政治过程视域的中国协商民主类型研究

王 涛

(西南政法大学 政治与公共管理学院，重庆 401120)

1 问题的提出

现实中的政治过程不是单纯的权力使用，而是一些在政治上活跃的群体通过使用权力来进行共同决策。在通常情况下，政治生活中的决策者还得顾及那些可能会受到决策影响的广泛对象的需要，甚至在有些时候必须通过特定的方式与其“谈判”[1]10。所以，政治天然地包含着协商的要素。“协商是一种面对面的交流形式，它强调理性的观点和说服，而不是操纵、强迫和欺骗。”[2]335协商这一要素总是内嵌在特定的政治实践之中，协商民主的实质是对民主政治中协商要素的强调。作为全社会大范围的群体共同决策，现代民主政治的实质是为数众多的普通民众也能够行使影响共同决策的权力。现代民主政治主要包括三个制度要素，即选举、决策(表决决策)和协商。2006年2月，中共中央印发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》强调：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”[3]345-346这段重要论述十分明确地将协商与民主政治的另外两个制度要素相提并论。协商民主是协商与民主政治的其他制度要素的结合。正因为如此，即便在现代民主国家，光有协商还不一定就是协商民主，比如说市场中劳资双方的协商就不属于协商民主。严格地讲，协商民主仅仅指的是政治过程中的协商。作为一种政治民主模式的协商，其实质是民主政治条件下国家与社会之间的互动，社会组织内部事务的协商不宜划入协商民主的范畴。

重视协商是协商民主的一般特征，但不同民主政治中实践的协商民主也不尽相同。当代中国实行的是社会主义民主政治，广泛、多层、制度化的协商是其内在的要求。2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，主要按照主体或渠道的不同将当代中国协商民主实践分为“政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层(公民)协商、社会组织协商”七类[4]1。比较全面地概括了我国政治生活中的协商民主实践，为认识和发展社会主义协商民主提供了极大的便利。2019年10月，十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。”[5]11中国协商民主是一个体系，需要进行系统研究。从理论研究角度讲，在比较的基础上进行分类是对事物进行理性分析的开端。在对中国协商民主进行理性分析的时候，学者们会自觉不自觉地划分协商民主的类型。分类的目的在于廓清各种类别的协商民主之间的界限，以便准确掌握协商民主深层的逻辑结构。可以从不同的角度、按照不同的标准将协商民主划分为不同的类型。吴晓林等人从协商渠道、协商内容的性质和层次、协商过程三个角度对协商民主做了细分：依据协商渠道分为政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、社会组织协商这六种类型；按照协商内容的性质和层次分为高层政治性协商、基层自治性协商以及复合型协商；从协商过程的角度分为利益协调协商、决策咨询协商以及公共监督协商[6]。胡鞍钢等人以“十二五”规划的编制为例，将国家生活中重大事项决策所涉及的协商民主分为“决策型协商、编制型协商、协调型协商、咨询型协商、研究型协商、建言献策型协商”六种类型[7]。王浦劬提出：“中国共产党领导下的政党与政党、政党与界别、政府与社会、公民与公民之间的协商共治体系，是中国特色社会主义民主政治的有机组成部分。”[8]这种“政治、社会、公民”的三分法得到了许多学者的支持。林尚立从中国政治制度和权力运作、社会建设和基层民主发展的角度，依据协商主体的不同将民主协商分为政治协商、社会协商和公民协商三种类型[9]94-95。尽管出现了不同角度的分类考察，但目前还很少有人以政治过程的不同环节为标准来对中国协商民主进行分类。

