“地摊”ＶＳ城市基层治理

摘      要：2020年，原本被认为是城市治理“顽疾”的“地摊”重回大众视野并引发诸多争议。本文认为，“地摊”既不能盲目跟风，一哄而起;也不能因噎废食，一哄而散。要充分考虑自身城市定位，找准城市的公共空间、市民的便利空间和摊贩的生存空间之间的平衡点，努力做好综合防护工作，消除城市基层治理盲点;要完善相关顶层设计，创新城市基层治理方式方法，明确城市基层治理标准;要在城市基层治理精细化方面下功夫，切实提升城市基层治理规范化、科学化、人性化水平，使“地摊”真正成为最美的人间烟火。

关  键  词：“地摊”;城市基层治理;以人民为中心;治理体系和治理能力现代化

中图分类号：F724        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）11-0062-07

收稿日期：2020-07-15

作者简介：乔瑞华（1982—），女，山东济宁人，中国人民大学博士，清华大学博士后，中国社会科学院马研院助理研究员，研究方向为马克思主义社会发展理论。

2020年，从地方政府出台鼓励“地摊”的城市管理新规到全国人大代表提案，从政府工作报告首肯到文明城市创建指标的调整，从总理两会答记者问到基层调研打“call”，“地摊”这一城市化进程中一度被广为诟病并予以严厉取缔的经济形式，忽如一夜春风来，遍地“开花”。对于“地摊”这一早已广为人知的“新鲜”经济形式该如何认识和应对，是一个值得深入思考的话题。

一、“地摊”之争——放开抑或取缔

2020年3月，成都率先放开“地摊”，解决了10万人的就业问题，对此李克强总理在全国两会答记者问时予以了充分肯定。2020年4月，习近平总书记在陕西考察时指出要做好“重点群体就业工作，多渠道促进就业创业。”[1]2020年6月1日，李克强总理在山东考察时再次明确表态：“地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源，是人间的烟火，和‘高大上一样，是中国的生机。”[2]目前，我国很多地区已经陆续放开“地摊”，“地摊”甚至成为霸屏的网红词汇，百度搜索量同比暴涨。然而，2020年6月初，部分城市紧急叫停“地摊”，《北京日报》发文《地摊经济不适合北京》，央视网则发文《“地摊经济”不能一哄而起》。

“地摊”是古今中外都存在的一种市井式经济形式。在我国，《木兰辞》中就有对南北朝坊间交易的描述：“东市买骏马，西市买鞍鞯，南市买辔头，北市买长鞭”;传世名画《清明上河图》見证了宋朝“地摊”的盛况;近期热播的电视剧《长安十二时辰》和《清平乐》则从宏大场景布局方面分别展示了“地摊”在唐代“坊市分离”和宋代“坊市合一”的发展状况。放眼全球，欧洲的各类跳蚤市场、泰国清迈的夜市、新加坡的邻里中心都是当地经济的有机组成部分，甚至成为当地旅游的城市名片。

“地摊”具有投资少、门槛低、试错成本小、见效快等优势。在我国改革开放之初，计划经济逐步放开、中国特色社会主义市场经济风起云涌之时，一些人正是通过“练摊”取得了第一桶金，开启了私营经济发展之路，既为经济繁荣积蓄了蓬勃力量，也促进了以就业为形式的大民生。然而，随着城市化进程的不断加速，“地摊”经营中存在的“脏乱差”现象与城市公共空间发展、打造干净整洁城市环境及文明城市创建的要求实难匹配。由此，在全国范围内开始大力整肃“地摊”，其间多次出现暴力执法与抗法事件，这也使得“地摊”成为城市基层治理中的“顽疾”。

此番“地摊”火热复苏的直接原因与我国在本次新冠肺炎疫情中“稳就业、保民生、促生产”的实际需求息息相关，是政府一切从实际出发、以人民为中心的善政之举。需要注意的是，“地摊”不是包治百病的“灵丹妙药”，不同的城市有不同的实际情况和发展定位，对于地摊是否应该发展、应该如何发展，要因地制宜、具体问题具体分析。如对于北上广这类城市发展规划趋于完善、城市环境容载量趋于饱和的特大型城市一旦放开“地摊”，城市多年积累的精细化管理成效就会功亏一篑。[3]当然，不“一哄而上”确是明智之举，但也不能因不适合某些城市就“一哄而散”，这无异于走向了另一个极端。笔者认为，一些地区有适合“地摊”的产业集群，城市环境容量亦有较大空间，“地摊”在挖掘社会主义市场经济潜力、复苏经济中动力强劲。在这类地区，就应为“地摊”松绑，有效释放其活力，带动民生恢复。而且，这一举措不应仅是地方行政管理中谋求经济社会发展的权宜之计，还要将“地摊”植根于当地生产生活中，使其成为畅通城市发展“毛细血管”的重要助推器。

