念改革、治理结构改革的基础上，最大限度地调动乡村居民文化“内生性动力”，让乡村文化回归其发展的历史逻辑、恢复其创新的内在动力，推动供给体系与需求体系的有效对接，实现政府供给与自我服务、社会帮扶的有机统一。具体措施包括：(1)支持并鼓励乡村文化理事会根据《乡村文化理事会章程》统筹安排并整合村级各类公共文化服务资源，自主制定本行政村公共文化发展规划和公共文化活动年度计划，代表村民向上级文化主管部门或区县、乡镇公共文化服务机构提出需求并反馈意见；(2)对于乡村文化理事会设立程序规范、管理制度完善、活动内容丰富的试点行政村，可根据《中央补助地方农村文化建设专项资金管理暂行办法》，按照“村级申报、乡镇初审、县级审核拨付”的程序，将中央补助地方农村文化建设专项资金非统筹部分直接划拨给行政村，由乡村文化理事会根据村民意愿和实际需要，自主组织活动或购买相关公共文化服务与产品；(3)对于特点突出、成效显著的试点行政村，市、县(区)文化主管部门将根据《中央补助地方农村文化建设专项资金管理暂行办法》《安康市政府购买公共文化服务实施方案》《安康市文化工作表彰奖励办法》等，给予额外奖补，进一步扩大乡村文化理事会服务产品供给和经费支出的自主权。

2013 年财政部印发的《中央补助地方农村文化建设专项资金管理暂行办法》规定：专项资金包括补助资金和奖励资金，其中补助资金按照每个行政村1万元标准核发，用于行政村文化设施维护和文化体育活动开展等支出；奖励资金主要用于鼓励地方开展农村特色文化体育活动、加强农村基层文化体育人才队伍建设、丰富农民群众文化体育生活等。然而，在实际执行过程中，这笔用于“支持农村公共文化事业发展，保障基层农村群众基本文化权益”和“鼓励地方开展农村特色文化体育活动”的专项资金，农村群众既不知晓，更无话语权可言。而专项资金采取政府“送菜”、群众“点菜”的“菜单式”服务，也就是在几个固定的常规“菜品”中保持了一点弹性，没有从根本上解决农村居民话语权缺失的问题。试想，如果变为群众“先点”，政府“后送”，财政也会不堪重负。

因此，乡村文化建设的核心问题是没有厘清政府主导与社会参与、“他组织”与“自组织”、文化消费主体与文化创造主体之间的关系。政府主导并不是横向到边、纵向到底的统揽一切，政府要强化在意识形态、基础设施体系建设、基本服务均等化发展和优秀文化服务产品供给方面的主导作用，对于一般性群众文化、体育和休闲活动，则需要发挥群众文化自组织力量的作用。

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益。其中，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在村民委员会组织框架下建立乡村文化理事会是“发展农村基层民主，维护村民的合法权益”的具体体现和深化，能够更好地培育群众文化自组织能力，激发群众文化创造活力，不断完善供给体系、优化供给结构、提升供给品质，推动供给与需求的有效对接，推动需求结构调整升级。

4 结语

黄宗智曾对那些深受斯金纳影响的西方学者提出批评，认为他们在研究中国农村社会结构时忽略了“村庄”，而村庄应当被视为一个基本的研究要素[8]。安康(乡村文化)制度设计结合现阶段乡村公共文化建设重点、难点问题，充分聚焦乡村文化“三个建设”(乡村公共文化建设、乡村新民风建设和乡村公共文化治理体系现代化建设)，提出了以新民风建设为引领，以乡村文化建设“三改革”“三培育”“六结合”为主要内容，以全面推动乡村公共文化服务创新发展为目标的制度设计思想。其中，以倡导“诚孝俭勤和”为核心的安康市新民风建设，是安康市委、市政府针对党建工作新要求、扶贫攻坚新形势、文化建设新任务、社会治理新问题作出的一项具有统领性、基础性、全局性的战略规划，在加强农村思想道德建设、开展移风易俗、传承发展乡村优秀传统文化等方面探索出许多新理念、新方法。特别当乡村传统文化面临多元文化解构压力时，新民风建设巩固和坚守了乡村文化传统根基，培育了乡村参与文化，强化了乡村自治基础，改善了乡村社会风气和乡村居民的闲暇消费结构，也为制度设计“三改革”“三培育”“六结合”奠定了良好的基础。

“三改革”通过推动乡村公共文化建设观念改革、治理结构改革和供给侧结构性改革，重塑上级政府与村级组织、村民之间的社会关系，使乡村文化建设走出内生权威缺乏和外生权威弱化的双重困境。

“三培育”利用新民风建设所形成的参与文化、参与制度，重点培育乡村文化发展的内生动力、文化“自组织”能力和“乡村文明生长点”。

“六结合”将新民风建设与乡村文化建设相结合，形成新民风建设与乡村文化融合发展的新格局；将乡村文化治理体系现代化与文明乡风建设相结合，重塑传统乡土社会的道德秩序与伦理精神；将由政府主导的自上而下的总分馆制建设与乡村居民自下而上的文化“自组织”建设相结合，激发群众文化消费和文化创造潜力；将乡村公共文化服务“硬实力”建设与“软实力”建设相结合，化解乡村文化建设的“结构性”矛盾；将“供给创造需求”与“需求引导供给”相结合，提高供给对需求变化的适应性；将创建示范区建设目标与培育安康阅读文化相结合，实现乡村文化建设可持续良性发展。

总体而言，以乡村文化建设“三改革”“三培育”“六结合”为主要内容的安康市创建国家公共文化服务体系示范区制度设计，是在我国公共文化发展战略框架下的新探索，旨在构建符合安康实际、彰显安康特色的乡村公共文化服务创新发展基本理论框架，推动乡村文化建设回归其作为中华文化发源地和生长根脉的历史地位，为破解公共文化服务城乡二元困局提供新的思路。

注释

①“四区叠加”是指安康是限制开发重点生态功能区、南水北调中线工程重要水源区、川陕革命老区和秦巴集中连片特困地区。

②安康公共文化建设“五大结构性”矛盾包括：基础设施建设历史欠账多、服务供给不足、供给不均衡、供给成本高、地方财政自足率低。