新冠疫情下体育赛事变更或取消的合法性探析

徐翔 赵芸

摘 要：受新冠疫情影响，我国各类社会活动受到严格限制，近期将要举办的体育赛事也遭受波及，主要表现为赛事取消、延期或变更地点。参赛运动员、赛事举办方和赛事组委会及举办城市背后承担着不小的经济压力与其他负面后果。基于价值位阶原则、个案平衡原则和比例原则等法学理论，探讨赛事变更中各项价值间的博弈与平衡，并从国内法律文本出发，寻找体育赛事变更的合法性依据。体育赛事变更虽符合法理逻辑，且在《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律法规中有相关依据，但体育赛事内部规则及应急预案中针对传染疫情的应急处置尚处空白。应从立法上扫除障碍，完善体育赛事突发事件应急机制，践行依法治国、依法治体，助推法治中国之完善。

关键词：新冠疫情;体育赛事变更;体育赛事取消;合法性;紧急预案

中图分类号：G80-05   文献标识码：A  文章编号：1006-2076（2020）04-0001-08

Abstract：Affected by the COVID-19 pandemic， various social activities in China have been severely restricted， and the sports events to be held in the near future have also been affected， being canceled， postponed or the location of the event being changed. Athletes， event organizers， event organizing committees and host cities bear considerable economic pressure and other negative consequences. Based on legal theories such as the principle of value rank， the principle of balance of individual cases and the principle of proportionality， the game and balance among various values in the change of events are discussed. And from the domestic legal text， it seeks for the legal basis for the change of sports events. It is found that the change of sports events conforms to legal logic， and that there are relevant basis in laws and regulations such as "Infectious Disease Prevention Law" and"Emergency Incident Response Law"， nevertheless the emergency treatment of infectious epidemics in the internal rules of sports events and emergency plans is still vacant. Legislation should be used to remove obstacles， improve the emergency response mechanism for sports events， practice the rule of law and govern the body， and promote the perfection of rule of law in China.

Key words：the COVID-19 pandemic; changes to sports events; cancellation of sporting events; legality; emergency plans

世界衛生组织于2020年1月30日宣布中国新型冠状病毒疫情构成国际关注的突发公共卫生事件。我国将新型冠状肺炎确定为乙类传染疾病，具有突发性且严重损害公众健康，属于重大传染病疫情。全国所有省市先后启动重大突发公共卫生事件一级响应，湖北等多地实施疫时封闭管理。疫情期间，诸多行业包括餐饮、旅游、医药医疗、公共交通等都受到较大的冲击。旅游节庆、文化活动等公众聚集性活动禁止举办，图书馆、影剧院、景区景点等公共场所暂时关闭，社会活动的举办和公民的正常生活都受到一定程度的限制。体育赛事作为大型公众聚集性活动，也不可避免地受到影响。近期内，因为新冠疫情的大范围扩散，全国乃至全世界体育领域发生诸多体育赛事变更情形，这些体育赛事变更中，有的无限期推迟，有的重新择地举办，更有甚者被迫取消。受影响的体育赛事级别低到普通的国内马拉松等社会体育活动，高到东京奥运会和诸多世界级比赛。为此，本研究尝试从国内法去寻找这些体育赛事变更的合法依据，以增强其正当与合理性。并且，此处的“合法”指的是广义的法律，体育组织自治性规章制度、规则皆是本研究的对象。

1 新冠疫情下体育赛事变更或取消的现状及必要性

1.1 新冠疫情下体育赛事变更或取消的现状及负面影响

新冠疫情，给我国乃至世界各国的各行各业造成了巨大冲击。旅游节庆、文化体育活动等公众聚集性活动都受到不同程度的限制，包括各类大型体育赛事也不得不作出变更。国内包括全国各类滑冰赛事、羽毛球赛事、CBA联赛等近30余项重大体育赛事、近100场马拉松赛事宣布延期或取消。同时，全球体育赛事也遭遇重创，四大世锦赛（团体世乒赛、短道速滑世锦赛、世界室内田径锦标赛、世界花样滑冰锦标赛）先后被取消。法国足协、丹麦足协宣布近期内国内所有体育活动全部取消。在赛车、网球、游泳、篮球多项体育赛事受到影响。仅北京时间2020年3月13日一天，就有近30场国际体育比赛宣布延期或取消。