2000年以后特别是2008年推行“全国文明城市”创建以来，各地政府相关管理部门纷纷取缔“地摊”，近期一些城市本已允许摆摊又紧急叫停，充分说明“地摊”作为一种传统的、组织规划形式较为松散的经济形式确实存在污染环境、堵塞交通、假冒伪劣、食品安全事故等隐患。2015年12月20日，习近平总书记在中央城市工作会议上的讲话中强调指出：“做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。”[4]其实，从坚持以人民为中心的发展思想的角度来看，文明城市的创建是为了市民有更加美好的生活体验，“地摊”是为了保民生，二者并不相悖。2020年，中央文明办已明确发文在全国文明城市测评指标中不将占道经营、马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内容，以推动文明城市创建在恢复经济社会秩序、满足群众生活需要的过程中发挥更加积极作用。[4]这是否意味着“地摊”就可以无序、野蛮生长，答案是否定的。因为这既不是人民群众需要的烟火气，也与现代化文明城市的理念不相符。“地摊”应摒弃“脏乱差”现象，在构建文明城市的基础上回归。回归需要治理，以往城市基层治理中的暴力执法与抗法乱象并非“地摊”的原罪，问题的关键也不在于长期支持、一时之需或立马取缔，而在于城市基层治理应跟上城市化进程的步伐，更加精细化、人性化。这既是城市基层治理未来的发展方向，也是衡量城市基层治理体系和治理能力现代化水平的重要考题。

二、城市基层治理的综合考题——“地摊”回归

现实生活中那些对“地摊”持否定意见的人，其反感的并不是“地摊”带来的物美价廉、生活便利，而是出于对可能的负面日常生活秩序成本的担忧。如何在城市的公共空间、市民的便利空间和摊贩的生存空间之间寻找到平衡点，让“地摊”在城市基层治理的轨道上良性运行，是对城市管理者智慧和治理能力的大考。

“地摊”综合防护难度大、固有顽疾多，对于城市基层治理极具挑战性。一方面，2020年，我国本着对全国乃至全世界人民生命健康负责、对全球卫生事业负责的态度，在采取果断有力措施防控新冠肺炎疫情的同时，积极对世界其他国家展开援助，体现了共同构建人类卫生健康共同体和负责任大国的担当。随着我国疫情防控工作进入常态化，“地摊”重又成为城市基层治理中的焦点和难点。“地摊”人流量大、人员复杂、人员可控水平低、易出现扎堆聚集情况，一旦发现确诊病例，流调、隔离难度巨大。如何构筑城市基层治理安全观、把人民的生命安全落到实处、把“地摊”的风险降到最低，是需要引起管理者高度重视的问题。另一方面，长期以来，占道经营，阻塞交通、污染环境、噪音扰民、假冒伪劣、消防及食品卫生安全事故、社会治安案件甚至刑事案件偶有发生等一系列的城市基层治理问题使得“地摊”成为“脏乱差”的代名词。而且，各地区城市基层治理中在“地摊”摊位设置上多采取流动形式，由于摊点多且流动性强，很难形成持续、有效的监管，因此“地摊”常常处于“风口浪尖”，成为被严厉整治的对象。