政治过程的学说或方法(1)使用Governmental Process来表述这种学说是美国学者的一种习惯，符合美国的国情，实际上“政府过程”中的政府是更广义的，比如“当代中国政府过程”中的政府还包括“亦官亦民”的政协、执政和参政的政党以及拥有特定政治地位和政治影响的人民团体等。为避免引起不必要的争论，我们采用字面含义更为清楚的“政治过程”。兴起于19世纪末较早实现现代化的西方国家，在20世纪的美国得到深入发展，是对传统的政治制度学说或方法的发展和扬弃。政治过程的学说或方法强调把政治制度(政治体系)放到社会环境中考察，注重研究政治制度(政治体系)与社会环境的相互作用，既能够容纳政治制度的各个要素，又足以涵盖现代政府与社会的互动。阿尔蒙德等人在比较政治学领域的“结构-功能主义”分析是一种较为成熟的政治过程学说或方法，早在20世纪90年代，朱光磊、胡伟、沈萃等国内学者就借鉴阿尔蒙德政治“结构-功能主义”理论的概念工具，将中国政治过程分解为意见表达-意见综合、决策以及决策施行等环节，以便考察当代中国政府的实际运行情况，开发出了中国的政治过程理论。意见表达-意见综合、决策以及决策施行这几个环节不是直线展开的，也不是彼此孤立的。中国政治过程不同环节实践的协商民主形式不尽相同。中国政治过程从民众意见的有序表达开始，意见表达与意见综合相互交织。意见表达-意见综合环节实践主要是党外协商，政府决策环节主要是决策协商，决策施行环节主要是行政协商。围绕决策的实施又开始了新一轮的意见表达。从政治过程的角度来分析中国协商民主类型，有利于掌握中国协商民主的实质与内核。中国协商民主的实质是中国人民在中国共产党的领导下有组织地行使权力，是协商与其他民主制度要素的深入结合；民主协商既发生在中国共产党组织社会的各种活动中，又出现在中国共产党领导国家政权的各个场域中，中国协商民主的内核是在国家与社会的持续互动中贯彻党和人民的意志，实现人民的利益。政治过程视域的中国协商民主呈现出整体性、动态性的特点。本文主要以政治过程诸环节为线索，对中国协商民主进行综合性的考察，致力于回答中国协商民主体系政治过程角度不同协商民主类型的内涵和功能。

2 意见表达-意见综合环节的党外协商

当代中国政治生活中最引人注目的事件之一，莫过于中国共产党的全国代表大会以及每年至少一次的中央委员会全体会议的召开。民意经由党组织的各个系统、各种渠道得以汇集，按照党的全国代表大会、中央全会的会议程序变成决策，形成提供给国家机关决策的意见或者建议。中国共产党的党内决策，从决策议题的酝酿到作出正式的决策，一方面要掌握和整合各方面群众的意见，另一方面又要听取和吸收各民主党派和界别的意见，可以把这两个方面的协商统称为党外协商。党外协商是中国共产党在做出党内决策之前与人民群众、各民主党派和界别之间的协商，主要包括两个环节：一是形成决策议题的过程中以党在社会中广泛建立的组织系统为主体，各类具有大小不一政治影响力的社会团体为中介，面向群众的整合式协商；二是初步形成决策议题之后，主要面向各民主党派的咨议式协商。前一个环节，中国共产党通过自身的职能部门、外围组织以及其他各类团体和组织与各方面群众进行党群协商；后一个环节，中国共产党主要与各民主党派进行党际协商。

2.1 党群协商

中国共产党的党外协商实际上是从整合群众意见开始的，这样的工作通常由党的基层组织以及其他社会组织在日常活动中完成，党的职能部门发挥着重要的综合枢纽作用。中国共产党是一个从体制外逐渐走向政权中心的政党，体制外恶劣的生存环境迫使它从建党之初起就特别重视自身的建设、对工农群众的组织动员以及对中间阶级的统战联合。在加强自身机体建设的同时，也注意发展各类社会组织。中国社会政治生活中的多种人民团体、其他社会团体和组织，是党联系人民群众的桥梁和纽带，它们的建立与党的群众路线有着密切的关联。执政后的党保持了扎根群众的优良传统，其连接社会的中介也得到强化。在党内决策中，能够提上议程的议题是广纳群众意见的结果，拥有深厚的民意基础。历史已证明，只有以民主集中制原则组织起来的中国共产党才能够实现对中国社会的有效整合。中国共产党的全国代表机构和最高领导机构构成了当代中国“基本的意见综合主体”，依靠作为政治制度基本组成部分的“次级意见综合主体”、承担一定意见综合功能的“辅助性的意见综合主体”，与社会保持密切互动[10]57-58。中国共产党之所以具备这样的能力，原因主要有两个：一是党是社会有序组织起来的核心，这一地位是在历史进程中形成的，并得到现行宪法的确认；二是党自身的结构(机体)比较复杂，拥有严密的组织系统。除了党自身的各级领导班子、办事机构和职能部门，包括各类社会组织在内的其他非党系统中也均有党的组织系统(党的派出机关、机关党组织和基层党组织)[10]58。此外，党还在城市的单位、社区，以及农村建立起数量庞大的基层组织系统。与英美等国家以选举为中心开展活动的政党相比，中国共产党的组织结构严密，对社会的整合能力非常强大。

