民警执法权威构建探析

刘航颖，谯 冉

（1.四川省公安厅 走私犯罪侦查局，四川 成都610000；2.四川警察学院 法学系，四川 泸州646000）

2019年2月1日，《公安机关维护民警执法权威工作规定》正式施行，这标志着人民警察执法权威的维护进入了全新阶段，是新时代激励广大公安民警勇于作为、尽职担当的重要举措，由此，公安民警正式迎来依法履职免责、容错机制时代。

一、警察执法权威的构成

警察执法权威是警察在执法活动中能够影响他人的一种威慑力，具体是指警察主体在刑事执法和治安管理活动中形成的能够影响和改变一定社会群体及个人的心理与行为的威信、威望等综合影响力［1］。警察执法权威根植于警察权力，是警察在行使合法权力过程中衍生的一种外化影响力，目的是使公众能够自觉地服从警察的执法管理活动，从而以更小的警务成本来获得更好的社会效应。

（一）警察执法权威是以警察权力为基础的强制性威慑力

警察权力是法律赋予警察为预防和惩治犯罪、实现社会治安管理而对特定客体实施制约的强制力。警察权力由警察职位、警察职权和警察职责构成，且三者之间缺一不可，呈现出相互关联、相互制约的关系［2］。因此，警察立足警察职位，依据法律规定履行警察职责，在法定范围内行使警察职权，才能够树立警察权威，从而在充分行使警察权力的过程中对特定主体产生威慑力和制约力［3］。与此相对，若警察行使权力时未能达到职位、职权、职责的有效统一，则可能导致警察权力的滥用，从而影响警察执法权威的构建。

（二）警察执法权威是以警察威信为依托的非强制性影响力

警察威信是指警察在社会大众心中的威望和信誉，是一种来自群众的信任、服从和内心确认，其最终目标是群众将警察的要求作为自觉自愿的行为。警察威信不仅仅是建立在警察权力的基础之上，更是通过警察不断提升自身履职能力而获取的。除少数打击具有较大社会危害性的违法犯罪活动需要借助警察权力的强制力之外，绝大多数的警务活动必须依靠警察自身的职业品德、业务技能、综合素养等非强制性影响力来实现。换言之，警察威信作为一种有别于刚性执法的非强制性影响力，其作用的发挥有助于获得社会大众对警察执法活动的理解、配合与信服。从本质上看，警察权力的有效行使是警察执法权威构成的外在基础，而警察威信的树立则是警察执法权威构建的内在核心。

二、警察执法权威弱化的现状及表现形式

（一）当前我国警察执法权威呈弱化趋势

当前我国的社会主要矛盾的变化，对公安工作提出了新的要求。尤其是在互联网飞速发展的当前，个别群众对警察执法不信任也不理解，对警务执法活动的评价极为苛刻，认为警察办好案件是分内之事，稍有一个疏漏或者误解都会被别有用心的网友移花接木，在网络上无限放大和曲解，引发涉警负面舆情。更有甚者以社会化评价中“满意度测评”作为要挟，故意为难刁难民警，失实投诉、恶意诬陷等做法导致民警的执法环境日益复杂与艰难［4］。可以说，受各种复杂因素影响，近年来警察执法权威有弱化趋势，基层一线民警在执法过程中顾虑不断增加，怕犯错、怕担责的心理普遍存在，警察执法权威受到挑战。

上述情况导致部分基层民警在实际工作中存在“怕投诉、怕办案、怕行动”等三怕心理。究其原因，还是由于近年来频发的民警权益受到侵害的案事件所致。从发案数量看，侵权案件数量逐年攀升，呈高发态势；从侵害对象看，大多为一线执法执勤民警和辅警；从侵害行为看，主要表现为言语侮辱、造谣诽谤、推搡拉扯、暴力攻击；从危害后果看，侵害民警执法权益的行为不仅损害了警察的人身安全，还严重损害了公安机关的执法权威和依法履职的效能。

（二）警察执法权威弱化的体现

1.从发案地点看，以发生在街面较多

街面是发生妨碍民警日常执法的主要场所。从涉及群体看，以醉酒人员为主。民警在处置涉及醉酒人员、流浪人员、闲杂人员等警情时，处置难度比较大，特别是醉酒人员妨碍执法概率较大。

