服务型政府的组织法构造

摘      要：在我国，服务型政府作为政府理念，已经被确立为与法治政府相并列的政府建设目标。服务型政府建设需要行政组织法的支撑，北京市人大常委会制定的《北京市街道办事处条例》为服务型政府的组织法构造提供了一个研究样本。根据服务型政府的理论以及该条例的立法设计，行政组织法的制定和修改应当从四个方面贯彻服务型政府理念：在组织法立法理念上，完成从权力到服务的转变;在政府职能上，以给付行政取代干预行政作为核心职能;在主体结构上，改变政府的单向管理方式，注重各类主体的协调共治;在政府工作方式上，以自下而上的便民工作机制取代自上而下的官僚作风。

关  键  词：服务型政府;行政组织法;街道办事处

中图分类号：D630        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）11-0102-10

收稿日期：2020-09-25

作者简介：陈明辉（1988—），男，湖南隆回人，北京大学法学院助理研究员，博士后研究人员，研究方向为宪法学与行政法学。

基金项目：本文受中国博士后科学基金资助，项目编号：2019M650367。

引  言

2000年前后我国服务型政府概念迅速流行，先是在公共行政领域，然后在地方政府的党政文件中，服务型政府得到了广泛的关注和应用。最初法学界对政府建设的目标定位是法治政府，但也很快接纳了服务型政府的概念。公共行政学界大多认为服务型政府概念是他们创造的一个概念，[1]但实际上，服务的概念源自于20世纪初法国社会连带主义法学家莱昂·狄骥的公共服务理论。1913年，狄骥在《公法的变迁》一书中声称要以公共服务的概念取代主权概念作为公法学的基础，[2]并于1923年在《耶鲁法律杂志》上向英语世界阐述其公共服务的概念。[3]罗斯福新政时期，美国学者开始使用“服务国家”的概念来指代新政以后的积极国家形态，以此区分于过去消极中立的“裁判国家”。[4]服务国家的概念从此在美国学界扎根，包括庞德在内的法学、政治學和行政学的学者都使用过这个概念①。1972年，“服务国家”概念在美国的首创者迪莫克将服务国家进一步定义为服务型政府，以区别于过去的支配型政府。[5]如今，服务型政府在我国已经成为与法治政府并行的政府建设目标，被写进党的重大决议、全国人大的法律性文件和各级政府的行政法律体系之中。行政法学关注理论层面的行政法学理论体系，不断尝试阐述服务型政府的行政法内涵，回应服务型政府对传统行政法学理论体系的挑战。[6]公共行政学则关注实践层面的服务型政府制度建设，探讨在政府职能和运作方式上如何完成由管制型政府向服务型政府的转型。[7]但这两类研究都缺少了立法层面的服务型政府研究，以致服务型政府在行政法规范层面的形态和特征一直以来都是研究的薄弱环节。服务型政府的理论阐释和实践创新最终都要以行政法制体系来承载，因此，应对服务型政府立法倾注更多的关注。

但除了全国人大的决定和决议、国务院的规范性文件外，我国尚未有全国性法律或行政法规明确“使用”服务型政府。在各类党政文件的指导下，《行政许可法》《行政处罚法》和《行政强制法》等法律法规在行政行为法和行政程序法层面上一定程度体现了服务型政府的理念。[8]少量最高人民法院的司法文件和指导案例也在一定程度上弥补了行政救济法贯彻服务型政府理念不足的缺陷②。2019年，北京市人大常委会发布的《北京市街道办事处条例》（以下简称《条例》）在形式和内容上大大突破了过去街道办事处的立法范式，体现出服务型政府的理念和要求。街道办事处虽然只是区级人民政府的派出机关，但在各大城市的基层政府体制中，街道办事处不是一级政府却胜似一级政府。街道办事处组织法可以作为行政组织法研究的一个重要领域，《条例》的颁布恰为我们认识服务型政府提供了一个宝贵的组织法视角。