中国共产党做出的党内决策往往能成为国家的决策，不熟悉党的组织状况的人可能会觉得中国政治过程缺乏意见综合，实际上，中国共产党的党内决策并不是关门决策。中国政治生活中有一个意见逐步由多变少的综合过程，只是一般人很难掌握它的全貌。党的各级领导机关尤其是中共中央在这个过程中居于核心的地位，保证政治生活相对平稳地运行。像国民经济和社会发展五年规划那样专业化程度比较高的国家重大事项决策，除了国务院有关部门及专家学者要进行调研、编制纲要(基本思路)外，中共中央还提前做了大量的工作。比如通过统战系统综合各个民主党派的意见，通过宣传系统综合社会科学界的意见，通过工会、共青团和妇联综合工人、青年和妇女的意见。包括群众意见表达和党群意见综合的党群协商，在单位或行政村这样的载体中以党自身的组织系统、各类社会组织的有效活动为条件，通过各种会议得以展开，并在此基础上在党内形成了初步的决策议题。为了发扬党内民主，中共中央还会在组织内部就决策议题征求各地区各部门的意见；在党内各种会议上就正式确定的议题组织党员进行讨论，并将相关议题的征求意见稿下发党内一定范围征求意见。在党内通过会议讨论或下发征求意见稿征求党员意见的议题，都是具有一定决策基础的集中化了的决策意见或决策议题，体现着民意要求。总之，中国共产党自身的结构(机体)比较复杂，它有一套自己的综合方法。在整合中协商，在协商中整合，大量的协商工作在党领导下的意见综合过程中完成。

2.2 党际协商

经历了党内民主，意见表达-意见综合环节的协商民主便由党群协商过渡到党际协商。为了进一步增强党内决策的科学性，并争取党外的广泛支持，在正式决策之前邀请各民主党派、工商联负责人和无党派人士代表进行座谈协商，这已经成为完成党领导下的意见综合过程一个不可或缺的步骤。如在十九届四中全会召开的前几日，中共中央就先召开了党外人士座谈会，征求对会议议题的意见。依照惯例和相关要求，在中央层面上凡涉及党和国家重要方针政策、事关全局的重大问题应召开由中共中央主要负责同志主持的专题协商座谈会，大概每年举行四到五次；涉及重要人事安排在酝酿阶段应召开由中共中央负责同志主持的人事协商座谈会[11]17。中国共产党一般要通过正式的会议来完成重要决策。由于各人民团体可以在组织内参与党内民主环节的讨论，所以在党内大会决策之前，根据政治需要召开的协商会议主要是在中共与各民主党派和其他无党派爱国人士之间进行的。受邀参与会谈的“协商民主的主体虽然包括各族各界人士和无党派人士，但其核心主体是各民主党派”[12]。可以把这种协商民主实践称为党际协商。党际协商与民主党派普通的意见表达不能完全分开，但有着明显的区别。在党群协商中，各民主党派、人民团体在进行意见表达时，相关的党内决策议题还在酝酿之中；而进入党际协商阶段，党内一般已形成了对某一议题的系统建议草案。与强调收集民意的党群协商相比，党际协商咨议的成分更高一些。

某些情形下的党际协商会嵌入政府的决策过程。中国政府各类较为重要的决策需要执政的中国共产党讨论和同意(审定)乃至直接提出指导意见，这是党在政治上领导政府的一种重要表现。全国人大常委会经常就立法问题请示中共中央的意见，比如中共中央对全国人大常委会年度立法工作计划和时间安排做出批复。在制定政治生活方面的法律之前，全国人大常委会党组要先将立法指导思想和原则呈报中央审批，政治方面、重大经济和行政方面已经基本成熟的法律草案，在提交全国人大或常委会审议之前也要先报送中央审批[13]30-31；国务院起草的政府工作报告(讨论稿)，在交付全国人大审议之前要先提交给中央政治局全体会议审议；中共中央和国务院经常会就一些具体的问题共同提出指导性的意见或做出决定，等等。这些做法“体现了中国共产党对政府工作的政治领导地位，也具体地表现出当代中国的政府决策要以中国共产党所领导的意见综合过程为基础”[14]110。相关意见的形成也可以看作是广义上的党内决策。中国共产党讨论和同意政府决策乃至提出指导意见通常是在发扬党内民主的基础上采取集体决议的方式完成的。无论是最后的审定意见还是具体的指导意见，它们更深层的来源有两个重要方面：一是委托民主党派就某些重要课题、重点问题进行调研，召开由党的负责同志主持、邀请相关部门参加的调研协商座谈会，听取他们经过深入调研形成的具有前瞻性、战略性、可操作性的意见和建议；二是通过人民政协这个专门的政治协商机构，同各民主党派、各人民团体、少数民族人士和社会各界的代表，就具体性的、专门性的问题有针对性地开展形式更为多样的咨议协商。两者显然都属于党际协商。