如果能够找准城市基层治理与民生发展的平衡点，妥善处理各种内在冲突，“地攤”就能产生有益的联动效应，进而转化为带动整体经济持续发展、社会长足进步、人民生活幸福美满的城市基层治理“新引擎”。首先，“地摊”与城市发展的“低碳经济”环保目标不谋而合。“地摊”通常设在人流密集、交通便利的商业区或居民生活区附近，人们不用舟车劳顿地前往大型商场、购物中心或者通过网购即可购买到一些日用商品，不仅快捷方便，还能减少汽车使用频率及网购快递包装数量以降低环境污染的风险，这对于市民转变生活方式和消费模式、培养低碳理念和行为习惯都大有裨益。其次，“地摊”与城市发展的包容性、公平性理念不谋而合。城市之大，不在于大厦林立、车水马龙，而在于审慎包容、充满公平，这才是一座城市文明度的真正体现。如今，网络直播卖货已成为新生代商业从业者的自救利器，但还有部分城乡低保人员、残障者、外来务工人员、下岗失业人员、失地农民等受年龄偏大、受教育程度偏低、缺少特长等因素影响无法享受到互联网经济的红利。这些弱势群体通常生活较为贫困，缺少投资成本，一个“地摊”也许背后就是一家人的生计、尊严和获得感。若城市发展更具包容性和公平性，允许多种不同层次经济成分存在，相互之间有益补充，“大众创业”的目标就能更接地气。因此，应保留“地摊经济”，给底层民众一点温暖。[6]最后，“地摊”与城市发展精细化统筹公共空间的要求不谋而合。我国城市化进程的不断加速对城市基层治理体系和治理能力现代化提出了更高的要求，城市基层治理不仅要注重智慧化、规范化，更要注重精细化，以体现人性化及归属感。从城市公共空间治理的角度来看，“地摊”是对城市有限公共空间更为精细化的利用，是对城市空间日常功能更为精细化的填补，是对城市公共空间中闲置价值的有效激活。通过精细化的城市基层治理将微观民愿、宏观民生与创建文明城市的大情怀有机融合起来，既能体现一个城市的温度，也能有效激发“地摊”的活力。

长期以来，部分城市对“地摊”这种历史悠久的城市边缘经济形式严管有余，兑现服务、柔性执法不足，其中累积了不少问题和治理难题。李克强总理在一次国务院常务会议上指出，我看到有些城市，街边到处是小店，卖什么都有，不仅群众生活便利，整个城市也充满活力;但有的城市规划、管理观念存在偏差，一味追求“环境整洁”，牺牲了许多小商铺，这样的城市其实是一座毫无活力的“死城”。政府必须要提高规划、管理的能力，决不能光图省事，一禁了之。[7]可见，“地摊”健康发展的关键还在管理，不能让管理方面的某些顾虑拖住保民生的步子。只有正确对待“地摊”这一经济形式，于危机中寻找新机，于变局中开新局，立足实际、因地制宜、正视难题、化解痛点，革新理念、调整方法，提高城市基层治理体系和治理能力现代化水平，才能有效应对“地摊”回归的大考。

三、“地摊”的回归之路——城市基层治理规范化、科学化、人性化

“地摊”的回归既不能“一刀切”，也不能走回头路，而应是经济活力和管理效能“双在线”。唯有如此，才能打消人民群众对于“地摊”未来命运的担忧，真正发挥“地摊”的生机活力。未来，应在城市基层治理规范化、科学化、人性化上下功夫，答好“地摊”回归这道综合考题。

第一，强化综合防护工作，严控“地摊”治理红线。在组织领导上，成立常态化综合防护指挥小组，选任常态化综合防护专门管理人员，责任层层分解、到岗到人;制定“地摊”治理方案及突发情况应急预案，明晰综合防护要点;构建多部门联动及人员自控管理机制，设置常态化综合防护管理区域，加强对“地摊”经营者的常态化监管。在宣传动员上，通过现场讲解、电子滚屏字幕、宣传手册、宣传展板等多种形式切实做好疫情防控、传染病防控相关法规政策、知识的宣传工作，增强市民疫情防控意识，进而积极配合防疫工作。在场地管理上，划定具体区域分区域经营，严格把控摊位及摊贩数量、摊位间隔距离，“地摊”经营区域出入口和应急疏散通道要畅通，各类消防设施要精准到位，经营场所要整洁、通风，卫生区域、公共区域、摊位设施设备区域要定时消毒，垃圾要分类存放并及时清理。在人员管理上，“地摊”经营者要提供健康证件，体温异常者要及时上报并自觉歇业，主动到医疗机构发热门诊就医。相关管理部门要及时跟进体温异常者检查就医情况，做到及时发现、快速处置、精准管控、避免恐慌、有效救治。在产品管理上，借助现代信息技术建立“地摊”销售商品溯源机制，对不宜销售产品要明令禁止;生鲜类食品要把好食品检验检疫安全关，相关部门要及时公示检验检疫结果，有效引导“地摊”经营。