一、服务型政府的基本理念：从管制型政府到服务型政府

服务型政府的兴起是19世纪末20世纪初国家转型的产物，狄骥敏锐地把握住了时代的特征，试图以服务概念取代权力概念作为公法学的基础。在狄骥之前，公法学背后是自由放任的国家理念，政府并没有实体性目标，其角色在于维护公共安全和公共秩序，以便公民自由地追逐私利。对于个人的生存和发展，国家仅限于排除外来的暴力干涉，其他的就只能自求多福。此时的行政法遵循的是奥拓·迈耶建立起来的古典行政法范式，行政法的重心在于实现法治，即通过立法和司法控制权力，确保个人权利（主要是人身自由和财产权）得到保护，行政的方式也局限于以行政处罚和行政强制为代表的干预行政。但在20世纪，随着资本主义的发展和大规模的城市化进程，公民的正常生活越来越依赖公共资源的开发和配置，国家职能再局限于消极的秩序维护领域只会引发越来越严重的社会问题。国家必须为所有公民提供基本的生存保障，这一国家理念的变化带来了行政法模式的转型，德国行政法学者福斯多夫提出“服务行政”的概念，[9]而这代表着新行政法学的诞生。与迈耶的传统行政法学相比，新行政法的重心在于行政，要求政府提供充分有效的公共服务（主要是经济社会文化权利），行政法的作用也不再局限于确保消极自由不受干涉，更重要的是来确保行政任务得到执行。

从公共服务（狄骥）到服务行政（福斯多夫）再到服务国家（庞德）和服务型政府（迪莫克），服务的理念贯穿始终，服务型政府即是这一新行政法范式的结晶。[10]以新行政法与传统行政法这两种理论范式为参照，可以区分出两种不同的政府类型，一是传统行政法背后的管制型政府，二是新行政法下的服务型政府。整体上，这两种政府类型的区别主要在五个方面：第一，在政府理念方面，服务型政府贯彻的是服务理念，服务理念的本质是行政相对人本位主义，一切制度设计、权责分配、活动方式都以增进相对人权益为出发点，区别于管制型政府的政府本位主义;第二，在政府职能方面，服务型政府以积极有为的国家理念为指导，不再满足于秩序的消极维护者角色，而是积极主动承担国家的社会服务职能，为社会公共利益以及公民的经济、社会、文化权利提供保障;第三，在政府目标方面，管制型政府注重控制行政权力，尤其是以依法行政原则来实现行政法治，服务型政府则在确保法治的前提下，转向对行政效能的关注，甚至在行政合法性不足时，试图以行政有效性证成合法性①;第四，在行政方式方面，管制型政府主要依赖干预行政，即以命令方式要求公民为或不为某些行为的行政方式，主要是针对公民人身和财产权利的行政侵害行为，而服务型政府的行为方式则主要以给付行政为主，给付行政注重为公民提供公共产品，以增进公民利益的方式引导公民以实现行政目标;第五，在政府与公民关系方面，管制型政府秉持公共利益优先的立场，政府与公民处于一种权力与权利的“对峙”状态，[11]而服务型政府则试图弥合政府与公民的对峙，同时兼顾公共利益和私人利益，通过各类新型行政方式达成政府与公民的合作（具体见下表）。

2015年，服务型政府被写入《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》。2018年，《国务院机构改革方案》进一步明确：“结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域和关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，提高政府执行力，建设人民满意的服务型政府”。服务型政府就此成为我国政府建设的目标之一，为相关行政组织法的制定和修改提供了基本理念，《条例》中显著体现了服务型政府理念，权力色彩明显淡化，服务理念不断强化。与1999年北京市政府颁布的《街道办事处工作规定》（以下简称1999年《街道办事处工作规定）相比，《条例》对服务理念的贯彻主要体现在以下三个方面：

