新时代背景下的城乡教育公平问题研究

田 晨

(郑州航空工业管理学院 外国语学院，河南 郑州 450046)

教育对一个国家、一个民族的繁荣和发展起着不可替代的作用。新中国成立以来，在党的领导和全国人民的不懈奋斗下，我国的教育事业取得了历史性成就，九年义务教育的全面普及使我国在全球9个发展中人口大国中率先实现了全民教育目标。在“量”的达成下，新时代的发展目标对教育提出了“质”的更高要求，体现了当下迫切需要解决的教育公平问题。习近平总书记在党的十九大上指出要让教育在公平基础上实现“有质量”，这既是百姓的新期待，也是建设社会主义现代化强国的必然要求。

根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)，要到2020年，实现“巩固提高九年义务教育水平”“普及高中阶段教育”“高等教育大众化水平进一步提高”的战略目标[1]。因此，发展农村教育，推动城乡一体化建设，缩小城乡之间的差距，实现城乡均衡发展，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，是当前面临的关键任务。我国正在实行“精准扶贫”政策，力争在2020年全面建成小康社会，而发展教育事业、提高人口素质是保障小康社会持续发展的关键。教育问题同样需要精准扶贫，需要对农村教育给予更多关注。

一、新时代推进教育公平的价值逻辑

2019年，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》提出“面向人人”的现代化理念[2]，即教育要面向每一个人，不再拘囿于受教育的机会均等，而是要回归教育公平的本质，尊重教育对象的独特性，强调其在教育过程中的有效参与和充分发展。这就意味着，新时代教育公平的焦点在于有质量，注重的是过程导向与结果导向的教育公平。

改革开放初期，我国所要解决的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，农民收入水平低，学生“有学上”是亟待解决的问题。随着经济发展水平的提高，新时代的社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人们的物质性需要不断得到满足，开始更加渴望一种突出学生个性与多元化的教育，对“上好学”的期盼变得尤为迫切。

我国教育正面临巨大挑战，正如《教育规划纲要》所指出的，“还不完全适应国家经济社会发展和人民群众接受良好教育的要求”。当前我国教育事业发展的根本矛盾为社会日益增长的教育需求与公共教育供给相对不足之间的矛盾，对于日益增长的教育需求要有量与质两个层面的支撑。从社会矛盾的角度来看，量即解决学生“有学上”的问题；质即满足学生“上好学”的需求。在公平的视域下，量表示入学率上量的平等；质意味着，既能保障受教育者享有教育过程上的平等，又能针对教育对象个体差异提供多样性的优质教育。推动教育现代化，解决教育公平问题，符合社会需求，凸显了新时代我国教育从“大”到“强”的发展特点。显然，当前对教育公平的追求核心在于对有质量的教育公平的追求[3-4]。

二、农村教育现存问题及分析

目前，虽然我国义务教育普及率已接近100%，无论城市还是农村，基本上所有孩子都能上完初中，但是教学质量上的差异导致他们的学习成绩差距明显。教育具有连续性，如果义务教育阶段没有打下良好的基础，那么接受高中教育以及高等教育的可能性就会降低。所以，在此背景下，我们的关注点应该从入学率转移到教育质量上。教育资源配置城乡有别，优质教育资源向城市倾斜，农村教育同质化现象严重，是我国教育体制现存的问题，阻碍着教育质量的提高和教育公平的实现。

(一)教育政策城市倾向严重

2018年是我国改革开放40周年，同时也是我国教育事业发展的40年。要想弄清楚我国教育政策制定的取向，首先需要了解我国教育发展的变迁史。自1977年恢复高考开始，到1986年普及义务教育的提出，国家高度重视教育事业。这之后的十几年间由于受到经济发展水平的制约，难以确保城乡教育保持均衡，因此发展的重心被放在了政治中心——城市。教育政策向城市靠拢，政府集中力量在城市办好一批学校；而农村教育处于弱势地位，国家对其发展教育的标准也相应宽松，城乡之间教育经费生均投入差值明显。教育政策城乡有别，城乡普及教育的程度亦相差悬殊。