体育赛事因公共卫生安全因素做出调整情形，在赛事举办的历史中时有发生。如2014年，受埃博拉病毒的影响，非洲杯的东道国摩洛哥向非洲足联申请延期举办比赛，塞舌尔足协担心客场作战的塞拉利昂队员可能携带埃博拉病毒，在开赛3个月前宣布退赛。为尽量保证预选赛的如期举行，几内亚、塞拉利昂等疫情严重国家的主场比赛改为中立场方式进行。2016年巴西爆发寨卡病毒，因忌惮寨卡病毒传染力，多名网球明星如澳大利亚双星托米奇、克耶高斯以及西班牙老将菲·洛佩兹，美国选手伊斯内尔，高尔夫选手简森·戴伊、达斯汀·约翰逊等数十名世界排名前列的运动员决定退出里约奥运会[1]。但在我国发生如此大规模的体育赛事变更或取消，仍较为罕见。我国上一次发生大规模的体育赛事变更是在17年前的2003年，当时亦是因为重大突发公共卫生事件——“非典”的原因，国内共有221项比赛延期举行，178项比赛被取消，此外还有76项出访比赛被推迟或取消[2]，对体育赛事和体育产业造成了重大影响和损失。赛事因突发情况不得已而作出变更，对参赛运动员、赛事举办方、举办城市或国家都造成了诸多负面影响。

首先，对国家运动员而言，其职业生涯相对短暂，参加大型体育比赛的机会较为有限。体育赛事的延期、改址或取消，不仅打乱训练计划也影响着运动员良好成绩和职业荣誉的获得。而对于依靠体育赛事奖金来维持生计的职业运动员来说，赛事的取消或暂停意味着没有收入。随着法网延期、温网取消和美网“待定”的消息，许多网球选手面临着没有收入的境况。超过10项网球巡回赛以及大量的低级别赛事宣布取消或处于停摆状态，对于处于职业化底层的运动员来说，当前为其职业生涯最艰难的时刻。31岁格鲁吉亚网球运动员沙帕塔娃，主要参加国际网联的二级赛事，2020年从年初至今，她通过比赛赢取的奖金只有3000美元。许多处于职业生涯末期或职业化底层的运动员、教练员，为了生计选择放弃运动生涯。全英草地网球协会宣布拨款2000万英镑来帮助失去经济来源的球员、教练和相关人员渡过时艰[3]。大批职业运动员的流失或对收入状况的担忧，将影响该体育项目的发展前景和水平的提升。

其次，对赛事举办方来说，体育赛事发生变动，赛事组委会在安置参赛人员、办理退票事务等协调赛事安排的同时，赛事举办方还面临着广告赞助、电视转播等较大的经济损失。如2003年定于中国举办的女足世界杯，由于“非典原因”不得已转至美国举办，估计损失近亿元。NBA官方于2020年3月12日决定暂停2019—2020年赛季余下的所有比赛，仅票房损失就将近5亿美元，其电视转播协议也遭受较大打击。随着北京冬奥会、亚洲杯等大型赛事落户中国，我国体育产业本以为会进入新的发展周期，但国内多项体育赛事的变更或取消，也使安踏体育、李宁体育等本土品牌的股价大跌。按计划因东京奥运会、欧洲杯等赛事，2020年能够成为国际社会的“体育大年”，多个国际运动品牌为此准备良久，但因疫情升级，国际体育赛事的停摆和取消，多项体育赛事的重要赞助商Nike、Adidas等运动服饰集团的股价大跌，造成巨大经济损失。

再次，对举办城市或举办国家来说，赛事变更也阻碍其经济发展和城市影响力的提升，对旅游收入、文化传播的发展也是重创。体育赛事的顺利举办为举办城市带来巨大效益，不仅有益经济发展，对于城市综合实力的提高和政治影响力的扩大效果显著。据《读卖新闻》2017年报道，日本东京都就东京奥运会、残奥会对日本经济产生的拉动效益作出估算，预计会有13～30年的拉动效应，能为日本创造194万个就业岗位[4]。筹办东京奥运会的实际成本超过250亿美元，奥运会的推迟，意味着需要投入额外的资金和人员将赛事准备工作拉长。赛程需要重新制定，比赛运动员也许会重新选拔。日本经济学家宫本胜浩预计东京奥运会和残奥会延期一年产生的额外费用和经济损失约6408亿日元（约408亿人民币）[5]。赛事的取消使举办城市沉没前期投入成本、旅游收入，赛事延期也给该城市对改期后比赛的顺利举办带来了新增投入和额外压力。

