科学治理：广东流动图书馆治理体系建设研究

王 蕾，谢小燕

1 广东流动图书馆的研究现状与建设成就

1.1 研究现状

广东流动图书馆经过多年发展，逐步形成了在全国具有示范性的公共图书馆服务体系模式，为广东省公共图书馆事业的均衡发展起到了极大的推动作用。随着2004年广东流动图书馆项目的启动，自2005年起以广东流动图书馆为专门研究对象的研究热潮一直持续到2014年，平均每年都有3～5篇论文发表。这些论文对广东流动图书馆的建设成效、服务效能、发展模式、组织机制等方面开展了研究。王蕾等从公共图书馆服务体系治理机制角度，对广东流动图书馆的可持续发展进行了探索[1]。殷红燕于2009年开展了对广东流动图书馆的用户满意度调查研究，9成以上用户对流动图书馆表示满意，但在网络设备、用户需求满足和新书更新时间等方面有待改进[2]，并在后续研究中对用户差异进行了细化评价，以便有针对性地改善服务质量[3]。广东流动图书馆项目的创新理念与运作成效也吸引了学者对其模式的研究，如谭祥金探讨其建设模式后认可流动图书馆为图书馆发展史上的重要创新[4]。程焕文提出以广东流动图书馆、深圳“图书馆之城”、佛山“联合图书馆”等代表的公共图书馆建设模式为岭南模式[5]。潘燕桃认为广东流动图书馆通过图书物流、扁平化管理、成功转移支付等模式，成为公共图书馆理念的成功实践[6]。刘洪辉在总结广东流动图书馆运行绩效及完成目标后，肯定其为构建普遍均等的图书馆体系的有益尝试[7]。2015年以后，针对广东流动图书馆的研究热潮降温，每年仅有1～2篇论文。陈杰从广东公共图书馆的服务创新[8]和流动图书馆信息资源共享实践层面[9]展开了论述。刘洪辉对广东流动图书馆建设展开了全面的回顾与展望[10]。

综上所述，广东流动图书馆项目在前期得到了广泛关注，其实践模式和成效也得到了业界的认同。近几年的关注度和研究下降，未来相关研究需着力于其管理体制及服务体系的创新，从而为其实践模式提供更多的理论指导。近年来，在党和国家全力推进国家治理体系和治理能力建设下，公共图书馆法人治理、文化治理等研究逐渐丰富。广东流动图书馆作为公共图书馆服务体系建设的典型和发展模式的示范项目，探讨其科学治理和发展机制，对于推进其可持续发展，推进区域和基层公共图书馆服务和治理体系、公共文化治理体系建设和发展具有重要的理论意义和实践价值。

1.2 建设成就

截至目前广东流动图书馆已在粤东西北欠发达地区建成93 家分馆，形成了全省、市、县、乡镇、村5级公共图书馆(室)辐射服务网络，实现整个地区现代化图书馆服务体系。同时，广东流动图书馆项目推动了总分馆的馆藏数据资源的共享和书目数据资源共建共享建设，共建了联合编目中心；整合全省特色资源与数字资源，推进广东流动图书馆体系内的信息化发展，为最终建立全省信息资源共享平台奠定坚实的基础[9]。广东流动图书馆有效整合了公共文化资源，提高了公共文化服务效能，促进了优质资源向基层倾斜和延伸，率先构建起了普遍均等的公共文化服务体系。2019年广东省人均普通文献馆藏量1.43册(件)，其中珠三角地区人均普通文献馆藏量达1.9册(件)，粤东、粤西、粤北地区人均普通文献馆藏量分别为0.87册(件)、0.87册(件)、0.9册(件)，2020年有望按时完成《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》的“人均公共图书馆藏书量达1册”的目标[11]。在新时代公共图书馆服务体系建设的理论和实践上，广东流动图书馆的建设成就具有三大突出特点。

1.2.1 创建了公共图书馆普遍均等服务的新模式

公共图书馆总分馆体系是当前国际图书馆界普遍选择的建设覆盖全社会的公共图书馆服务体系的有效模式之一。一般由城市公共图书馆在城市范围内，通过人口、距离、社会需求等特征和指标评估，建立规模、资源、服务类型和特色不一的分馆[12]。广东流动图书馆对总分馆模式创新之处在于，广东省立中山图书馆突破城市限制，在全省范围内设立分馆，对分馆进行文献资源配置、信息资源共建共享的技术系统和服务规范统筹，在分馆人事、经费和业务管理方面仅具有指导功能。它是广东省范围内公共图书馆提高服务效益、推进公共图书馆服务均等化的有效模式。

