基于政策工具视角的昆山市人才政策分析

吴采萱

（上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234）

在近几年，地方政府为了实现地区的经济转型升级和化解城市人口问题竞相出台各种人才政策，一场没有硝烟的“人才争夺战”就此打响。地方政府人才政策是由于内部原因和外部因素共同驱动的，内部原因在于人才的大量引进可以解决人口红利逐渐减少对于地方经济的不利，比如说人口老龄化、社会抚养比攀升和人口抚养负担等，外部因素在于人才作为一种重要资源，对于供给侧结构性改革具有重要作用，同时，人口聚集对于城市化发展、城市活力、城市等级以及城市的竞争力方面都具有重要的作用。从政策工具的角度看，地方政府人才政策有可能会面临一些问题。对于人才引进的地区来说，需要有一定的经济投入和构建发展平台，才能“人尽其用”，对于经济不发达地区容易面临“留不住人才”的问题；对于乡村振兴和扶贫攻坚战来说，地方政府间人才竞争可能会对其产生影响；地方政府出手抢人，政策工具较为单一且同质化现象突出，人才市场的作用被淡化。

一、政策工具研究的新趋势

政策工具是政府为了达到既定的一个或者多个政策目标而采用的手段，也称作政府工具或治理工具。政策工具的使用是一个有明确目标的行动，并不是政府无目标的行动，同时，政策工具的使用在公共政策的阶段上处于政策设计与政策的执行之间。这意味着政策工具的选择与使用会影响到政策执行的成效，一个恰当的政策工具会在有效性、效率、公平性、易管理性和合法性之间得到很好权衡，不同政策工具在政府绩效方面的影响不同。在20世纪下半叶，经济学的语言和概念向社会科学领域扩散，为社会科学创造了新的研究视角。政策工具的研究在二战后逐渐兴起，在政治学、经济和行政学等学科中都有其渊源。在经济学领域中，工具理性和经济学价值对政策制定产生了重要影响，工具理性等思维改变了政府的行为；在政治学中，政策工具的使用可以一定程度上帮助解释政府行为。该时期比较具有影响力的学者包括科臣(E.S.Kirschen)、林德布洛姆(C.Lindblom)、庞德(Pand)、胡德(C.Hood)、尼斯潘(Frans K.M.Van Nispen)、莱斯特·M.萨拉蒙(Lester M.Salamon)、欧文·休斯(Owen E.Hughes)等等，这些学者对政策工具的定义、政策工具的分类和政策工具的选择进行研究，研究成果丰硕。在现实的公共管理实践中，参与到实践过程的公共管理者们渐渐发现，政策工具的实际应用还受到多方面因素的制约，在政策工具的选择过程中不能忽视环境和背景因素。政策工具的关注焦点从公共部门内部逐渐到公共部门外部，萨拉蒙在《政策工具》中指出，其书关注的焦点是能够对社会产生影响的直接工具，而不仅仅是公共部门内部管理手段的创新。

20世纪90年代，彼得斯（B.Guy Peters）和尼斯潘在其主编的论文集《公共政策工具》[1]中指出，政策工具在使用的过程中有些方面容易受到忽视，例如公共部门在政策工具选择的过程的影响以及政策工具与所出的社会环境之间的联系。政策工具存在四种基本研究途径，即工具主义、过程主义、权变主义和建构主义四种。笔者将四种基本研究途径的主要观点进行整理发现，从工具主义、过程主义、权变主义到建构主义，政策工具的研究是随着实践不断自我否定、不断发展和完善，政策工具的“工具性”特征不断淡化。通过将四种基本研究途径进行比较，可以看出构建主义的研究方向更为综合地考虑了政策工具的工具属性、政策环境背景以及政策制定者的主观态度。换句话说，构建主义的重点不再是“工具”，而是政策系统、政策网络、决策系统和执行过程。

在以上前人研究的基础上，笔者将政策工具看成是政府达成政策目标的手段，同时从建构论的研究方向进行研究，也就是注重政策工具本身、客观的政策环境以及政府的战略规划（见表1）。