从中国共产党对政权的政治领导角度讲，政府决策就是将党内决策变成可操作的权威性法律法规或决定。中国共产党在政治上领导政府，指的就是通过对政府的领导来确保政府在履行公共职能的时候贯彻党的意志。但党与政府之间不是组织上的上下级关系，作为执政党的中国共产党要依法执政。党对政府的政治领导地位，其牢靠的基础在于党在政府中的强大机体。横向上，党与其派出的党组之间是领导与被领导的关系，党通过由政府中的党员领导干部组成的党组在政府中发挥政治核心作用；纵向上，中央与地方党委、上级党委与下级党委之间是领导与被领导关系。以中央、各级地方党委和同级国家机关中的党组之间的关系作为纽带，党的系统便与国家的权力系统联结成了一个有机的统一体。以下四个方面的制度或措施进一步巩固了党对政府的政治领导：一是实行党对政府的归口领导，有利于党对政府特定方面的工作进行集中统一领导；二是实行党管干部的原则，推荐大量党员干部到政府中担任各种领导职务，向政府派出党组；三是国家公务员不实行政治中立，建立机关党组织在党政机关中发展党员，开展党的活动，通过党规党纪约束在政府中任职的党员的行为；四是由于客观上存在的行政主导，党与行政权的关系最为紧密，经常通过发文件的形式共同发布一些具体的指导意见。

3 政府决策环节的决策协商

这里所讲的政府决策协商主要指的是人大决策协商，也包括中国共产党领导下的一部分牵涉面广且具有重大意义的相对审慎(一般会开展党际协商)的行政决策。但考虑后者缺乏清晰的边界，也就很难明确划定这类行政决策的范围，因此我们将不对之做专门的讨论。人民代表大会既是中国的民意机关，又是权力机关。作为民意代表，各级人大代表在各代表团全体会议和小组会议上发表观点、交流意见，各代表团团长在主席团会议上汇报各代表团讨论情况，人大常委会组成人员按照相关规定在联组会议或全体会议上进行讨论等，也属于重要的协商民主实践，构成了人大决策协商的真正基础和基本的实现形式。这些会议讨论的实践实际上是人大代表履行职权的方式，可以把它们称为人大决策的内部协商，与人大决策的外部协商相对。其他国家机关实践的协商民主就没有内外部协商之分。人大决策协商之所以要区分内外部协商并以内部协商为基础，这是由其民意代表机关的性质所决定的。客观地讲，制约人大决策内部协商发展的因素往往是极其复杂的，单纯从机制变更等角度提升人大决策内部协商的质量可能只具有有限的意义。除了人大决策的内部协商，人大在做决策的时候还会与社会进行互动，开展外部协商。作为权力机关，人大及其常委会经常性的工作就是通过制定法律和做出重大事项决策来行使立法权和决定权——人大立法协商、重大事项决策协商即为人大决策协商的主要内容。在人大行使职权的过程中，通过日益成熟的“两会”制度，人民政协发挥着重要的作用。

3.1 人大决策与人民政协政治协商的结合

政治协商主要是中国共产党同民主党派协商[15]128，党际协商属于政治协商。作为专门的协商机构，人民政协是开展党际政治协商的重要渠道。以人民政协中的各种会议为载体的政治协商，是中国政治生活中制度化水平最高、影响力最大的协商民主实践。通过人民政协这个渠道开展的政治协商，包含但不限于党际协商。相较于单纯的党际协商，“政协协商的主体更为广泛多层、政协协商的内容更为广泛多面、政协协商的形式更为多样、政协协商的程序更为细致规范”[16]。人民政协政治协商具有广泛而重要的政治影响力，并且已经纳入法治化的轨道。