首先，在立法目的方面强调了街道办事处的基层公共服务职能。《条例》第1条中明确立法目的是“为了规范、保障街道办事处依法履职，构建党委领导、政府负责、多元共治、简约高效的基层公共服务、城市管理和社会治理体制，推进基层治理体系和治理能力现代化……”。1999年《街道办事处工作规定》第1条所确立的立法目的是，“为加强本市街道办事处建设，充分发挥街道办事处在城市管理工作中的基础作用……”。相较而言，1999年《街道办事处工作规定》着重于“管理”，《条例》则体现了“服务”“管理”与“治理”的并重，且在次序的选择上，“基层公共服务”优先于“城市管理”和“社会治理”，体现出政府管理本位向服务理念的逐步转变。在总则部分，《条例》中也出现诸如“服务群众”“基层服务管理”“公共服务”“为民办事”等体现服务理念的表述。

其次，在组织和活动原则方面贯彻服务型政府的精简、效能、便民原则。《条例》第1条规定，“构建党委领导、政府负责、多元共治、简约高效的基层公共服务、城市管理和社会治理体制”。立法理念的转变要求组织和活动原则的转变。构建“多元共治”的体制，必然要求相应地转变政府的定位，如若仍然将政府定位为单一的管理者，则无法平衡街道与社区治理中的公民参与。为此，《条例》第2条中明确了构建“共建共享的街道工作新格局”。第7条中的“应当采取多种形式，听取辖区居民和单位的意见、建议”，体现了公众参与社区治理的新公共服务理念。同时，《条例》中提出“及时回应、解决群众的诉求”，指出“街道办事处应当推动为民办事常态化、制度化，满足人民群众生活的便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性需求”。在第9条中明确“按照精简、效能、便民的原则，整合相关职能，构建面向人民群众、符合基层事务特点、简约高效的基层治理体制”，彰显了服务型政府对效能与便民原则的重视。

再次，在法律条文的规范表达上，以“服务”作为整部条例的高频词汇。法律文本的语言表达，在总共6813个字的《条例》中，“服务”出现了79次，“管理”出现了28次，“治理”出现了22次，“权力”和“行政权”概念一次都未出现，权力内容的相关词汇中“执法”出现了18次，“执法权”出现了1次。语言是思维方式最为直接的体现，服务概念覆盖了整部《条例》的始终，而权力的概念几乎隐去不见，这是该条例贯彻服务理念的重要体现。

二、服务型政府的基本职能：从干预行政到给付行政

职能是一个社会学概念，往往是根据社会领域来划分，比如国家安全职能、经济职能、文化职能、军事职能等。职责是一个管理学和法学概念，是对职能的具体化，并强调职能的义务面向。权力作为一个法学概念，往往是根据权力的属性来进行类型化划分。主权最上位的权力概念，往下可划分为立法权、行政权和司法权三大基本类型。行政权再往下划分，又可分为行政立法权、行政命令权、行政处罚权、行政强制权、行政监督权等。职能是对政府事务的横向划分，权力则是对政府行为的纵向划分，两种不同的划分标准难以完全重合，政府职能也无法用权力概念进行完全描述和定义。因此，组织法上往往综合运用职能和权力两套话语，即以职权概念来划定国家机关的权力和职能范围。“在自由主义法治国时代，行政权力的任务就只有‘维持治安（排除危害）及‘征税两种。”[12]警察行政，或被称为干预行政，几乎是政府行政的全部内容。警察是最为重要的行政主体，直接诉诸即时强制力的警察行为是该阶段的主要行政行为。但随着积极国家理念的兴起，政府的职能向经济、社会、文化等领域扩张，这些领域的事项高度依赖行政管理技术，公共行政学和行政国家由此产生①。在行政国家，行政的概念得到了重新发现。一方面，行政与法律的关系发生了变化，行政概念与执行概念被区分开来，行政不再局限于对法律的执行，而具有了一定的灵活性和自我创制性。[13]執行仍然需要法律依据，但行政不一定需要有明确的法律依据，无法律的行政开始出现。另一方面，行政与权力关系也发生了变化。在干预行政中，行政就是行政权力的运用，但行政国家中，诸如维护公共设施、提供公共资讯等公共服务行为并不涉及行政权的运用，大量的行政活动乃基于职能（职责）而非权力。在无法律行政之后，非权力行政开始出现。