1.2.2 保障了全省公众的图书馆权利

广东省立中山图书馆以广东流动图书馆项目为平台，统筹全省参与馆的管理，将丰富的文献资源分配至全省各地分馆，满足各级分馆的服务民众，尤其是边远地区的基层民众和弱势群体的公共文化需求。在服务理念上，努力践行图书馆核心价值与服务理念，唤醒民众的图书馆意识，保障和实现公众的图书馆权利。民众通过流动图书馆数字信息资源共享平台，可直接利用丰富的数字资源，从而提升欠发达地区公众的信息素养和科学文化水平，进一步保障民众的图书馆权利[7]。此外，流动图书馆服务体系在向下延伸的过程中，向基层政府、机构、社会组织等持续、广泛地传达图书馆理念、服务、价值，在一定程度上推动了图书馆理念的宣传和图书馆意识的觉醒，扩大了图书馆的影响力，在潜移默化中带动了当地文化事业的发展。

1.2.3 增强了省级公共图书馆的功能地位

当前省级公共图书馆将面临新的发展形势、任务和社会功能创新要求。一方面是在公共文化服务体系中进一步占据主导地位，发挥公共文化服务重要职能，承担文化传承重任；另一方面在公共图书馆服务体系中继续增强肩负着的承上启下功能，协调和保障全省文献资源建设，推动区域内全民阅读服务体系建设[13]。广东省立中山图书馆在广东流动图书馆项目实践运作中充分担负起了广东省公共文化服务体系和公共图书馆服务体系的核心领导责任，发挥着为社会公众提供优质文献信息资源和服务的重要职能；发挥其公共图书馆网络中的核心作用，以合作共建的模式整合协调区域内各图书馆的信息资源，形成资源互补、协同发展，构建全省文献资源保障与共享体系；深度拓展基层延伸服务，在全省公共图书馆服务体系中形成服务梯度，满足社会公众多样化需求，促进全省公民享有平等的阅读权利。

2 广东流动图书馆可持续发展的主要问题

2.1 管理主体间的独立与松散

真正意义的总分馆运行模式是以总馆建设主体与分馆建设主体统一(经费来源统一)，总馆主管部门与分馆主管部门统一(管理统一)，总分馆统一人财物管理，统一规划和实施服务，统一服务水准(服务统一)为特征[14]，但在一级政府建设和管理一个图书馆体制下，广东流动图书馆体系通过自上而下的全委托形成总分馆体系，其统一程度和紧密程度都非常有限，并不能达到管理统一与服务统一的要求。因此，这种总分馆体系对于基层图书馆公共服务体系的构建作用受限，前期跃进式的分馆建设取得良好的社会效益后，未能保持示范工程的宣传效应，无法彰显这种模式对推广普遍均等公共图书馆服务、保障公共图书馆服务体系低成本、高效益的优势，从而影响当地政府对继续推动流动图书馆建设及现有体制调整的积极性与动力。

2.2 建设主体间的分散与壁垒

在公共图书馆服务体系建设中，各级建设主体对文化建设的重视程度和该区域的经济水平是影响图书馆事业发展的重要因素。依托于广东省立中山图书馆、县政府和县图书馆签订的三方协议，广东流动图书馆实行的契约化管理并未从真正意义上建立统一的图书馆财政投入体系，这种建设机制并未彻底规避分级负责的弊端。尽管依靠业务指导及统一的管理平台，建立了省馆与流动分馆形式上的业务联系，但在尚未改变图书馆分级设置的情况下，县级图书馆管理水平和服务理念存在差异，也无法突破不同建设主体和实际主管部门之间形成的壁垒，导致流动图书馆的服务效能偏低，从而影响基层图书馆的服务水平。同时，省馆对流动分馆长期输入式的资源供给和技术支撑，反而有可能会导致县级图书馆产生惰性，被动接受省馆的引导和观念输入，缺乏主观能动性，造血能力薄弱，服务效果有限。而且在数字图书馆时代，基层图书馆互联网思维不足，服务内容偏向单一，服务创新能力有待提高。