“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。”[3]2中国政治生活中人民政协与人大有机统一的“两会”制度业已形成。在全国人大召开期间，全国政协委员还会列席人大的重要会议，参与讨论《政府工作报告》。在中国政府决策的形成过程中，政协与人大实际是有分工的。人大代表由选举产生，政协委员非经选举产生；人大以地区为单位组织代表团，政协按党派界别开展活动；人大做出的是法律性的决定，政协产生的是政治影响力；人大是政府决策的直接做出者，政协是政府决策的间接参与者；人大中的立法和重大事项决策协商属于决策协商，政协参与人大决策的协商则属于有选择性的咨议协商。中国共产党领导的革命、建设和改革事业在一定程度上是对辛亥革命开创的民主主义革命及其重要成果——民主共和国的继承。如果说人大更多体现的是民主这个要素，那么政协更多体现的是共和这个要素。共和国的权力必须由全体人民所共享，而不能为任何一部分所独占。政协既是人民民主的实现渠道，又体现着党领导下的权力共享，它虽不是国家权力机关，但也绝非单纯的社会组织。从功能上看，政协还是重要的政治协商渠道。“中国的‘两会制度’，实际上就是协商民主与选举民主相结合的民主制度。”[17]135

3.2 人大决策协商与人民政协政治协商的衔接

从已有人大立法协商实践经验看，各地人民政协参与人大立法协商的路径不尽相同，主要有三种模式：一是人大法律工作委员会与同级政协社会和法制委员会对接，委托同级政协就立法草案开展立法协商；二是人大常委会党组通过同级党委将立法草案交同级政协党组，再由政协党组组织开展立法协商；三是人大在对立法草案进行讨论时，邀请同级具有相关背景的政协委员参加[18]165-171。人民政协参与人大立法协商，既有通过同级党的领导机关间接对接的，也有两者直接对接的，还有政协委员以个人身份参加的。无论采取哪种方式，都在党的领导下进行。“要充分发挥人大、政府(行政立法的情形)和政协党组的作用，通过各自的党组在党委的领导下开展立法协商，按照民主集中制原则，确保立法协商工作依法开展、有序进行，确保人大、政府和政协之间的分工协作顺利展开。”[18]179无论采取哪种方式，政协参与人大立法协商所贯彻的都只是社会主义国家科学立法、民主立法的要求，而不是人大立法的一个法定的程序。政协参与人大立法协商实质上只是人大在立法过程中主动而有选择地听取政协的“意见”，人大的角色是主导性的，政协的作用是辅助性的，推进政协参与人大立法协商不会导致“两院制”。除了与人民政协政治协商衔接，人大立法协商还可以采取直接面向社会公众的立法座谈、立法论证、立法听证，以及向社会公开征求意见等形式。人大的某些重要立法如物权法、有关医疗体制改革和教育中长期发展规划的立法甚至能够引起全民大讨论。政协参与人大立法协商，人大立法听取和征求社会意见都属于人大立法决策的外部协商的实践形式，在现有的政治格局和社会结构条件下，这些外部协商形式无疑是人大决策协商最有价值的生长点。

与参与人大立法协商相比，政协参与人大重大事项决策协商的情况要少一些(政协参与人大重大事项决策协商影响力最大的案例就是“三峡工程决策”)。这跟人大行使重大事项决策权的基本状况是有关的。1978年以来，人大主要是作为“立法权威者”而复苏并在中国政治生活中扮演重要角色的。“通过政治的调整和逐步转变，人大在党的领导下在立法过程中扮演着一个制度化和正规化的参与角色，再也不能被视为一个橡皮图章的批准者的角色。”[19]18中国政治生活中的重要决策，无论是人大的决策，还是行政机关的决策，总体上都是审慎而富有弹性的，一般都会采用政协这个渠道的政治协商集思广益，力求最大限度地体现人民群众的根本利益。