到了2000年，进入经济快速发展阶段，教育发展的目标开始向城乡教育均衡发展转变。具体通过优化调整农村学校布局，完善教育资源配置，实现城乡学生充分共享优质教育资源，这在一定程度上取得了均衡发展的目标成效[5]。但是，部分地区在实行政策过程中出现盲目调整和简单化操作，从而引发了一些问题，例如，学校布局结构不合理，原先就近的学校被撤并，学生及其家庭需要投入额外的教育成本接受教育[6]。

(二)经费投入差距显著

我国城乡生均教育经费投入差距较大，翟博等[7]通过实证分析，测算出2006年至2009年城乡生均经费比值均超过了1，说明了该投入的差异与不均衡。不仅如此，调查还发现，校与校之间也存在着教育不均衡现象，即教学质量好的学校生均经费高于教学质量差的学校，无论是小学还是中学，对教学质量好的学校的生均经费投入均超出了1倍之多。肖桐等[8]根据2005-2014年全国31省的面板数据，测算出十年间农村义务教育生均经费投入均远低于城市，最高投入差达到3000元左右，且该差距有不断扩大的趋势。

我国农村教育经费保障机制也历经了探索时期。改革开放以来，农村教育经费保障机制先后以乡和县为主，保障机制重心偏低，不仅造成地方政府教育财政压力过大，还出现了不同地区的财政投入不一致局面，导致城乡教育呈现非均衡发展的特点。例如，当乡级政府作为教育责任主体时，因财政能力十分有限，不得不采取多渠道的教育经费筹措体系，其中包括让农民承担起绝大部分的教育投入，这种“农民办教育”的管理体制无疑是杯水车薪，最终问题频现；当县级政府负责管理农村教育经费时，同样遇到责任超出财政能力的局面，导致农村学校负债严重[9]。

(三)师资配备不完善

教育发展的关键在于教师。教育资源配置均衡，首先要保证师资配置均衡。我国城乡学校之间师资方面在数量、质量、结构上存在很大差异。从地理上来看，农村地区不具备城市人文位置关键、交通便捷等优势，经济水平低下、发展空间受限。改革开放初期，受到当时社会背景的制约，为摆脱出身贫苦的工农阶级，国家提出先富带后富的口号，这在带动经济效益的同时，也增大了贫富差距，形成了城乡二元结构体制。资源配置城乡有别，国家对于教育资源及基础设施的投入偏向城市，而农村在很大程度上需要依靠自我来负担，导致了地区间的差距，这也是造成师资配置不均衡的源头性因素。

农村地区教师与城市相比工资水平、福利待遇悬殊，不仅如此，他们的工作环境相对较差，学习培训、职称评定等机会相对较少，投入大，产出小，这也是致使农村师资向城市单向流动的直接原因。余秀兰[10]提到近年来城市中民办学校发展势头迅猛，凭借其待遇好、硬件强的优势冲击着公立学校，甚至引发了公立学校教师跳槽到民办学校的热潮，优质师资流入优质学校，加剧了校际的师资差异。由此，农村学校生师比过高，教师学历及职称偏低、年龄偏大，且各学科任课教师短缺，拉大了城乡学生享受教育质量的差距。

(四)学生营养不均衡

受经济条件的制约，农村家长大多靠外出务工来维持生计，看护子女的责任就落在了老一辈人身上，这样的儿童群体被称为留守儿童。农村大多地处偏远地区，农作物产物类别单一，对于食品的购买也十分不便，这影响了农村家庭的膳食搭配和食材的新鲜程度。受制于家庭收入与生活习惯的影响，看护人对营养知识认识不足，留守儿童往往得不到良好的营养条件，这会影响他们的大脑和身体发育，进而影响对学业知识的掌握。斯坦福大学教授罗斯高及其团队[11]经过多年实地调查研究，发现我国农村学生营养摄取不足，食物以碳水化合物为主，缺乏肉类、水果和蔬菜，长此已往必定会引发健康问题，造成发育不良、认知能力下降，继而引起学习兴趣低下、学习信心受挫、学习动机缺失等心理负面因素，无法达到良好的学习效果。