1.2 新冠疫情下体育赛事变更或取消的必要性

体育赛事的变更和取消对主办方、举办城市、运动员产生一定的消极影响，从经济效益、政治影响、文化传播甚至体育项目的未来发展都产生不小的阻碍作用。尽管如此，在當前新冠疫情全球蔓延的情况下，赛事的变更仍为无奈之举，是整体社会利益、个人权益与体育赛事举办效益间博弈的必然选择。

首先是有效保障公民生命健康权的紧迫性。生命健康权是公民所享有的维护生命安全利益、健康利益的权利，也是实现其他社会权利的基石。健康则是生命状态的评判标准，也是维系其他各项权利的首要保障。感染新冠病毒的情况严重时，会出现肺炎、急性呼吸道综合症、肾衰竭甚至死亡情形。新冠病毒不仅严重危及人的生命健康，而且具有较高的传染性，一般通过接触传播或者呼吸道飞沫传播。目前，全世界都没有针对新冠状病毒的特效药物和疫苗，控制传染病蔓延的有效措施即为控制传染源，保护健康人群，阻断传播途径。体育赛事的举办势必会有大量运动员、工作人员聚集，并会吸引更多的观众围观，这与防控新冠疫情的战略是相悖的，因此，通过体育赛事的取消或延期等变更方式，减少公众聚集的机会，继而降低病毒传播机会，为有效保障公民生命健康权提供安全场域。

第二是对社会公共资源的有效维护。当前全国投入大量的医疗资源、生活物资、经费等社会资源用于疾病病人的治疗以及传染病毒的防范控制。赛事的变更虽有损主办方的经济利益、文化传播等社会影响力的实现，但相比于新冠疫情下，社会对患者的救治以及疫情的防范控制投入来说，赛事变更的损失是可接受的。疫情期间，各省市区的居民在家隔离，切断了疫情传播途径。体育赛事的延期与取消减少了大量的人口流动，降低了可能感染新冠状病毒的人数，减轻了医疗压力和社会资源的消耗，是对集体利益的有效维护。

第三是助力维护社会秩序稳定的有效举措。社会秩序是指社会的有序状态和社会秩序的维护与巩固。社会秩序的稳定是其他社会活动进行的基础，关乎着社会的健康发展。疫情影响下，多项社会活动的正常进行都受到相应限制，体育赛事也是其中之一。虽赛事取消影响经济利益的实现，但若按原计划开办体育赛事，运动员及观众等相关人员的卫生安全无法保障，易引起公众恐慌。2018年韩国平昌冬奥会期间，因诺如病毒的传染造成1200名安保人员以及组委会工作人员被隔离，引起了运动员和观众的恐慌。公众聚集活动极易使病毒在人群中传染，体育赛事的延期、取消是对传染途径的切断，能够平稳公众的情绪，稳定社会秩序。

4.1 体育法及体育行业规范缺乏具体规定

我国在体育赛事的相关立法和其他规定中，并没有关于体育赛事变更或取消的直接具体规定。我国《体育法》作为体育领域中重要的法律指引，大量篇幅集中于对社会体育、学校体育、竞技体育的发展推动和管理的规定，且多为原则性的宏观内容。有关于体育赛事的举办和变更的相关内容并无涉及。

在各地方体育法规和规章中，虽然内容涵盖丰富，包括体育设施的完备、群众体育运动的鼓励方针、体育市场经营活动的管理等多项内容，但体育赛事能够作出变更或取消的内容亦为空白[14]。例如《北京市体育竞赛管理办法》第九条中规定对于危害国家安全或者社会公共利益的，严重妨碍道路交通安全秩序和社会公共秩序的情形，不得举办体育竞赛⑨。《广西壮族自治区体育市场条例》第二十条规定，参加体育活动的消费者应当遵守公共秩序和体育场所的有关管理规定⑩。这两个地方性体育管理办法和条例是地方体育相关立法的缩影，体育赛事变更的内容缺乏规定，仅能以公共秩序为由作为依据。笔者认为，《体育法》是地方体育立法的重要标杆，为地方在结合当地实际，制定有关条例和办法方面起着重要指引作用。《体育法》中对于体育赛事取消或变更的内容尚未提及，地方体育的相关法条文本更难以予以明确。