4 决策施行环节的行政协商

相对于人大，行政机关是执行机关，但决策与执行是相对的。行政机关不只是执行，它还要做出行政决策，即在执行权力机关通过的法律、做出的重大事项决策的时候，根据实际情况做出更多具体的决策；或者在法律的范围内，为维护全国性、区域性或地方性公共利益做出特定的决策。在国家权力体系中，中国共产党与行政权力的关系最为紧密。这体现在：在行政决策环节，党的领导机关的决策居于主导地位，一般是在党内共识达成后，由党和行政机关共同做出指导性的意见或者共同做出决定，而对于一些业务性较强的工作，则会注意党政之间的区分，党不与行政机关共同署名发布文件，避免对行政机关的过度干预；在行政执行环节，党起着重要的传动作用，特别是对于重要决策事项的执行，一般会成立党直接领导下的特定工作领导小组来实现对行政职能机构的优化组合，以政党科层制带动行政科层制高效运作，保证既定决策目标的达成。中国的行政决策，尤其是最后会通过办公厅(室)发布的由行政职能部门发起的决策，总体数量是非常庞大的，而且都与民众的日常生活息息相关。党和行政机关要推行的政策主要通过文件来传达，普通民众日常最关注的可能并不是人大和行政机关制定的法律法规，而是党和行政机关发布的文件。“当代中国政治的一个显著特点可以概括为‘文件政治’。”[20]116与法律法规相比，文件形成的过程要简化一些，一份文件的正式出台，最快可能只需要征求几次意见、几易其稿就完成了。比起执行法律法规，执行文件过程中的灵活度也要大一些。总的来说，依靠文件来行使行政权与这种权力强调执行效率的特点是一致的。

4.1 行政决策和执行中的协商民主

中国政治过程中的立法和各类决策非常注重发扬协商民主，也非常重视政协这个政治协商渠道。立法和决策诞生过程既充分发挥了实务工作者、专家的作用，又让一些利益相关社会群体的意见得到了充分表达；如果在正式决策前的各类协商中出现比较大的争议，一般会延迟决策，以争取对决策方案做进一步的优化，甚至有可能直接放弃原先的方案。但行政权的性质决定了在行使行政权时过多应用这种审慎协商是不合适的。中国的行政决策，但凡涉及全国性、区域性或地方性重要事项，特别是推进各类改革，一般是党政共同做出的。为了执行决策，还会产生更多的具体性决策，牵涉更复杂的关系，依赖更庞大的信息。数量繁多的行政职能部门的部门性决策，则是在这一级行政机关的统一领导下，在相应的党的派出机关(党组)的直接领导之下做出的，这类决策往往涉及业务性的工作。对于此类决策，上级党的领导机关难以给予面面俱到的指导，毕竟可获得的决策信息有限，对执行过程中可能遇到的困难也难以考虑周全。总之，行政决策者不可能尽数掌握政策执行时会碰到的复杂关系，不可能了解所有地方的具体情况。在当前的权力格局下，行政权对民众日常生活的影响非常大；行政决策一旦做出，执行系统往往按照对上负责的原则和压力逐级传导的机制运作，科层制对民意的反应不够灵活，这就使得行政机关与民意发生冲突的风险是比较大的。正因为如此，行政过程中协商民主的意义十分重大。行政决策中的协商民主主要是咨询型协商，各类专家在其中发挥着重要作用；行政决策执行中的协商民主主要是反馈型协商，施政者会根据协商中的政策效果反馈对原先政策加以调整。二者都是行政协商民主的重要内容。

目前，行政协商民主尤其是行政决策中的协商民主在全国各地都有积极的探索。从类型上讲，各地行政协商民主实践主要包括“直接互动型、体制中介型和社会中介型”三大类。直接互动型的协商民主能够实现行政机关与民众直接对话，如“行政听证会”“民主恳谈会”“开放式决策”等；体制中介型的协商民主则要通过党领导下的人大、政协等为中介来实现行政机关与社会的互动；社会中介型的协商民主主要利用社会组织作为行政机关连接社会的通道[21]。这三大类行政协商民主，直接互动型的实施状况最为可观，后两类的发展则要受制于人大、政协调查研究的开展情况，以及社会组织的发育程度。客观地讲，中国行政协商民主的实践创新还难以满足现实需要。比如行政听证“在实施过程中还存在听证形式化、听证程序不规范、听证主体理性不足、听证结果落实不到位等一系列问题，其功能尚未得到充分发挥”[22]。甚至在“权责倒置”机制的作用下，越是基层的行政组织越排斥行政协商[23]。这些不足很大程度上是由行政决策和执行中协商的内在局限性决定的。除了要强调行政权执行效率，行政过程中协商的容量也是有限的。实际参与行政过程并在行政决策的咨询型协商中扮演重要角色的，往往只是一些专家、特定方面的团体以及少部分利益相关群众；在行政决策执行的反馈型协商中扮演重要角色的，往往只是原本就对行政决策持支持态度的积极分子或者从决策执行中受益的群众，有时候那些利益受损的群众反而难以发声。而这个过程中较为广泛的直接民意表达，如网络论坛、网络问政等，其非理性特点也是很突出的。行政协商民主“在探索民主转型过程中”也许只具有“工具性价值”[24]。鉴于行政过程中协商民主的有限性，控制行政决策和执行中的民意冲突风险，既离不开对党政引领的社会治理现代化的推进，更离不开对社会组织民意代表功能的开发。