目前，在校就餐的农村学生人数呈不断上升趋势。我国于2011年启动“学生营养改善计划”，通过财政拨款及集结公益项目为农村学生提供营养餐，目的是要提高农村学生的健康水平。为检验计划的进展情况，2016年研究者们对试点学校的食堂建设情况、食堂供餐情况、食物供应情况、学生餐剩饭情况进行深入调研，发现该计划在实施过程中还存在一些问题。第一，部分学校尚未建设食堂或餐厅，学生只能在教室或操场就餐，还有部分学校食堂和餐厅面积或桌椅配备不足；第二，部分学校不能满足一日三餐的供应需求，甚至有一小部分学校无法提供午餐，对于配餐软件的使用情况极为有限；第三，食堂供餐缺乏果蔬类及高蛋白类食物，奶类供应量为0；第四，学校食堂供餐的剩饭率较高[12-15]。这些说明了当前农村食堂建设数量、软硬件配套设施、配餐种类多样性、对学生的营养知识宣传力度有待提高。

三、新时代促进教育公平的路径选择

(一)深化教育教学改革

要实现教育公平的价值取向，需要在教育政策上“精准扶贫”，并在“准”和“实”上下功夫。首先，统一城乡教育规划，要求各级政府明确职责，多方配合，协调发展，优化组织结构。其次，统计教育资源配置状况，实事求是，根据实际情况，科学、准确地设立政策依据。再次，找准根源所在，对教育弱势地区进行政策上的补偿，对症下药，从根源上解决问题[16]。

教学改革要从实际情况出发，打破城乡二元结构，做到城乡之间优质教育资源共享，提高农村学校的办学水平，推动教育的均衡发展。我国近年来民办学校势头正旺，但学校分布多集中在城市地区，建议采取多渠道的筹资体系在农村建校办学，让优质教育资源向农村地区辐射。为扩大优质教育资源的覆盖面，可推动民办学校的集团化发展，由一所学校为核心带头组建办学集团，将优质教育资源普惠到其他薄弱学校，以强校带弱校，实现集团内成员的自我提升。

此外，改革创新课程结构与教学方法，深入透析学生个体的特点与差异，激发学生的主体性参与。建设符合当地特点的教育教学体制机制，提倡“以学代教”的教学模式，发挥学生的能动性，促进学生个体之间的均衡发展。这种以学生为主体的教学是实现教育公平最行之有效的办法。

(二)完善教育经费投入机制

改革农村教育供给侧，上移农村教育经费保障机制重心，让省级政府作为责任主体，缓解地方政府的财政支出压力，具有必要性与可行性。田发顺[17]呼吁应将随迁子女的教育经费纳入迁入地的省级或市级地方政府财政保障体系。这是因为城市的人力资本与物质资本远发达于农村，农村的人力资本具有单项流入城市的趋势，所以其外溢效应也主要发生在城市，而外溢区域的绝大部分是受到省级政府的管辖，按照“谁受益谁负责”原则，由省级政府统一建立标准化检测体系，减小省域内学校之间的经费投入差距，实现统筹管理。在教育发展进程中，一些国家曾将基层地方政府作为教育经费保障责任主体，并由此陷入发展困境，之后通过上调责任主体，有效改善了城乡教育差距大的境遇[18]。

各级政府应加强合作，互相监督，保证农村教育经费落到实处。下级政府定期向上级政府汇报教育经费使用情况，上级政府也要定期巡查巡视。建议为农村教育经费开设专户并建立使用档案，保障专款专用，严禁挪用和截留的情况发生。