2.3 保障机制存在欠缺

广东流动图书馆预期的10年建设周期因为显著的社会效益和示范效应而得到了广东省财政机构的持续投入，建设时间延长至今。目前流动图书馆服务已覆盖全省欠发达地区，服务范围延伸至农村读者，已圆满地完成项目目标。但目前广东流动图书馆仍未实现管理制度化和法人治理，项目制的常态困局突出表现在经费未能得到法定化、持续化、稳定化保障。虽然广东流动图书馆项目不断延伸和发展，流动图书馆分馆数量逐渐增多，但购书专项经费未变，会影响分馆的新书配置。2018年因省财政下拨广东省立中山图书馆的购书经费由4，000 万元减少至2，000 万元，为保证省馆正常服务开展及服务质量，决定暂停流动图书馆图书购置一年[15]；2020年因整体经费压缩，原计划500万元购书费缩减为66万元，仅保障两个新建分馆购书费。这表明项目制的运行保障完全依托于省政府的投入，在经费有限的情况下将越来越难以为继。“十三五”规划的基本目标达成之后，广东流动图书馆完成阶段性任务的使命可能也将结束。

2012年1月1日《广东省公共文化服务促进条例》、2014年《广东省美术馆、公共图书馆、文化馆(站)免费开放专项资金管理暂行办法》等相继出台，表明广东省政府贯彻落实《广东省文化强省建设规划纲要(2011-2020年)》，对基层图书馆的事业发展有着一定的扶持作用和倾斜政策，但仍未能将省政府对基层图书馆的责任划分列入具有法律效力的条例，实施和推广的作用效能实为有限。

2.4 绩效评估的单一与脱节

公共文化服务体系实现普遍均等化发展需要以稳定、充足、持续的财政投入为基础，而服务产出和社会效益的增长则依赖于科学、系统的绩效评估体系。因此，逐步建立和完善以公众需求满足情况为主要评价指标的公共文化服务绩效评估体系，强化各级政府推动公共文化服务均等化的发展动力，优化公共文化服务资源配置，是建设现代公共文化服务体系的重要环节。广东流动图书馆过去运用了相关的绩效评价指标，但长期多限于内部研究和参照，长期以项目属性的政府评估为主，未能形成制度化、常规化、透明化的考核机制[1]，与其他公共图书馆或项目一样，以接收上级主管部门评估为主，从图书馆自身业务和服务角度出发为多，并未广泛深入扩展至图书馆的公共文化服务层面，影响了政府、社会、公众等对图书馆公共文化服务进程和质量的全面认识、监督和评估，影响了流动图书馆服务效能的提升和改进机制的健全，更欠缺绩效评估的规范性政策法规。

此外，由于流动图书馆项目运作的特殊性，图书、设备等各种资产分布在全省各市县基层图书馆供使用，而产权仍属于广东省立中山图书馆。但是，产权与使用权分离的资产监管相关法律法规和监督体系欠缺，在项目完结之后的所有权归属也将成为亟待解决的问题，因此将其纳入统一科学的绩效评估指标体系是实现广东流动图书馆创新发展的迫切需求。

3 广东流动图书馆治理体系建设的理论基础

公共图书馆总分馆体系建设是有效实现普遍均等公共图书馆服务体系的重要模式，但仍存在区域发展不平衡、社会力量参与不足、管理界限不明晰等问题，因此搭建有效的治理体系对其健康发展具有重要意义。广东流动图书馆的治理路径应以国家文化治理思想为主体指导思想，以建立公共图书馆服务体系法人治理结构为重要改革内容，引入社会力量参与共建，提升服务效能，最终达成保障公民基本文化权利的目标。

3.1 以文化治理为主体指导思想

“国家治理体系”和“治理能力现代化”是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次从国家战略层面提出的理论。现代国家治理体系是由经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态治理等共同构成，相互联系相互影响[16]。十九届四中全会聚焦于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，开辟了“中国之治”的新境界。“中国之治”中的文化治理，首先是以制度建设和法治体系的完善为关键，健全法律法规体系；其次是切实有效地提高制度、法律的执行能力和执行效能。

当前全面深化改革文化体制、文化产业和公共文化服务体系，构建稳固而完善的国家主流意识形态、先进而丰富的社会主义核心价值观念和体系显现出了强烈的紧迫性。而作为社会公共文化服务体系中的重要组成部分，公共图书馆及其服务体系一方面要全面围绕国家文化体系的发展及要求，改革和增强在公共文化服务中的社会责任和使命；另一方面则是在公共、公益、平等的原则下，进行改革创新，以社会公众对公共图书馆服务需求为目标，优化和拓展资源配置内容和方式，完善公共文化服务的内涵，提高公共文化服务效率，以确保公民均等享受基本文化权利，推动公共图书馆服务体系治理主体的法人化、多元化，构建和完善治理体系[17]。