4.2 行政决策和执行中的民意冲突风险控制

从社会有效治理角度看，推进社会治理现代化是弥补行政协商不足的有效手段。中国是后发现代化国家，现代化起步晚、起点低，所以必须发挥中国共产党的组织优势，通过全面地组织社会，将人力物力资源集中调配使用才能以较低的人力和物资成本换取现代化建设的高速推进，在比较短的时间就建立起门类齐全的工业体系。在计划经济的条件下，党把城市人口组织进单位，把农村人口组织进公社生产队，民众有序的政治参与也被纳入到其工作和生活的场所中，即在单位中组织城市居民的政治参与，在公社生产队中组织农村居民的政治参与。这种政治参与往往是动员式的，甚至很多时候是不自觉的，因为它已经成为民众日常生活的一部分。比如各个单位或公社生产队从群众到干部都被组织起来进行政治学习，在学习中增强了他们对党的路线方针政策的认同，进而激发他们积极支持和配合党和政府具体工作的意愿。当前，一方面传统动员式的、有组织的政治参与仍在延续，另一方面体制外的政治参与越来越活跃。总的来说，体制外的政治参与是以自发的、自觉的、个体的参与为主的，但这种参与的成效总体上并不是很显著。有组织的团体政治参与既比无组织的个体政治参与更理性，又更容易受到政府的重视，从而产生显著的成效。虽然相对于目前民众总体上仍然比较低的参与愿望而言，我国政治参与的良好局面已经打开，但直接面对千千万万有着不同利益诉求的个体，面对越来越多的个体维权型、牟利型乃至未来可能出现的为满足后物质主义需要而发生的政治参与，政府不可能确保每一个参与者都满意，无法保障他们每一次参与的有效性。如果政府面对的是经过社会中介初步综合了的群体意见，就能够更加有效地回应民众的诉求。由于社会群体的数量总是相对有限的，经过提炼的群体性意见通常不仅具有一定的代表性、普遍性，而且也是相对易于处理的。

中国社会的结构性变化增加了行政决策和执行中的民意冲突风险，也给中国共产党的党群协商提出了挑战。面对各种挑战和危机，党和政府“不断改革既有政策和机构，制定能够适应新环境、应对新问题的政策方案，从而使其保持了体制活力，获得了执政资源”[25]。为了在复杂社会条件下减少行政决策和执行中的民意冲突，必须推进社会治理现代化。具体而言，就是既要让政府认认真真地负起责来，积极与社会组织联动，协同处理好各项社会事务，提升社会自我管理自我服务能力；又要依靠国家和社会中党的强韧机体及其连接社会的中介，搭建更多的能够加强社会协商对话的平台，创新党群协商形式，支持和引导基层协商民主实践，主动采用“一种‘服务’型的领导方式”[26]去整合各方面群众、不同社会群体的意见。建设能够适应新的社会发展，同时又能够保持党政本位的社会治理体系成为迫切的要求。