因各项体育赛事具有不同特点，其自身的行业规范等规则在实践中起着重要管理作用。但体育行业规范中将重心更多集中于体育项目的竞赛裁判规则、仲裁规则中。以中国篮协发布的《全国篮球竞赛管理办法》为例，在第三章竞赛组织及工作职责中，仅提到了应当加强赛事管理、维护公平竞赛的重要职责。中国田协发布的《关于进一步规范、加强全国马拉松竞赛组织管理的通知》第三项，也仅仅提到要做好应急预案，确保可以科学处理各类突发事件。体育行业规范关注点在于推动该体育项目的发展，竞赛规则的有效适用。对于体育赛事举办过程中的变更及取消的有关内容并未重视，也缺乏具体性的规定。

4.2 缺乏针对传染疫情的体育赛事应急预案

《大型体育赛事及群众活动突发公共事件应急预案》是体育赛事运行中发生突发事件组委会作出应对方法的主要依据。2005年，国家体育总局发布了《关于印发大型体育赛事及群众体育活动突发公共事件应急预案通知》，各省市体育局依此分别制定了相关突发公共事件应急预案。通过查阅包括辽宁省、厦门市、保定市等多个省级市级《大型体育赛事及群众体育活动突发公共事件应急预案》，对其内容进行分析发现，文件中规定突发公共事件是可能造成重大人员伤亡、财产损失和严重社会危害，危机公共安全的紧急事件[16]。新冠疫情显然属于造成社会危害、危机公关安全的紧急事件。但多数应急预案的条文中将恐怖袭击事件、人员踩踏伤亡事件、场馆设备坍塌事件以及社会群体性事件作为防范和应急工作的重点。对于赛事举办前及举办期间所发生的传染疫情事件如何作出应急反应，条文中并无规定，其中也并未提及赛事可以因突发事件而予以推迟或取消的预案措施。多个省级、市级《大型体育赛事及群众体育活动突发公共事件应急预案》中，将大量笔墨集中于地震、火灾、拥挤踩踏事件以及“法轮功”等社会事件的应急处置，仅对财政、公安、消防、通讯等部门的救援和保障工作作出具体规定。

有关于传染病突发公共事件这一特殊情形后的应急处理，在立法等相关条文中处于空白状态。体育赛事因新冠疫情而采取延期或取消的措施，并不是仅仅对赛事的变动发出宣告即可。在作出相关决策时还需考虑与后续赛事的对接、运动员的妥善安置以及退票事务、电视转播、广告赞助等问题的解决。对于马拉松这类公众参与人数较多的赛事，还要处理赛事报名费的退还以及参赛名额是否保留等问题。《大型体育赛事及群众活动突发公共事件应急预案》是体育赛事延期或取消所作出的重要依据，同时也对赛事组委会等相关组织对应急处理工作起规范作用。当前，这一重要文件中对于传染疫情相关内容的规定为空白状态，亟需予以完善。

4.3 完善体育赛事变更或取消法律依据的紧迫性

《传染病防治法》《突发事件应对法》是当前体育赛事延期与取消的主要法律依据，但两个文件中关于公共活动变更与取消的内容甚少，而其中也并未针对体育赛事这一内容作相关规定。赛事因特殊情形作出变更，虽然可以依该文件为依据，但总体而言，《传染病防治法》与《突发事件应对法》作为针对传染病防范与控制、突发事件应对的法律，对于体育赛事在新冠疫情下的延期和取消的变动来说，其规定较为笼统和宏观，未贴合体育赛事的自身特点，不能满足相关行为依据的需求。