文化治理视角下的公共图书馆服务体系构建应围绕两个方向：一是保障公民基本文化权益，保障文化民生；二是提升公共图书馆服务效能，实现读者需求与服务供给的精准对接与匹配，满足读者需求[18]。由此，公共图书馆服务体系的文化治理功能涵盖了法人治理、多元共治的管理与建设思想，以及以公众信息需求为服务导向的服务效能提升思想。前者是对公共图书馆服务体系行政管理体制的治理化改革，从传统行政管理向依法治理转变，转变传统决策模式，加快图书馆系统立法建设；以分权原则为基础，提高文化部门和图书馆自主权，并重视地区差异；建立健全公共图书馆服务体系治理绩效评估机制；构建权威的评价系统，保证文化政策落到实处。后者是对公共图书馆服务体系的服务内涵和质量的治理化改革，发挥公共文化发展中的社会组织作用，最大限度满足公众文化需求。

3.2 以法人治理为重要改革目标

公共图书馆治理体系建设已初步具备较系统的指导思想，其目标是推进公共图书馆全面充分地实现自身的核心价值、发挥自身的社会文化功能，保障公众的基本文化权利。各类治理主体的权力、责任、职能等及其相互间的法治关系，是公共图书馆服务治理体系的重要建设内容。

从治理体系主体要素来看，公共图书馆治理体系由法律、政府、图书馆、社会和公众5个要素构成。笔者赞同其他学者的观点，即公共图书馆治理体系所涉主体的层次大致分布为3 个层次：顶层是由法律体系构成的制度层，法治环境和体系的完善是公共图书馆治理最有力的支撑；中层是由政府、公共图书馆构成的管理层；基层是由社会组织和公众构成的社会层[19]。

从治理体系运行机制来看，公共图书馆治理体系有外部和内部两个有机联系、融合的治理领域。外部治理机制是公共图书馆服务体系中所涉各类性质的主体，如政府、图书馆、社会组织、公众的权力与职能类型、级别、边界等，以及相互之间有法可依、有制可循的关系和整体法治管理机制；内部治理是公共图书馆服务体系内部建设、管理、实施主体在人事、制度、经费、空间、资源、服务、技术等方面的治理机制[20]。

公共图书馆服务体系因不同地域、规模、范围和社会发展条件而存在文化治理环境和基础上的差异，但从上述治理主体要素和运行机制来看，各类公共图书馆治理体系的基本特征在于：

(1)多元化治理主体的设置。传统的政府作为单一的管理、建设主体，其职能定位需要切实发生转变，图书馆、社会组织、机构、个人等可以参与公共图书馆服务体系的治理。政府应将社会文化的管理权力转移至图书馆等文化机构，实现国家和各级政府在国家治理体系中文化权力结构的分化，最终形成文化多元共治的新生态圈。

(2)法人治理结构的建立。公共图书馆服务体系的治理过程是以图书馆的所有主体为主导，以管理主体、建设主体、实施主体等共同依法参与治理为基础的。厘清多元治理主体的法律地位、权责与职能定位，使多元治理主体在图书馆服务体系治理过程中实现合法性、协调性、平等性、科学性的决策、管理、执行和监督机制，使治理主体的职能发挥与力量整合实现最优化。为此，必须建立健全法律及法治环境，丰富法人治理的模式，如基金会、理事会等。

3.3 以公共文化财政改革为契机

2020年6月，《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称《方案》)发布，这是推进公共文化治理体系和治理能力建设的一项关键性改革政策。

《方案》的总体要求是建立权责清晰的中央和地方财政体制机制，优化政府间事权和财权划分，健全公共文化服务财政保障机制，促进基本公共文化服务标准化、均等化，确保财政公共文化投入水平与国家经济社会发展阶段相适应[21]。《方案》明确从基本公共文化服务、文化艺术创作扶持、文化遗产保护传承、文化交流、能力建设等方面划分中央与地方财政事权和支出责任。中央和地方通过政府购买服务等形式，支持社会力量参与公共文化服务。

依据《方案》规定，作为基层公共文化设施的公共图书馆，在推进公共服务体系建设方面，“确认为中央与地方共同财政事权，由中央与地方共同承担支出责任”，“所需经费由中央与地方财政分档按比例分担”[21]。广东省属于第四档中央财政分担省份，比例为30%。而在服务体系的机构改革和发展建设方面，按照隶属关系，属于地方级公共文化机构改革和发展建设的补助，“确认为地方财政事权，由地方承担支出责任”[21]。因此，广东流动图书馆作为广东省公共图书馆的重要服务系统，应切实由广东省政府和省以下各级政府加强财政投入，提高财政资源配置，深化财政预算政策改革。