表1 政策工具的基本研究方向Tab.1 Basic research direction of policy tools

二、地方政府人才政策的研究现状

人才一般指的是在人力资源中相较于其他劳动者来说，能力和素质更高的劳动者，具有一定领域范围内的专业知识或技能，能够进行具有创造性的劳动[2]。具体来说，人才的分类有很多种划分方法，例如人力资源中的人才划分来自国内或海外，还有些公共部门根据人才所具有的专业知识或技能，即所处的领域进行划分。在一些地方政府出台的文件中包含针对海外人才、创新人才、科研人才、金融人才等等方面的相关政策。人才政策包括人才引进政策、人才培养政策和人才激励政策等方面，可以说，人才引进政策是人才政策的其中一个重要方面。部分学者针对不同地区不同城市的人才引进政策进行研究。钟晴伟[3]对广东省东莞市的人才入户和相应补贴政策进行研究，并介绍使用该政策工具所取得的政策成效。东莞市的人才引进政策创新之处在于使用准入类政策以及积分制政策，对于政策工具的创新为人才入户降低门槛。张志杰[4]对1978-2017河南省科技人才引进的相关政策进行研究，运用政策文本分析法，分析河南省的人才引进政策的演进历程和演变趋势。

部分学者对地方政府人才政策的政策工具进行思考，赵国钦[5]通过对37个城市的人才吸引政策的归纳和总结，认为人才吸引优惠条件主要包含现金奖励、科研经费支持、工资奖励、税收优惠、创业支持、买房优惠、租房优惠、引荐机构奖励、单位奖励、家属子女保障和应聘鼓励等11个方面。2014年，宁甜甜[6]通过建立分析框架，在政策评价和基本政策工具两个维度基础上，对《国家中长期人才规划纲要（2010-2020年）》进行相关分析，将文件中所使用的政策工具进行归类，认为该纲领性文件中环境型政策工具使用最多、供给型政策工具使用不足和需求型政策工具使用短缺。该结论与张志杰对地方政府的相关研究结果相似，在其看来，河南省在人才政策方面较多使用环境型政策工具和供给型政策工具，但是在政策有效性上看，需求型政策工具更能保证人才引进的数量和质量。2018年，杨艳[7]通过构建包含政策工具、政策目标和政策力度在内的三维分析框架，通过该分析框架对上海市人才政策进行分析研究，其分析结果表明供给型政策工具协同性最佳；1995年以来上海市人才政策的相关政策部门协调增强和政策目标协调增强的同时，政策力度偏小。宁甜甜和杨艳等人的研究对于政策工具的种类划分一致，其研究都是建立在罗斯维尔对政策工具的分类基础之上，即根据政策工具的影响将政策工具划分为供给型、环境型和需求型三种。宁甜甜更倾向于理论分析，杨艳更倾向于实证分析，但是在笔者看来，根据文件颁布机构的等级进行政策力度强弱的划分有些片面。

前人对于地方政府人才政策的研究，一部分学者的研究主要是介绍和梳理部分地区的人才政策，而基于政策工具视角的专门研究，则比较少。从政策工具的理论上来看，我国对于政策工具的研究还处于起步阶段，最新的理论基本上来自外国学者，主要介绍国外最新的政策工具成果，并尝试用这些政策工具成果解决我国创新人才开发政策问题。

三、政策工具建构论视角下的昆山市人才政策

笔者选取昆山市近些年人才引进的相关政策文件为例，包含《昆山市紧缺产业人才调查报告（2018年度）》《关于加快推进人才强市建设的若干措施（试行）》《昆山市产业人才计划实施办法（试行）》《昆山市高层次人才“一站式”服务暂行办法（试行）》《昆山市柔性引进人才计划实施细则（试行）》《昆山市双创人才（团队）计划实施意见（试行）》《昆山市外专人才计划实施办法（试行）》,试图通过这些政策文本探析昆山市人才引进过程中所使用的政策工具。