第二，坚持正确思维方向，明确“地摊”标准。“地摊”回归要把握两个思维，即市场思维和法治思维。就市场思维而言，曾有媒体报道某地城管主动打电话邀请“地摊”经营者出摊，还有媒体报道某地城管部门设置了发展“地摊”的指标，这从一个侧面反映了地方政府希望通过“地摊”发展经济、增加就业的人民至上的价值理念，是文明城市重视民生的善举，体现了城市基层治理与民生民心的同频互动。但需注意的是，“地摊”是社会主义市场经济的一部分，其摆摊行为应符合市场本身的运行规律，城管邀请、指标摊派实际上还是行政力量对市场的干预。未来，政府相关部门应更多充当“服务员”角色，帮助摊贩解决“地摊”经营中“最后一公里”的问题，从而让“地摊”释放自身活力，真正回归市场。就法治思维而言，要保证“地摊”在法律轨道上健康运行，塑造良好营商环境。为“地摊”松绑，并不意味着“地摊”可以肆意妄为，成为法外之地。对于存在经营安全隐患、违反公平诚实信用的不当竞争，出售假冒伪劣商品、不服从管理规定、欺行霸市、哄抬物价、扰乱经营秩序的“摊霸”等违法行为，政府相关部门在文明执法的同时要敢于“亮剑”，严厉整治;要完善市容和环境卫生管理条例、“地摊”经营管理规定，引导“地摊”经营者增强安全经营、诚信经营、守法经营，弘扬城市文明新风的意识，确保“地摊”严守法律底线，依法依规规范经营，避免出现劣币驱逐良币等逆淘汰行为。新型政商关系，概括起来说就是“亲”“清”两个字。[8]“地摊”虽是微型经济业态，同样涉及政商关系。政府相关部门在对“地摊”进行管理时要注意运用法治思维处理好“亲”与“清”：“亲”，在法律和各类政策允许范围内要靠前服务、积极作为，帮助“地摊”解决实际困难;“清”，与“地摊”的关系要清白，避免权力寻租。

第三，完善相关顶层设计，创新城市基层治理思路。每座城市都有自身的发展实际，在城市基层治理中要制定适合自身“当前”与“未来”发展的政策措施，确保“地摊”经营与城市定位相融合。一是做好整体规划。构建“地摊”经营准入许可、清退和终止经营机制，对“地摊”经营场地、经营范围、经营时间等进行合理布局，着力培育特色街区，确保“地摊”经营在充分激发活力的同时不扰民、不堵塞交通、不污染环境。笔者建议，政府相关管理部门可根据本地实际对“地摊”进行分区域管理，同时公开“地摊”地图，引导人员流向。对于机关办公区周边、学校周边、人行道、汽车站、火车站、主干道等可能造成出行不便的区域，应确定为绝对禁止区，严禁摆摊;对市容市貌相对影响较小、适度放开不影响出行的区域，应确定为相对禁止区，可适度放开，但应对摆摊时间、规模和经营范围进行合理规划，提前公示相关的交通管制规定，实时提醒行人绕行;对车辆通行压力较少、放开不易造成拥堵的区域，应确定为开放区，可允许经营，但应规划好经营时间和范围。这样，既有利于政府相关部门的规范管理，又有利于“地摊”经营者自觉性的养成。二是搭建立强有力的管理网络。整合市场监管、交警、环卫、社区、街道、企业、物业等管理资源，上下联动、条块合作、细化分工、明晰责任，做到城市基层治理“横向到边、纵向到底”;实行“网格化”管理，分业态、分区域排查可能出现的各类隐患。三是打造良好的城市基层治理生态圈。实时向“地摊”经营者宣传新政策、新动态，督促其遵守相关法律法规;引导消费者文明消费;充分调动各类社会主体参与城市基层治理的积极性，培育其自治、自律能力，形成“人人都是主人、人人都是管理者”的城市基层治理新局面。

第四，创新方式方法，提升城市基层治理能力。一方面，政府相关部门要适应新形势，变被动为主动，变管理为服务，创新城市基层管理方式方法，真正让“地摊”活起来、火起来。如推行信用积分制，对于诚信经营、消费者满意度高的摊点给予正向激励;充分运用大数据等现代信息技术，追踪“地摊”业态，及时排除风险隐患，督促“地摊”依法依规经营;提高城市公共空间利用效率，科学合理利用区块链、物联网、5G等新兴经营业态和新兴技术，充分挖掘城市公共空间潜力;定期对“地摊”经营者进行培訓，帮助其养成“地摊”经营的新理念、新思路;促成“地摊+网络直播带货”“线下体验+线上直播”“圈内+圈外”的深度融合与互动，助推共享经济持续发展;繁华路段定期摇号重新分配摊位，确保公平;等等。另一方面，“地摊”是一座城市褪去繁华后最真实的面貌，未来，“地摊”应与本地特色艺术和传统优秀文化相结合，通过互动式、娱乐式、体验式经营打造不一样的、叫得响的城市名片。要引导“地摊”经营者打造基于“人—人”朋友关系的经营模式，以消费者为主“粉丝”，强化“地摊”经营者与消费者之间的信任度;引导“地摊”经营者捕捉消费者需求，采取个性化体验、产品定制等方式培育忠实粉丝，提高顾客关注度、粘连度、复购率。如2020年四川成都“春熙路文创市集”就将字画、脸谱、制茶、插花、剪纸等当地民俗文化引入“地摊”，开辟了“非遗文化表演区”“文创商品售卖区”“文化展示区”，向顾客展示川剧、剪纸艺术、春熙路历史照片等。这使得“地摊”集体验、消费、生活于一身，既澎湃了新动能，又激荡了新活力。