3.4 治理方法论

中国特色社会主义进入新时代，文化治理体系和治理能力现代化开启了全面推进的新阶段，科学把握新时代建构文化治理体系的方法，才能激发民族文化的创造性转化和创新性发展。构建社会主义文化治理体系应该统筹效率与公平、协调汇聚各方力量，构建共建共治共享的社会主义文化治理格局，其策略在于坚持方向性与灵活性的结合、把握多元化与统一性的协调，寻求主体性与共生性的统一，加强世界性与民族性的融合。新时代文化治理体系的方法论，是提升文化自觉、增强文化自信、实现文化自强的战略支撑[22]。

当前推进文化治理体系和治理能力现代化亦为公共图书馆服务体系的优化创新提供了契机。因此，公共图书馆治理体系的建设，需要在方法论和实践层面把握4个方面。

第一，着眼于公众的文化需求。坚持精准服务，全方位对接基层民众的文化需求；同时创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，这也是提升公共图书馆的服务效能的必然要求。

第二，推进公共服务均等化。国家政策和公共财政支出要以投入均等化、均衡化为价值取向。公共财政支出重点是保基本、补短板、强弱项、兜底线、促公平，提升公众获得感，满足民众的基本文化权利[23]。

第三，完善城乡公共文化服务体系。健全人民文化权益保障，加强城乡公共文化服务体系建设整体统筹，力促城乡交流，实现融合发展。优化城乡文化资源配置，推进基层文化惠民工程扩大覆盖面、增强实效性[24]。这正是广东流动图书馆16年来所致力建设的，所以它的持续性和制度化是今后进一步发展的关键。

第四，推动公共数字文化治理。公共数字文化是现代公共文化的重要分支，是以数字化、智能化、网络化为重要特征的新型文化发展范式。公共数字文化治理是文化治理现代化的核心组成部分[25]。公共图书馆数字文化治理遵循“重心下放、资源下沉、服务下移”原则，优化整合公共图书馆服务体系的流程，搭建科学合理的服务治理平台，力求消除不同区域的公共文化服务差异，实现公共文化服务的均等化，为公共图书馆文化服务的创新提供动力[26]，是公共图书馆服务治理体系中保障公众文化权利的重要支撑点。

4 广东流动图书馆治理体系建设策略

4.1 保障建设：法规体系

《公共图书馆法》《公共文化服务保障法》以及地区图书馆行业法规、规程、条例等为公共图书馆服务体系的治理提供了有力的法律保障。对广东流动图书馆而言，目前迫切而紧要的发展需求是推动政府依据广东省文化发展和社会文化需求的基础和特性，依据广东流动图书馆的突出发展问题，依据国家文化治理理论和思想，研究制定和颁布适应广东流动图书馆发展的科学性、保障性法律、法规和条例，将流动图书馆的项目属性转变为区域文化治理体系中具有法人治理属性的主体，由此使得流动图书馆现有的实际建设主体、管理主体、实施主体均有法可依，权责明晰，统筹有度，同时使社会力量等多元化治理主体可共同参与到流动图书馆的建设中来，充分发挥市场和社会团体的能动作用。同时，加强文化领域或图书馆相关法规中对于公共文化服务治理体系的立法和扶持，将各级单独的法人治理机构依法有效地聚合起来；在立法化的保障下积极建立统一规范的公共文化服务绩效评估指标。通过明确内部组织机构的权利、义务、责任，建成各负其责、规范运作、相互衔接，协调运转的治理体系。这是广东流动图书馆未来可持续发展的决定性环节，从而保障流动图书馆的经费、管理、人事、服务、运作流程等走向合法化、法制化。

4.2 治理改革：法人治理

依据广东流动图书馆在公共图书馆服务体系中各级政府、图书馆的紧密关系，应对其治理主体进行合理设置。总馆、分馆有各自的设置主体，广东省政府作为核心设置主体与县级政府组成联合设置主体。广东省政府亦成为体系中的核心建设主体，在流动图书馆体系建设中承担更大的责任。县级政府通过配套投入经费成为主要建设主体，在经费不足的治理单元内，地市级政府担负公共图书馆服务经费投入的责任。