2.从发生环节看，现场传唤期间易发生阻碍民警执法行为

民警遇到的妨碍执法主要有两种情形，一种是在处理打架和矛盾纠纷等情况时，对现场当事人进行依法制止和调解双方矛盾纠纷，因各种突发情况，双方当事人有可能将矛盾重点转向民警；另一种情形是违法犯罪嫌疑人为逃避公安机关的打击处理，对抗处警民警的盘查、传唤、抓捕等执法活动，这种情形在基层派出所表现最明显。从发生的案件看，现场传唤期间更容易发生妨碍执法活动的行为，主要表现为违法行为人不愿意、不配合民警传唤。

3.从表现形式看，以侮辱性、伤害性为主

近年来，民警执法权益遭受侵害主要表现为发表辱警言论、阻碍民警执行职务、暴力伤害民警。一些群众对民警现场执法如果感到不如意、不顺心，就肆意侮辱、谩骂执法民警，甚至进行人身攻击。从发生的妨碍执法活动的案件看，谩骂、推搡、拉扯、脚踢等行为，已成为妨碍民警日常执法的主要表现形式［5］。

由此可见，伴随着当前日趋困难和复杂的执法环境，广大民警对维护自身执法权益的期望、诉求变得越来越强烈。

三、警察执法权威弱化的原因分析

追根寻源，警察执法权威受到挑战主要受队伍自身综合素质建设、当前日益复杂的执法环境、现有立法的缺失三方面的因素影响。

（一）警察队伍自身综合素质建设水平参差不齐

1.对文明执法与严格执法的界限划分不清楚

近年来，各级公安机关严格按照“四句话十六字”总要求，在服务人民、执法公正上狠下功夫，执法效果显著，获得了人民群众的高度认可。但一部分民警也因此陷入了思想误区，将文明执法等同于人性化执法，以为人性化执法就是放任不管、就是降低执法标准和忍气吞声。在这种错误思想指导下，少数民警的正当执法行为在受到不法侵害时，往往不敢果断制止，甚至任由违法人员肆意侵害，导致维护执法权威的最佳时机贻误，变相助长了违法人员的嚣张气焰，弱化了警察执法的强制力。

2.现场执法能力有待提高

少数民警法律意识淡薄，证据意识、程序意识不强，在执法过程中存在不严格、不公正、不文明、不规范的情况，给执法对象造成了不可弥补的伤害，致使案件办理处于被动状态，并造成不良社会影响。一些民警在遇到较为复杂的纠纷和案件时，不会做群众工作、现场处置能力差、言语简单粗暴，往往由于一个动作不到位、一句话不恰当而引起群众不满，导致侵权案件的发生。而当民警执法面临阻碍甚至侵害时，又无法寻求妥善处理的方法和途径，仅凭经验或者惯例进行处置，导致警察执法的能力和权威受到质疑。

3.警情快速研判能力和民警自我防护能力有待加强

大部分一线处警单位接到警情后，不分析、不研判，或分析出现偏差，导致不结合警情实际派警，造成警力处于弱势，发生民警被侵权案件。与此同时，由于工作任务繁重，许多基层民警缺少必要的运动锻炼和战术技能培训，身体素质、防护技能和自我保护意识普遍较差，少数民警因为担心使用警械出错会受到处罚，为降低风险而放弃使用警械，在遇到不法行为侵害时不敢“亮剑”、不敢“放招”，不能完全正确行使正当防卫权，以致陷入被动执法局面，警察权威和正当权益受损。

（二）当前日益复杂的执法环境使警察在履职过程中面临阻碍

1.社会矛盾错综复杂，部分人价值观出现异化

随着社会评价机制的多元化发展，人们普遍以收入高低和社会影响力大小作为判断一个人成功与否的标准，警察职业由于收入不高以及社会影响力较弱，时常在接处警过程中受到执法对象的轻视，甚至沦为少数人发泄对社会不满情绪的对象，辱骂殴打警察、对抗警察执法的事情时有发生。

2.受现行行政管理体制制约，公安机关承担非警务活动任务较多

“以块为主、条块结合”的行政管理体制使公安机关在人事、经费、保障等方面受地方政府的影响较大，致使公安机关在日常工作中不得不承担大量的非警务活动，而这些非警务活动往往由于涉及大量的群众利益而显得较为敏感，人民警察在这类工作中往往由于经验不足或者考虑不全面而引起群众不满，导致矛盾出现甚至引发侵权事件。