第五，大力扶持弱势群体，消除城市基层治理盲点。城市的包容度是文明度的重要体现，也是共同富裕、全面建成小康社会的题中应有之义。未来，城市基层治理关注的焦点应是生活在城市最底层、最需要关爱、最需要通过摆摊维持生计的弱势人群。互联网时代，这类人群由于自身条件所限无法通过便捷有效的手段表达自身诉求，“发声有限”甚至是“沉默缺席”。因此，应把有限的城市空间与时间资源向其倾斜。如城乡低保、残障者、外来务工人员、下岗失业人员、失地农民等生活困难人群申请“地摊”摊位时，政府相关部门应优先予以考虑，并适当减免经营场地费、管理费、卫生费等各种税费;利用资源优势引导金融机构发行针对生活困难人群的普慧型金融帮扶资金，为其提供低息启动资金、采购资金等小额贷款，对于信用度高的可适当提高贷款额度;大力宣传国家灵活就业社保政策和具体参保办法，鼓励生活困难人群以灵活就业者身份参加社保，使其在摆摊解决一时生计之需的同时还能获得长期稳定的保障;社区、街道定期进行生活困难人群摸底调查工作，必要时可建立生活困难人群“地摊”经营微信群，充分利用现在信息技术及时、快捷、高效、沟通成本底的特点进行管理服务，协调各方力量做实做细“送温暖”“送爱心”工作，尽可能解决生活困难人群在“地摊”经营中遇到的各种难题，使其能够安心摆摊，安稳生活;等等。

人間烟火气，最抚凡人心。随着治理体系和现代化治理能力水平的不断提升，运行于城市基层治理精细化轨道的“地摊”终将证明其不是城市现代化和文明度的“死敌”，而是体现城市温度，孕育城市体谅与关爱、互利与善意、包容与共享的人文底色，是人间最美的色彩。

【参考文献】

[1]习近平：扎实做好“六稳”工作落实“六保”任务 奋力谱写陕西新时代追赶超越新篇章[N].人民日报，2020-04-24（01）.

[2]李克强称赞地摊经济、小店经济：是人间的烟火，是中国的生机[EB/0L].中国政府网，http：//www.gov.cn/premier/2020-06/01/content_5516569.htm.

[3]央视评论：“地摊经济”不能一哄而起[EB/OL].腾讯网，https：//finance.qq.com/a/20200607/001063.htm.

[4]习近平关于全面建成小康社会论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016：55.

[5]中央文明办：不将占道经营列为文明城市测评考核内容[EB/0L].人民网，http：//travel.people.com.cn/n1/2020/0528/c41570-31727274.html.

[6][7]总理怒批城管：保留地摊经济，给底层民众一点温暖[EB/OL].网易号，https：//dy.163.com/article/ET4HSR4R0550A3NK.html.

[8]习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017：264.

（责任编辑：刘亚峰）

Abstract：In 2020，the “ground stall”，which was regarded as a “stubborn disease” of urban governance，will return to the public view and cause many disputes.This paper holds that the “ground stall” can neither blindly follow the trend and rush into a crowd;nor can it give up eating because of choking.We should fully consider our own urban positioning，find the balance between the public space of the city，the convenient space of citizens and the living space of vendors，strive to do a good job of comprehensive protection，eliminate the blind spots of urban grassroots governance;we should improve the relevant top-level design，innovate the methods and methods of urban grassroots governance，and clarify the standards of urban grassroots governance;we should work hard on the refinement of urban grassroots governance To effectively improve the level of standardization，scientificalness and humanization of urban grassroots governance，and make the “ground stall” truly the most beautiful fireworks in the world.

Key words：“stall”;urban grassroots governance;people centered;governance system and governance capacity modernization