总分馆的管理权力集中统一，由省政府、县政府组成的联合设置主体设立公共图书馆服务体系决策型理事会，作为整个服务体系、总馆、分馆唯一的管理主体。治理结构上联合设置主体将决策权下放给理事会，实现所有权与管理权的分离，再由理事会授予总馆对整个流动图书馆体系的管理执行权，实现理事会决策权与总馆管理执行权的分离[27]。经合理设置治理主体，政府不再是管理主体，而是吸纳了政府、图书馆、社会组织、公众等多方利益相关者共同组成管理主体，实现公共图书馆服务体系的分权制衡、多元民主参与和科学决策的治理机制。

这种科学设置的治理主体便形成了决策层、管理层和监督层3个层面的相互协调、相互制衡格局，构建起公共图书馆体系的法人治理结构，形成公共文化服务体系中各方资源、职能、权责等多方面要素的系统性重建。在这种架构中，政府方去行政化，将治理主体转移到理事会；健全多主体间决策、执行、监督相互分离的权力结构和相互制衡的运行机制，形成政策支持、内外联动、监督有效的法人治理结构，可以在很大程度上达成“政事分开、管办分离”的目标，从而构筑起新时代的公共文化服务体系[28]。同时，健全的公共图书馆体系法人治理结构，将进一步提升图书馆管理水平和服务效能，增强活力，从而推动加快转变政府职能和公共文化事业体制改革，践行文化治理。

除了组建决策型理事会作为服务体系及成员的管理主体外，广东流动图书馆体系中有条件的公共图书馆分馆也应建立起理事会或咨询委员会，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理与监督，确立理事会的核心地位，在健全和完善各项规章制度的基础上，明确各治理主体的功能和职责，确保“理事会+管理层+监督方”的运作模式发挥作用。

4.3 长效机制：预算绩效管理

《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》提出要强化公共文化领域的投入保障，“全面实施预算绩效管理，着力提高公共文化领域财政资源配置效率、使用效益和公共服务质量。……省级政府要参照本方案的要求，合理划分省以下公共文化领域财政事权和支出责任。要将适宜由地方更高一级政府承担的基本公共文化服务支出责任上移，避免过多增加基层政府支出压力”[21]。因此，该《方案》对经16年实践检验为广东省公共文化服务均等化、标准化之有效模式的广东流动图书馆而言，是国家在文化领域颁布的最新财政改革政策依据，广东省政府和省以下各级政府应“切实履行职责，密切协调配合，确保改革工作落实到位”，强化对流动图书馆的投入保障，协同推进改革，建立合理的各级政府财政投入和保障机制。

为了更加科学、有效地保障社会公众的文献信息资源需求，建立公共文化服务绩效评估指标体系也是长效机制之一。评估体系的目标是构建以评估主体多元化、评估机构多样化，所有有利因素共同参与的且最大限度满足读者需求的图书馆公共文化服务绩效评估与管理体系，可考虑涵盖经费投入、资源配置、基础建设、社会参与、实施机制、读者评价、使用效益、服务质量等方面[29]。因此，广东流动图书馆的绩效评估体系应由政府、社会公众、第三方评估机构等多元主体共同参与，形成常态化的评估机制，畅通的反馈渠道，精准对接公众的公共文化需求；同时，还应将评价结果纳入政府科学发展考核评价体系，督促公共文化服务体系的完善。通过建立统一的绩效评估指标体系，对流动图书馆的资产管理、经费投入、服务效能开展科学评估和管理，将保障资产的所有权明晰和产出的效能提高。

4.4 改革突破：社会力量参与

现代公共图书馆治理体系的构建，应充分调动社会各方面积极性，激发社会文化活力和创造力，创新公共文化服务的供给方式和推动服务主体多元化，提高服务质量和服务效能，为公众提供丰富优质的文化产品和服务，提高公民参与公共文化服务的自主意识[30]。在实施层面上，需要治理主体积极引导文化企业、民间文化团体、公益组织、基金会等社会力量参与治理，充分发挥它们的优势和作用。社会力量在支持公益性文化事业上占很大比重，广东流动图书馆在建设过程中也获得了多方社会力量的资助，与体系外资源开展合作共建等，取得了一定的效果。但为建立长效的合作保障机制，提高社会参与度，需创新治理手段。筹建图书馆基金会，开展社会监督和志愿服务活动应成为下一阶段的着力点。

4.4.1 图书馆基金会

为谋求广东流动图书馆体系的可持续发展之路，在项目完结后，完善经费保障机制是当前的首要任务。基金会，特别是图书馆基金会作为图书馆经费补充的重要渠道之一，有望在流动图书馆的可持续发展中充当起重要角色，以提升治理能力。