在我国，积极国家理念从一开始就得到了政府的青睐。政府从来不把自己的职能局限于秩序维护领域，而是积极解决民生问题。1998年，国务院机构改革方案要求政府职能转变为“宏观调控、社会管理和公共服务”。2002年，十六大正式把政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。经济调节和市场监管严格来说都属于经济职能，社会管理主要涉及社会治安、应急、社会纠纷化解，属于社会职能。根据2011年“十二五”规划，基本公共服务的范围和重点包括了公共教育、就业服务、社会保障、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施和环境保护九个方面。2012年11月，习近平总书记在面对中外记者时的讲话指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[14]公共服务逐渐成为政府的核心职能。《条例》中也鲜明地反映了行政机关职能的转变。一方面，职能定位从管理向服务转移。1999年《街道办事处工作规定》第2条中仅规定了街道办事处的“政府管理职能”，2020年《条例》第3条中明确街道办事处依法履行“公共服务、城市管理、社会治理等综合管理职能”。不仅在职能的面向上有所拓宽，在职能的优先性上也将公共服务置于首位。另一方面，以服务为主，贯彻职责本位。1999年《北京市街道办事处工作规定》对街道办事处的职责和职权分别作为两章内容予以规定，职责一章也是以城市管理和社会管理为主，服务职责的内容偏少且位置靠后。2020年《条例》在体例上直接取消了职权一章，将职责与职权的内容共同放置于第二章“机构与职责”之中，明确列举了街道办事处的具体职责与职权，并根据街道办事处的三大职能将公共服务、城市管理和社会治理作为并列的三章，共同构成了整部条例的主体，具有鲜明的服务型政府的特点。

四、服务型政府的工作机制：从强制命令到亲和便民

工作机制是指行政机关履行法定职责的一整套工作流程，大致可以分为启动、处理、监督、保障四个阶段。服务型政府最根本的特征在于理念的转變，最显著的特征在于工作机制便民。《条例》为贯彻服务型政府理念，力图改变管制型政府时期以强制性命令为主要手段的官僚作风，在工作机制的四个阶段都尽可能地采纳便民措施。

在启动阶段，为防止部门推诿，实行“街乡吹哨，部门报到”。行政机关在受理公民诉请上的程序、公民所获知信息的有限性以及行政机关之间的相互推诿成为了老百姓与政府打交道的拦路虎，也就是所谓的“办事难”：一方面，政府职能部门之间的权责分工并不一定能为普通民众所知晓;另一方面，一些机关内部工作流程的复杂性，导致民众诉求难以得到及时有效解决。为推进服务型政府工作机制建设，应当简化行政机关内部的工作流程，《条例》中提出的“依托市民服务热线，建立统一的群众诉求受理平台，健全完善接诉即办分类处置机制”，“细化、落实、创新接诉即办机制，及时回应、解决群众的诉求”，均是推进便民服务的重要举措。同时，为了防止公民诉请无门和相关行政机关推诿责任，《条例》第17条明确规定“街道办事处对于居民和辖区单位直接反映或者通过市民服务热线、新闻媒体等途径反映的正当诉求，应当及时受理，沟通信息，了解情况，统筹协调。属于职责范围内能够直接办理的事项，应当按照时限要求办理”，对于不属于街道办事处职责范围内的事项，“涉及多部门协同解决的事项，应当协调有关部门或者承担公共服务职能的企业事业单位办理，有关部门和单位应当快速响应，安排人员协同办理”“属于有关部门职责范围内的事项，应当向有关部门移送办理，有关部门应当快速响应”“责任主体不明确的事项，或者经协调相关部门和单位仍无法解决的事项，应当向区人民政府报告或者按照区人民政府规定的相关程序办理”。