从社会有效组织角度看，克服行政协商不足离不开对社会组织民意代表功能的开发。作为国家最高行政机关，国务院统一领导全国行政系统。国家行政机关是层级节制的，自上而下构成了一个权力的金字塔。行政权力等级中的上级决策由下级去执行，上级通过施加压力来督促下级执行上级决策。在政策执行中，有些干部的工作方式简单粗暴，最在意的是完成上级的指令，忽视对民众意见的回应，这是引起民怨民愤的重要原因。这种情况过去也存在，只不过在社会流动不那么大的条件下，尤其是那种比较闭塞的传统农村社会无法产生放大效应，它就不那么引人注目。随着互联网的迅速普及，网络意见表达成为群众释放不满、使用起来成本又非常低廉的渠道。少数人经常在网络上发牢骚，散布政府的负面消息，不断侵蚀人民对政府的信任。当成见形成时，地方上少数政策执行者的一些不适当的工作方法，就会特别地引人注目，就可能导致非常严重的群体性事件。而群体性事件的爆发意味着在产生了巨大社会代价之后，才会促使上级对下级施加纠偏的压力。面对网络时代的挑战，通过技术手段加强舆论引导和网络治理是必要的。比如，行政机关在网络治理中采用一些新的技术能够有效切断各种虚假信息和煽动性话语的传播，从而达到控制群体性事件进程、缩小其示范效应的目的，在短时间内就能降低群体性事件的发生率。又比如，对应急处置、社会稳定风险评估、大数据和人工智能等技术的采用，也能取得比较好的效果。但是片面依赖技术的治理也存在风险。首先，技术型治理倾向于控制冲突甚至压制冲突，但社会冲突是“解压阀”，群众的情绪需要出口来释放；其次，技术型治理过分强调专家意见，相对忽视民众意见，不能从根本上解决问题。

行政科层制运作权力的特点决定了民意冲突困境难以消除，对全世界的行政机关而言可能都是如此。发轫于19世纪后期的行政权力扩张加剧了这种困境。“20世纪公共部门雇员数量的增长和行政部门在各级政府的大规模发展，通常被称为‘行政国家的兴起。”[27]49行政国家的出现将行政机关推到了政治生活的前台。20世纪下半叶互联网的兴起，又放大了行政权力对民意不敏感的负面效应。为了缓解行政权扩张带来的压力，20世纪60年代以来西方国家兴起的行政民主提供了经验。我们自己也已经积累了比较丰富的行政民主经验，比如政务公开、行政听证、行政咨询等做法和实践。行政民主最大的特点就是鼓励参与、注重协商。但是行政民主的补救效果是有限的，行政权具有强调执行效率的特点，行政过程中各类协商的容量有限。行政民主不可能也不应该取代政治民主。比较合理的做法是同时加强行政民主和政治民主。促使社会组织成为汇集和表达民众意见，同时能够影响主要政党甚至直接影响政府的中介。在中国，出于革命和现代化建设的需要，社会是在中国共产党的领导下组织起来的，各类社会组织都是党联系人民群众的桥梁和纽带。现有的制度已经赋予社会组织汇集和表达民意的职权，但在现实中还不能很好地发挥出相应的功能。

5 余论

对中国协商民主的分类应该是多角度的，政治过程角度的分类属于中间层次的类型分析，能够起到承上启下的作用。中间层次的类型分析没有完全脱离规范性的分析，又偏重经验性的分析。既以系统的视野指引着微观层面纯粹经验性的类型分析，又是对宏观层面高度理论化的类型分析的具体化和经验化。从更为宏观的国家与社会互动的角度，可以把协商民主分为政治协商和社会协商两种类型。政治过程中的党际协商、决策协商主要属于政治协商，以政治协商会议为组织依托，执政的中国共产党、党领导下的政府与各民主党派、各社会团体和界别展开协商，以便形成科学合理的决策。这样既实现了民主党派的参政议政，又通过群策群力实现了人民对政府决策的直接参与。党群协商、行政协商主要属于社会协商，主要由党在社会和政府中的机体主动接近群众，深入普通群众、邀请专家学者展开平等对话，倾听各方面的意见。社会协商对话既是党的群众路线的重要体现，又是人民政府为人民服务的本质要求。政治协商和社会协商，前者主要与政治过程中的各类决策相关，后者主要与政治过程中决策议题的形成和决策的执行相关。与社会协商的参与主体相比，政治协商的参与主体往往具有一定的政治地位，能够更直接地影响政治生活的走向。一般来讲，分类的目的并不仅仅在于全面地把握对象，还在于揭示对象的深层逻辑结构。为了深入探索事物的本质，研究者一般会从多个角度对研究对象进行分类。但是，当研究者采用不同的标准来划分对象的类型时，任何一种特定角度的分类都不可能穷尽对象的所有方面。本文对当代中国政治过程中协商民主的分类考察也是如此，除非我们采用最为简单的形式的分类标准，或者更加复杂的复合的分类标准，对对象进行力求全面的枚举。从这个角度讲，本文的研究只是一个初步而有限度的尝试。