我国图书馆基金会建设一直未有较大进展，专门以“图书馆基金会”命名的基金会还很少，主要以大型基金会下设的图书馆资助项目的形式实现，资助方式以图书及设备捐赠、捐建中小学校图书室为主，并不以投资建设公共图书馆为目标[31]。广东流动图书馆项目启动以后，产生了较大的社会效益和社会影响，已与美国花旗集团基金会、“满天星公益基金会”等多家基金会开展合作建馆。这种由基金会全资投入、图书馆提供专业指导和实施建设的合作模式，通常由双方各尽其责，共同合作开发一些新型的、深入的图书馆服务以实现优势互补，对于欠发达地区的流动图书馆建设有着良好的补充作用。但这种模式局限于短期、项目制的一次性合作关系，也未与广东流动图书馆发生直接密切的联系，在参与度和可持续性方面难以获得更多的社会效益。

有序、规范地吸纳更多社会资本参与图书馆的建设管理，探索筹建图书馆自主设立的图书馆基金会是重要的研究命题。虽然设立基金会仍面临着图书馆管理机制的掣肘，一时难以突破，但是利用图书馆法人治理结构改革的发展机遇，设立基金会将成为保障运营经费的有效途径，也会成为提高理事会工作效能的创新措施和促进广东流动图书馆可持续发展的主要推动力。2003年成立的杭州图书馆事业基金会是全国首家图书馆基金会，由当地图书馆共同发起，在组织发动社会力量支持公共文化服务体系建设方面一枝独秀，建设模式无法复制和推广。2015年，温州市图书馆理事会发起注册了“温州市图书馆发展基金会”，即在社会力量广泛参与的图书馆法人治理模式下成立，具有重要的示范意义[32]。广东流动图书馆应在理事会的发起下，吸收企业代表、基金会专业人员和爱心人士作为专业的负责人和领导团队，设立区域性和依附于总馆的“流动图书馆事业发展基金”，制定成熟的筹措计划，严格的经费使用和审批制度、监督制度，确保筹资规范化和制度化，从而构建起专业化的图书馆基金会运行机制。其主要任务是支持与完善流动分馆的持续运作、基层图书馆员的培训与民众信息素质培养等。在文化治理体系中，图书馆基金会也要强化与企业互为补充、互为辅助、互为促进的良好关系，鼓励和促进企业参与共建图书馆，开展多元文化服务。图书馆亦能相应地为企业提供公益性产品、服务和品牌宣传，建立起双方合作的长效机制。

4.4.2 社会监督机制

社会监督是公共图书馆治理体系的核心内容之一。引入社会监督机制即建立有公众参与的公共文化服务设施使用效能和公共文化服务考核评价制度和渠道，推动公众参与公共文化服务评价，形成有效的公共文化需求表达和监管机制，让公共图书馆服务体系真正做到以用户为中心，改善服务内容和服务方式，提高服务质量[33]。让公众参与到流动图书馆运作的监督中来，不仅能保证社会效益，还能促进图书馆的良性发展，吸引到更多的公益爱心人士。

4.4.3 社会志愿力量

社会力量一般以个人或团体的形式参与文化志愿服务，这些志愿者及志愿队伍应成为公共图书馆服务体系人才队伍中需要重视的重要人力资源。一方面通过志愿服务让公众既成为公共文化服务的受益者，又成为公共文化的提供者，在调动各方社会力量、整合社会资源方面发挥重要作用。另一方面，志愿者及团体具有引领社会公益理念、促进社会责任培育感的作用，能积极引导基层群众参与公共图书馆服务体系建设，享受文化、创造文化，以逐步实现公共文化服务均等化，推动全民文化素质提升[34]169-178。广东流动图书馆应在理事会下设分属委员会，建立志愿者的招募与培训机制、完善志愿者培训和激励机制，保障服务团体经费投入，推广志愿者服务精神，以健全志愿者组织体系。不管个人或组织形态，社会力量参与公共文化服务需形成志愿服务机制和品牌效应，拓宽公共文化服务方式，以便更好地满足公众的多元文化需求。

4.5 治理重心下移：基层流动图书馆

构建流动图书馆治理体系，基点在基层的流动分馆，核心在服务。在广东流动图书馆的总分馆体系中，完善内部治理机制的目标就是实现资源利用的最大化，保证图书馆系统实现服务效能的最大发挥，其治理关键点和难点也在基层馆，因此应以提升体系末端——即基层流动分馆的“造血”能力为切入点。基层流动图书馆作为治理体系中的建设主体和实施主体方，要建立起自身的可持续发展机制，应站在用户角度创新服务方式，提供丰富优质的文化产品，精准对接贫困地区和乡村群众的文化需求，充分参与基层的文化扶贫和信息援助工作，主要从3个层面推进。