在处理阶段，应实行行政活动方式的多元化和柔性化。强制性命令的行政模式一开始就将相对人置于行政机关的对立面，容易助长权力傲慢，更容易激起相对人不满，因而是一种较为低效的的行政模式。新行政法和公共行政理论则更强调行政手段与行政方式，更多地采用行政规划、行政指导、行政合同等方式，在程序上注重行政参与和行政协商，以更为多元、更为柔和地方式实现行政目的。一方面，《条例》中明确了在公共服务中“鼓励和支持社会组织、企业等社会力量提供公共服务，推动公共服务提供主体和提供方式多元化”，并指出在社会治理中“街道办事处应当按照党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系要求，转变治理理念，创新治理模式，整合辖区资源，推动各类社会主体协商共治”，丰富了社会治理与公共服务的参与群体;另一方面，《条例》要求“街道办事处指导居民委员会通过社区议事厅等形式，组织社区单位和居民等对涉及切身利益、关系社区发展的公共事务进行沟通和协商，共同解决社区治理问题”，在治理的过程中表现得更为柔和。

在监督阶段，建立自下而上的监督和考核制度。传统行政法模式下，行政机关的合法性源自于代议机关的合法性传递，对行政机关的监督也是通过代议机关、法院的外部审查或行政系统内部自上而下的行政监督。服务型政府理念之下，普通公众作为行政服务对象应当成为行政活动的评价主体。《条例》第43条规定，街道办事处的工作考核，以辖区居民满意度为主、以居民委员会和区人民政府工作部门评价为辅、监督检查和第三方评估相结合。

在保障阶段，强化机关内部管理的硬件设施，建立信息一体化和数据共享机制，完善机关内部激励机制，提升行政机关工作人员积极性。行政机关的内部事务管理也是行政组织法必不可少的一项内容。一方面，要加强硬件设施建设的便民功能，包括基础设施和网络设施，尤其是建立打破部门信息壁垒的信息一体化建设，实现部门之间的基础数据共享;另一方面，行政组织法还应当考虑行政工作人员的福利待遇问题，只有加强行政组织内部的人财物建设，才能更好地为人民服务。正如《条例》第39条规定，“健全社区工作者职业体系，设立岗位等级序列，按照规定落实报酬待遇，建立健全增长机制”，“建立街道工作人员容错纠错机制，鼓励其担当作为”。

公法学者往往将服务型政府纳入法治政府建设的框架之下，但实际上服务型政府的理念并不能完全被法治政府覆盖。“把权力关进制度的笼子里”是法治政府的目标，但权力关进笼子仅仅是服务型政府建设的必要条件而不是充分条件。除了行政法治之外，服务型政府更注重行政效能的提升。行政法学必须兼容这两个目标，将法治政府建设与服务型政府建设相结合。[20]服务型政府契合宪法上国家机关“为人民服务”的原则，随着宪法的实施和服务型政府建设的推进，我国的行政组织法、行为法、程序法和救济法都将受到服务理念的塑造。行政组织法作为最能体现服务型政府理念的行政法部门，《北京市街道办事处条例》为我们展现了一个服务型政府的组织法样本，我国未来的行政组织法可以从理念、职能、组织、行为方式这四大方面贯彻服务型政府的理念。

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（责任编辑：赵婧姝）

Abstract：In China，service-oriented government，as a concept of government，has been established as the goal of government construction in parallel with the government under the rule of law.The construction of service-oriented government needs the support of administrative organization law.The Regulations of Beijing Sub District Office formulated by the Standing Committee of Beijing Municipal People's Congress provides a research sample for the construction of service-oriented government's organizational law.According to the theory of service-oriented government and the legislative design of the regulations，the formulation and revision of the administrative organization law should implement the concept of service-oriented government from four aspects：to complete the transformation from power to service in the legislative concept of organizational law;to replace intervention administration with payment administration as the core function in government functions;to change the one-way management mode of the government in the main structure and pay attention to various types of government In the way of government work，the top-down bureaucratic style is replaced by the bottom-up convenient working mechanism.

Key words：service oriented government;administrative organization law;sub district office