(三)优化农村教师资源配置

教育乃国之大计，也关乎民生。习近平在2018年全国教育大会上强调“教育投入要更多向教师倾斜”[19]，发展农村教育，教师是关键，必须把农村教师队伍建设摆在优先发展的战略地位。而到2020年全面建成小康社会、基本实现教育现代化，薄弱点在于农村，因此，“要把更多教育投入用到加强乡村师资队伍建设上”。

面对当前农村教师“请不来、留不下、待不住”的问题，要想鼓励教师进入农村执教，最直接的办法就是提升教师的待遇水平，消除农村与城市之间的待遇差别。根据《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，“大力提升乡村教师待遇”，就要强化农村教师的待遇保障机制，落实各项补助政策，调动教师工作的积极性，让农村教师劳有所得。“加强乡村教师周转宿舍建设，将符合条件的教师纳入当地住房保障范围”，对农村教师应给予工作及生活上的关心，拿出务实举措，让农村教师住有所居。加大对农村青年教师的培养培训、评优表彰力度，营造良好的发展环境，培育教师对教育工作的幸福感、责任感、使命感，加快农村青年教师成长步伐，使他们安心从教、热心从教[20]。

提升农村教育质量，不仅要扩大教师规模，降低农村学校的生师比，还要保证教师自身素养与梯队结构的合理性。采取合理的流动机制，例如让教学名师、骨干教师等在校际内定期轮岗，实现优质教师资源共享，与此同时，建立农村教师进修制度，提供在城市学校开展学习交流的平台，从而促进教学经验与水平的提高。

(四)保障农村学生早期发展

诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·赫克曼认为，对于孩子的投入越早，得到的回报就越多，而到了成年，回报值则变为负数。中国相当一部分儿童成长于农村，因此，关注农村学生早期营养状况，关系到学生健康成长和国家未来发展。

提高农村家长的营养认知水平，是改善农村学生营养的直接举措。建议在社区建立营养驿站，定期开展营养知识讲堂，加大营养健康教育的宣传力度，普及农村家长的营养观念。李克强总理在2018年的《政府工作报告》中提出让“营养改善计划惠及3600多万农村学生”[21]，需要集中社会力量，对家庭条件较差的孩子进行公益资助，确保他们能够及时跟进营养，提升农村学生的身体素质，为促进教育公平、推动乡村振兴打下坚实基础。

建议政府因地制宜，确定各校的供餐模式，加大食堂及相关设施的投入建设，改善就餐环境；加强对食堂工作人员的培训力度及营养宣传教育，提高其专业素质，保证学生的就餐质量，让供餐种类更加多样与科学；加强对农村学生的营养知识教育，降低学生的剩饭率，确保学生膳食的合理性，促进营养计划的顺利实施。

四、结语

我国教育公平的特点具有阶段性。随着国家大力推进教育现代化建设，农村学生对于教育的获得感也在逐步增强，教育发展对于量上的需求已经弱化，取而代之的是对质的更高的追求。当前，我国经济发展进入新常态，低附加值产业正向高附加值产业转型升级，对于劳动力的素质要求越来越高，这更需要提升农村教育质量，促进城乡均衡发展，进而培养更多适应新时代发展的人才。

推动教育公平，提高教育质量，是改善城乡教育资源失衡局面的重要突破口，也是我国实施乡村振兴战略和全面建成小康社会的坚强保障。近年来，我国在改善城乡二元结构问题上不断积累经验，逐渐缩小城乡间差距，在政策、经费、师资、营养等方面向农村倾斜，为实现城乡教育一体化建设奠定了坚实的基础。随着社会的不断革新，我国正处于发展的重要战略机遇期，要在科学的思想指导下，以实际行动参与到实现教育公平的改革实践中去。教育公平的发展战略目标是长期的，从“有学上”到“上好学”的转变，表明学生对于优质教育的追求以及渴望实现向上的社会流动。当前，我国在满足教育数量要求的基础上，正在寻求更大范围内更高层次的教育公平，让每一所学校都办成人民满意的学校，是“有质量的教育公平”的时代诠释。