3.网络等媒体平台误导性的报道时有发生

随着社会信息化和网络化程度的不断深化，微信、微博、抖音等新媒体平台的影响力、覆盖面和传播速度发展迅猛。从监管层面看，当前对社会舆情和新媒体平台的导向及监管体系尚未形成，一些媒体平台在利益的驱使下，千方百计寻找警民对抗的信息点，以博得眼球、博取流量，甚至引导一些曾被打击处理的网民站在执法者的对立面，导致黑警、恶警、辱警帖文层出不穷。加之部分公安机关应对媒体的本领和能力不足、应对不当。同时，由于保密等原因一些事实无法及时公布，给媒体渲染和炒作，甚至胡编乱造留下了空间［6］。这些负面报道与宣传炒作不仅损害了公安机关的公众形象，而且还使某些领域警民关系愈发紧张。尤其在重大安保维稳期间，干扰阻碍警察执法甚至暴力袭警案件时有发生，网上涉警舆情负面炒作频频出现，导致警察执法非常拘谨，警察权威受到挑战，不敢作为、不愿作为倾向显现。

4.本位主义驱使，普法教育宣传与公民维权意识之间存在矛盾

一些群众对法律的认知不够，常常以个人的主观臆断评定公安机关的执法活动，如民警正常规范的警务行为未按其主观意愿进行或案件办理结果不能使其单方面满意时，就认为民警的执法活动存在过错，不究其原因，一概而论地认为自身权利受侵害，过度维权、无理维权［7］，从而导致暴力抗警、抗法行为发生。

5.现有法律法规缺位，在面对软暴力时无法启动维权程序

警察在执法活动中往往面临更复杂的环境，无论是危险性还是可能遭遇的阻碍都远远大于一般的行政执法主体。虽然近两年来，国家从立法层面越来越重视对警察执法权威的维护，出台了一系列的法律法规，但从执行层面看，现有维护警察执法权威的法律规定过于笼统、模糊，在实践中对一些行为往往难以界定。同时，由于这种案件属于敏感类型，因而很多时候都是降格处理，甚至协商处理解决，造成违法者违法成本过低，无法起到震慑作用。尤其是警察在面对诸如起哄辱骂、恶意投诉、诬陷警察执法不公等软暴力时，由于缺乏相应的惩处依据，无法启动维权程序。

（三）现有立法的缺失使警察执法权威缺乏强制性保障

一方面，现有关于侵犯警察执法权益的处罚性条款缺乏震慑作用。《人民警察法》规定了五种“拒绝或者阻碍人民警察依法执行职务”的违法行为，应给予治安管理处罚，但对以暴力、威胁等方法实施上述行为构成犯罪的，则是“依法追究刑事责任”，这与《刑法》一样将警察作为一般的国家工作人员来看待，并没有充分考虑到警察群体作为国家机器的特殊性和危险性。具体来讲还考虑不够全面、处罚力度偏轻，导致缺乏应有的特殊威慑作用。另一方面，保护性条款操作性不强。《人民警察使用警械和武器条例》在具体实践中，对警察何种情形下可以使用警械武器进行正当防卫的规定仍较模糊，可操作性不强，使警察正当防卫意识和行为受到抑制，人为地错失了先发制人的良机。

四、重塑民警执法权威的路径选择

《公安机关维护民警执法权威工作规定》的颁布实施为维护民警执法权威提供了依据和遵循，在此之外，还应从如下五个方面维护民警执法权威：

（一）完善法律法规，进一步加强对民警执法权威的立法保护

我国现行立法对于暴力袭击、威胁正在执行公务的人民警察，致使人民警察重伤、死亡的恶性案件的刑罚力度不够，这与罪责刑相一致原则并不相符。建议可以参照刑法修正案（九）中的方法增加从重条款，例如“暴力袭击、威胁正在执行职务的人民警察，致使人民警察伤残、死亡的，以故意伤害、故意杀人从重处罚”。也可以出台具体的司法解释或者在最高人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见》中提高该类案件的量刑基点，提升此类案件的刑罚幅度，体现立法对人民警察依法执行职务过程中受到侵害情况的特殊保护。