《大型体育赛事及群众活动突发公共事件预案》和各体育行业自身的管理规则，本该成为体育赛事发生变更的有力指引文件。但如上文所述，关于体育赛事的变更在立法上处于空缺状态，导致无法从体育项目自身特点出发，做到有效针对。对于赛事变动的考虑因素、解决方案、后续相关问题的处理等内容，亟需有法律文本对相关工作作出指导，或提出相关法律原则对其工作起指引。《体育赛事活动管理办法》中规定了赛事能够变更或取消的情形，以及应当予以补偿的相关义务。虽然该办法于今年5月1日实施，但对于大部分赛事变更的合法性依据稍显延迟，且较为宏观，缺乏具体性的规定。依法治国是实现国家治理能力现代化的重要要求，体育赛事的变动行为也应符合合法性之要求。有法可依则是依法治国的前提，传染疫情下体育赛事相关法律条文的缺失，有碍相关行为合法性的实现，不符合依法治体，建设法治体育强国目标。

5 结语

此次新冠疫情给我国体育赛事举办和各类体育产业造成了前所未有的冲击。大型体育赛事的举办起着传遞体育精神，促进相关运动长足发展，带动经济效益之作用。受新冠疫情影响，赛事发生变动不可避免，但所承担的消极影响可以减轻。这就需要我们通过建立体育赛事突事件的法律体系、完善体育赛事突发事件的应急机制，设立多种紧急预案，设定体育赛事突发事件保险机制、国际交流机制等措施，通过事前预防、事中应急和事后补救的系统化应急机制和立法，最大程度弥补体育赛事因取消或延期而造成的经济损失等消极影响。基于法理学视角而言，体育赛事在新冠疫情的冲击下，发生延期与取消的后果符合其价值判断的标准，具有合理性。但在法律文本方面，体育赛事的变更的法律依据尚不够系统化。应在《大型体育赛事及群众体育活动突发公共事件应急预案》以及体育行业自身的规则中对传染疫情等特殊情形下体育赛事等大型活动的变动作出相应规定，赋予赛事组委会等相关机构行为的合法依据，使该行为具有合法性。同时，在应急预案中对赛事变动的后续措施予以有关考虑，实现依法治体，推进法治体育事业的建设。

注释：

①《突发事件应对法》第四十二条：“国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，一级为最高级别。”

②《突发事件应对法》第十一条：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应。公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”

③《体育赛事管理办法》第三条：“在我国举办的国际综合性运动会、国际单项体育赛事的组织管理按照相应国际体育组织的有关规定执行。”

④《突发事件应对法》第十一条：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”

⑤《传染病防治法》第四十二条：“传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活動;（二）停工、停业、停课;（三）封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源、食品以及相关物品;（四）控制或者扑杀染疫野生动物、家畜家禽;（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。上级人民政府接到下级人民政府关于采取前款所列紧急措施的报告时，应当即时作出决定。紧急措施的解除，由原决定机关决定并宣布。”

⑥《传染病防治法》第七十七条：“单位和个人违反本法规定，导致传染病传播、流行，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。”

⑦《传染病防治法》第六十七条：“县级以上人民政府有关部门未依照本法的规定履行传染病防治和保障职责的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评;造成传染病传播、流行或者其他严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

⑧《突发事件应对法》第二十四条：“公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当制定具体应急预案，为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，注明其使用方法，并显著标明安全撤离的通道、路线，保证安全通道、出口的畅通。有关单位应当定期检测、维护其报警装置和应急救援设备、设施，使其处于良好状态，确保正常使用。”

⑨《北京市体育竞赛管理办法》第九条：“有下列情形之一的，不得举办体育竞赛：（一）不符合本办法第八条规定条件之一的;（二）危害国家安全或者社会公共利益的;（三）影响国事、外交、军事或者其他重大活动的;（四）严重妨碍道路交通安全秩序和社会公共秩序的。”

⑩《广西壮族自治区体育市场条例》第二十条：“参加体育活动的消费者应当遵守公共秩序和体育场所的有关管理规定。”

《厦门市体育局关于印发大型体育赛事及群众体育活动突发公共事件应急预案的通知》第1条第三款：“大型体育赛事及群众体育活动突发公共事件主要分为四类：恐怖袭击事件、拥挤踩踏事件、设施设备坍塌事件、社会事件（主要包括举办期间发生“法轮功”、“藏独”、“台独”事件）。”

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