（一）政策工具方面

罗斯维尔将政策工具分为环境型、供给型和需求型三种。该分类方法能够有助于将不同政策工具产生的政策效果清楚区分，即直接性作用和间接性影响。一般来说，环境型政策工具通过使用财务金融、法规管制、税收优惠、策略性措施等手段对人才决定是否进入该地区工作生活产生影响，例如一项税收优惠可能会吸引一部分人才。该政策工具并不是强制性，主要通过一些财务、金融、法制管制方面政策创作有利环境以此来吸引人才，属于一种间接性的影响。环境型政策在地方政府中广泛使用，属于较常见的一类政策工具。例如《昆山市高层次人才“一站式”服务暂行办法（试行）》[8]，其中明确规定了公安、教育、卫生、税务等20多个职能部门的服务清单，为高层次人才办理昆山旅游年卡、图书馆借阅卡、昆通卡等，以及在全市设立了8个服务区镇、载体以及园区的人才工作站，方便人才就近办事。其次，供给型政策工具对人才发展起直接的推动作用，政府通过提供各种方面的支持，扩大人才的供给，改善人才的供需状况，从而为地区发展提供人力资源。具体来说，供给型政策工具包括人才培养、人才基础设施建设、人才信息支持、人才资金投入和公共服务等方面。供给型政策工具在昆山市人才政策中使用的最为广泛，例如《昆山市柔性引进人才计划实施细则（试行）》[9]《昆山市双创人才（团队）计划实施意见（试行）》[10]《昆山市外专人才计划实施办法（试行）》[11]以及《昆山市产业人才计划实施办法（试行）》[12]。昆山人才政策极具吸引力，单个人才最高可获得1000万元、团队最高可获得5000万元经费支持；对引进院士、国家最高科技奖获得者等顶尖人才的，按“一事一议”给予最高1亿元支持。同时，综合运用“精品公寓”“购房券”“教育券”“医疗金卡”“赴沪就医绿色通道”和商业医疗保险资助等多种途径，不断增强加大对人才的吸引力。最后，需求型政策工具指政府为了满足地区发展对于高层次人才以及多方面人才的需要，采用政府采购、贸易管制、服务外包和海外人才机构等手段来引进高层次人才和稳定人才市场。需求型政策工具在昆山市人才政策中主要体现在海外人才引进，该政策能够对昆山市人才引进起到直接的促进作用。总之，昆山市在人才政策中所使用的政策工具主要是环境型政策工具和供给型政策工具，需求型政策工具使用较少。昆山市通过资金待遇等方面的供给型政策工具吸引人才，利用良好的“软环境”留住人才，但是相对缺少对于需求性政策工具的使用，正如前文所说，需求性政策工具能够更好保障人才的数量和质量。

（二）客观的政策环境背景

从人才政策施行的客观政策环境来看，昆山市人才引进政策的政策环境比较理想。从昆山市的地理位置来看，昆山市位于江苏省的东南部，在上海和苏州之间。该地理位置正如一把“双刃剑”，一方面可能依靠上海和苏州的影响吸引人才，形成人才高地，另一方面可能在就业选择过程中大部分人才流向更为发达的上海和苏州就业，形成人才洼地。从昆山市交通上看，便利的交通一定程度上缓解了昆山市成为“人才洼地”的问题。昆山市的交通便利，312国道、沪宁高速公路、同三高速公路、京沪铁路、沪宁城际铁路、京沪高速铁路、上海轨道交通11号线穿境而过。昆山在地理位置上靠近上海，人才有时候会受到上海的影响，但是在昆山和上海交通如果十分便利的情况下，则有可能人才会选择就业在昆山，休闲娱乐在上海。从昆山的就业机会来看，作为中国经济转型示范城市，昆山第三产业占整个地区产值的比重比较大。昆山市不同区的经济发展的侧重点有所不同，其中部分镇的发展主要是以服务业为主。这为人才就业提供了很多机会，解决了如何用好人才的问题。例如花桥镇，2006年设立花桥经济开发区和花桥国际商务城后，服务业成为主导产业。在花桥镇，现代服务业主要涉及五类，包括科学研究、技术服务和地质勘查业，批发和零售业，房地产业，信息传输、计算机服务和软件业，租凭和商业服务业。从2008年到2012年，花桥现代服务业在吸纳人才就业数量上呈现爆发式增长态势，从过去不足2000人，到目前至少30000人。虽然还存在一些服务业集群效应没有充分显现、区域影响力有待加强、龙头型企业相对较少、生活便利型有待提高、产业布局不尽完善等问题，但是，随着上海商务成本的增加，昆山在地价、房价、劳动地等要素成本，基础设施、项目建设等硬成本等方面具有一定优势，至于政府服务的“软环境”将在后文论述。