(1)创新服务思维与模式。基层流动图书馆要加强和创新人才培养机制，组建业务能力出色的人才服务队伍，根据目标群体的个体差异性，有针对性地提供文化资源，通过教育引导、文化熏陶、实践养成等因地制宜、因需而异地开展图书馆服务，优化创新服务内容。同时，依托便利的数字化手段强力推进乡村的公共文化服务建设，带动阅读活动组织开展走向丰富，与阅读、知识、文化、教育行业构成紧密结合的体系，将公共图书馆的服务触角延伸到乡村的最后一公里，提升公共数字文化治理能力和服务效能，从而建立起稳固的文化建设和治理主体地位。

(2)深度挖掘当地文化资源。2020年是脱贫攻坚战收官之年，在完成脱贫攻坚目标任务后，我国的减贫战略将由绝对贫困治理转向相对贫困治理。因此，积极探索解决相对贫困的长效机制也是下一阶段的重要任务，包括推进基本公共服务城乡均等化的保障机制和夯实多元化的产业益贫机制等[35]。广东流动图书馆服务体系兼顾了全民均衡、平等性，下一阶段的目标也是致力于消除文化的“相对贫困”，即针对当前的文化扶贫，通过进一步树立文化自信，挖掘本土文化资源，增加文化产品供给。可深度挖掘和发挥文化在脱贫攻坚中的重要作用，文化助力精准扶贫，非遗和文旅融合成为重要抓手。通过依托当地的文化历史底蕴和民族地方特色，推进文化和旅游深度融合，将更多文化产品做成旅游项目；也可利用公共图书馆作为社会文化传承和服务的载体，打造与当地文化、教育相结合的特色产品，刺激基层图书馆与其他业态融合发展，从而实现公共文化服务、非物质文化遗产与旅游业共赢发展，进一步丰富基层民众的精神文化生活。

(3)助力构建服务全民终身学习的教育体系。服务全民终身学习的教育体系是国家基本公共服务制度体系的重要组成部分，构建这一体系要着力形成全社会共同参与的教育治理新格局，离不开公共文化服务体系，尤其是公共图书馆服务体系。而广东流动图书馆体系因其广泛的基层服务设施基础具有较强的文化辐射功能，展现了在终身学习教育体系中的重要优势。基层流动图书馆应与当地各类教育机构密切合作，进一步构建起完善的终身学习体系和多层次的学习网络；同时加强自身的推广与宣传工作，全方位对接读者的信息需求，提升服务效能，打造人人乐读、爱读的终身学习中心。

4.6 治理资源聚合：图书馆行业组织

图书馆行业性组织(主要是图书馆学会)，也是公共图书馆体系中重要的治理主体之一，承担和发挥引导图书馆事业发展、指导和协调行业工作的职能，同时应具备资源整合、利益表达、组织协调和执行实施等4方面的治理能力。各级各类图书馆行业组织应充分利用好自身在加强行业互动交流和内部团结、促进社会性团结等方面的功能优势，积极承担政府转移的相关职能，努力推动整个社会层面的各类资源整合，提升与政府、社会、公众的组织协调能力，充分发挥其治理辅助功能[36]95-97。广东图书馆学会等地方性图书馆行业组织，应积极增强自身的能力建设，参与图书馆制度、标准的制定和执行，实行图书馆行业的自律管理，补充和完善政府的行业化管理，与政府、社会各种组织机构和公众开展更具战略意义的合作，迅速成长为新时期公共图书馆治理体系的合格主体之一。

5 结语

广东流动图书馆应在治理主体多元化的趋势下，通过明确管理建设主体的法人化，对资产管理和服务效能建立统一的绩效评估指标体系，形成完整的资产管理、审计监督和服务效能评估机制，从而在图书馆体系内部形成科学有效的治理机制；同时通过政府支持，引入基金会、志愿服务等社会力量开展外部治理机制，达成公共图书馆服务体系内外部治理体系的闭合循环。从实施个体来说，基层流动分馆在政府、总馆、社会的扶持下，推进设施标准化、服务网络化、运行一体化、参与便捷化，以精准有效地促进其整体效能提升。整个广东流动图书馆将构建完善的乡村公共文化有效供给与精准服务体系，丰富高质量公共文化服务内容和形式，从而构建起“自下而上”与“自上而下”相结合的双向治理机制，进一步适应新时代、新形势公共图书馆治理体系建设及创新的新要求，以更好地实现公民的文化权利。