（二）以治理体系和治理能力现代化为切入点，提升民警执法公信力

规范民警执法行为，全面提升规范化执法水平是提升治理体系和治理能力现代化的基石。一是要加强执法规范化建设，以现代化的执法理念指引执法活动，通过规范执法、文明执法，实现人民警察为人民服务的宗旨。二是要建立健全、完善和落实制度规范。结合公安机关执勤执法规范、公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程、警务实战训练教程等系列规范和教程，按照讲科学、有统筹、有定性定量准则、有操作规程、有参照目标、有检验标准、有监督措施等原则建立健全好的落实规章制度操作机制，使其各项执法执勤规范制度发挥更多有效的作用。三是要强化督导，保障各项制度落实。应当进一步加大接处警工作督导力度，经常深入基层，加强对接处警工作的纵向检查和指导，及时协调解决工作中存在的突出问题，指导基层开展工作，对现场处警工作情况进行跟踪督导，确保规范、制度落实落地。

（三）加强正面舆论引导，树立人民警察良好的社会公众形象

正确对待警媒关系，与媒体建立互信、互助、互动、互惠的和谐关系，争取新闻媒体对公安工作的理解和支持。营造良好的舆论氛围，树立、保护好人民警察公众形象的实质就是保护警察执法权益，为警察更好地履职尽责奠定社会基础。一方面，公安部门要进一步拓展宣传阵地，努力把握公安宣传主导权，引导各类新闻媒体本着高度负责的态度审慎对待涉警宣传；另一方面，借助微信公众号、抖音、微博等平台开展丰富多彩的公安文化宣传，树立新时代人民警察的良好形象，特别是要紧贴群众生活所需，加大法律、安全、交通、消防、禁毒等方面知识的普及力度，全方位塑造警察的社会公众形象，为警察执法营造良好的社会环境。

（四）以构建容错纠错机制为契机，激励民警主动担当作为

落实《公安机关维护民警执法权威工作规定》，进一步加大维护民警执法权威的力度，依法严肃查处暴力袭警和妨害阻碍民警执行职务行为，畅通“绿色通道”，第一时间紧急救治、抚恤慰问因公负伤民警；谨慎对待、慎重处理对参战民警执法执勤行为的举报投诉，准确适用依法履职免责、容错纠错要求，依法依规、及时全面、公正客观核查处置，第一时间为受到不实投诉、诬告陷害、侮辱诽谤、恶意炒作的民警辅警澄清正名，保护民警辅警的工作积极性和工作热情，促进履职尽责、担当作为。同时，对民警执法活动中出现的问题，在认真调查核实的基础上，要客观公正地评价对待，严格区分执法不作为、乱作为与积极承担中存在执法瑕疵的区别，坚决防止“多干多错、少干少错、不干不错”的不良导向［8］。特别是对于在事实表述、法条引用、文书制作等方面存在的执法瑕疵，上级公安机关应主动介入，帮助指导民警依法纠错，加强与当事人沟通交流，及时消除社会影响，最大限度减轻参战民警承受的压力。

（五）发挥公职律师的“顾问”作用，提升民警执法权威维护的专业化水平

一方面，积极发挥公职律师作用，为民警执法权威维护提供专业支持。组建以公职律师为主的维护民警执法权益法律顾问团，专门颁发维权工作法律顾问聘书，助推维权工作落到实处。认真梳理近年来派出所等易被侵权单位的典型案例，剖析侵权成因，提出工作对策，常态化发出维权预警信息和安全提醒，有效减少侵权案件的发生。尤其是侵权案件发生后，应当组织公职律师提前参与介入，全程跟进，对案件定性、取证、处理等环节进行指导，变被动审案为主动指导，解决取证难、证据少、打击不力问题，并加强与检法机关沟通协调配合，及时研究解决袭警辱警等案件法律适用问题和个案认识分歧，确保案件办理事实清楚、证据确凿、程序合法、法律适用准确。同时，对民警执法是否属于按照法定条件和程序履行职责、行使职权进行认定，为是否给予行政相对方损害补偿提供法律支撑。另一方面，发挥公职律师的法律咨询、援助作用，将执法权威保护程序前置。组织公职律师及时有效地为受侵害的公安民警提供法律咨询和法律援助，在依法进行行政处罚或者刑事打击的同时，对造成的身体伤害和财产损失等民事赔偿部分为民警提供法律咨询、组织开展民事调解、代为起草相关法律文书或免费代理诉讼，有效保障民警权益。