（三）政府的战略规划

人才铺就“昆山之路”，昆山成就人才事业。当前“人才争夺战”的表象是人才的流动，本质是将人口作为产业和区域发展重要资源，地方政府间为了实现生产方式的转变和产业升级的宏伟目标而进行的竞争。政府重视人才对于地方经济发展的作用。所谓“尚贤者，政之本也，为政之要，莫先于用人”，人才资源是第一资源，人才力量是推动产业发展的最强动力。花桥经济开发区党工委副书记、管委会副主任史红亮在接受采访[13]时表示，花桥经济开发区将深入实施人才优先发展战略，聚天下人才而用之，大力集聚海内外高层次创新创业人才，构筑人才发展新高地，把人才作为推动城市转型发展的核心动力。花桥经济开发区紧邻上海，是一个高速发展的现代服务业集聚区。花桥城市特征和产业发展特性决定了花桥对人才资源的需求较大。从城市特征方面来讲，花桥是国际大都市上海的卫星商务城，如果人才工作不到位，花桥很容易变成一片贫瘠的人才洼地，反之则能培育成为高层次人才的集聚高地。从产业发展角度来讲，近年来花桥现代服务产业蓬勃发展，软件、会展、游戏、电商等新兴产业在花桥集聚，这就需要更多新人才的加盟来支撑新产业、新业态的发展。同时，在昆山市人力资源与社会保障局发布的《昆山市紧缺产业人才调查报告（2018）》文件中可以看出政府的战略规划，其中紧缺产业人才大多是关于高端设备制造、新一代信息技术、新材料、生物医药与健康、现代金融、文创动漫、商务服务和总部经济等方面。

总之，昆山市人才政策在政策工具的使用、政策工具使用的客观环境以及政府的战略规划三者基本上是协调的，三者配合有助于吸引人才、留住人才和用好人才。但是，当前，昆山市还处于发展阶段，在吸引人才、留住人才和用好人才等方面还需要进一步改善。

四、关于昆山市人才政策的思考

（一）丰富政策工具，精准吸引人才

昆山市人才政策的政策工具使用与我国其他地区差不多，即政策工具趋同。政策工具趋同会加剧城市间人才恶性竞争，不利于发挥城市自身的优势以及城市未来的发展。高度的产业集聚、稳步上升的薪酬水平、良好的社会环境、优厚的人才政策，无不是昆山市的优势所在。昆山市成长速度较快，发展前景好。2012年昆山在建新兴产业领域项目196个，总投资591.4亿元，其中超5亿元项目19个。实现新兴产值2860.6亿元，占规模以上工业的37%。其中，新型平板显示实现产值1200亿元，高端装备制造733亿元，新材料440亿元，软件与集成电路29亿元，生物医药41亿元，节能环保产业76亿元。服务外包接包合同额、离岸外包执行额分别增长21%和34%。之所以可以取得今天这样的成就，昆山之路必然有核心竞争力。同时，对外贸的依赖造成的不稳定性、城市级别对行政编制等的一系列限制、临近上海这一国际性大都市都是昆山不得不面临的问题。在人才工作上更是要坚持制度自信，在明晰自身优势与劣势的前提下，与上海错位发展，精准吸引人才。

（二）环境留住人才，理性面对离职率

昆山市在吸引人才和使用人才方面在近些年已经取得了显著成效，很大程度上促进了昆山市产业转型和经济发展。但是，在服务业集群效应、区域影响力、龙头型企业数量、生活便利型、产业布局以及人才政策体系方面的“软环境”建设等方面有待加强。在笔者看来，在留住人才的问题上，应该考虑到人才的具体情况。根据《昆山市紧缺产业人才调查报告（2018年度）》[14]，企业正在面临越来越大的“千禧一代”（1980-1995年之间出生）。“千禧一代”是目前处于青壮年的劳动周期阶段，作为伴随着互联网和数据技术成长起来的一代，个性鲜明、思维独特、追求自我、善于使用科技产品，将会是未来十年推动企业发展的主力军，但是“千禧一代”也伴随着高离职率和工作积极性不高的问题。职场流动是正常现象，昆山已经出台了优厚的人才政策，加之良好的产业、社会环境。由于个体的差异，例如个人的职业规划等私人原因，可能造成职业流动。在合理范围内的职业流动属于正常现象。离职率是企业用以衡量企业内部人力资源流动状况的一个重要指标，通过对离职率的考察，可以了解企业对员工的吸引和满意情况。离职率偏高，说明企业对于员工的吸引力不足、劳资双方间存在矛盾，同时，高离职率会导致企业在招聘员工等方面的成本增加，影响组织的工作效率。但是，过低的离职率也可能造成组织缺乏活力和创新意识。

面对“千禧一代”高离职率的问题，可以通过“人才共享”的方式加以缓解，将遏制人才流出的努力转为跨时空使用人才。“人才共享”能够在不改变人才的所有权，即保留人才的原来身份，通过有偿使用的方式，换取人才的使用权。在“人才共享”的过程中，需要政府的适当引导，根据市场的需要与行情来确定“人才共享”的成本。“人才共享”更能发挥人才的主动性和创造性。人才共享是人才资源开发、使用、管理的新模式，它的优点在于运用新的思维方式，把遏制人才流出的努力变为跨时空使用人才，有利于人才效益的最大化。一位优秀的人才在产业界为昆山创造的产值与企业所得税，应该远高于个人所得税和社保的缴纳。昆山市自白手起家之时便具有高度的共享精神。从横向联合企业到星期六工程师，一切资源都可以为我所用。发展到今天，这种共享精神可以体现在“抓大放小”，让出人才“所有权”而保留“使用权”上。

政策工具是政府达成政策目标的手段，本文从建构论的研究方向进行研究，即注重政策工具本身、客观的政策环境以及政府的战略规划。以昆山市近些年人才引进的相关政策文件为例进行分析，认为昆山市在人才政策中所使用的政策工具主要是环境型政策工具和供给型政策工具，需求型政策工具使用较少；从人才政策施行的客观政策环境来看，昆山市人才引进政策的政策环境比较理想，随着上海商务成本的增加，昆山在地价、房价、劳动地等要素成本，基础设施、项目建设等硬成本等方面具有一定优势；人才政策是地方政府间为了实现生产方式的转变和产业升级的宏伟目标而进行的。昆山市人才政策在政策工具的使用、政策工具使用的客观环境以及政府的战略规划三者基本上是协调的，三者配合有助于吸引人才、留住人才和用好人才。但是，对于昆山的现状来说，还处于发展阶段，在吸引人才、留住人才和用好人才等方面还是存在需要改善和提高的地方。针对该现状，建议重视先发优势和错位竞争,在人才引进过程中，要根据城市的优势，打造城市品牌，通过“软环境”强化城市的拉力；丰富备择政策工具,引进优质企业和鼓励人才创业，优化政策协同体系,平衡人才引进和人才培养的关系；运用新思维，把遏制人才流出的努力变为跨时空使用人才，实现人才效益的最大化。