主体性视角下流动摊贩“四维一体”治理路径研究——基于安徽省合肥市的调查

蔡弘，邵项君

(安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230601)

0 引言

改革开放以来，伴随着社会阶层不断分化和就业模式多元化，游离于官方统计之外的非正规就业群体积累了巨大规模[1]。根据《中国劳动统计年鉴2016》的数据统计，我国城镇单位(包含国有单位、城镇集体单位、其他单位)就业人员达到18 062.5万人，而城镇私营人员以及个体就业人员也达到了18 980 万人，其中非正规就业群体占有相当大的比重，已经形成庞大的规模。非正规就业群体的人员主要分为三类，分别是无业或待业人员、外来流动人员以及本地农民。较低的人力资本存量直接导致该类群体在劳动力市场竞争中处于劣势地位，该类群体难以获得足够的经济和社会双重资本，无法有效维持家庭开支和提升家庭发展能力，通常只能采用非正规就业方式来实现就业。穿梭于城市大街小巷的流动摊贩正是此类群体的典型。

非正规就业模式在为流动摊贩解决基本生计问题的同时也引发了一系列社会问题。例如，侵占公共空间、阻碍城市交通、影响市容市貌、造成环境污染、缺乏食品安全监管等等。流动摊贩认为自己当街摆摊是靠自己的劳动去赚钱，而并没有意识到其行为带来的“负外部性”后果[2]。城市管理执法者与流动摊贩的矛盾由此激化，不论是毫无顾忌的互相谩骂，还是伤亡惨重的流血冲突，都成为社会大众长期关注的焦点。2018 年8 月3 日，引发社会关注的玉林市城管与猪肉贩冲突事件[3]，究其原因，各方利益诉求不相同且相互对抗，仅凭单纯的执法行为难以产生明显的治理效果。流动摊贩的违法违规行径屡禁不止，面对流动摊贩治理困境，学界提出了众多治理路径。总结来看，一是区域化管理模式，即政府对城市空间进行合理区域规划，让流动摊贩身份合法化，例如广州市对于摊贩空间的积极疏导[1]。二是公司化管理模式，即采用民主管理的办法，实行公司化运作管理机制，典型的是温州流动摊贩公司运作管理实践[4]。三是人性化管理模式，即树立生存权比市容与交通更重要的核心执法理念，例如泰国政府对于流动摊贩的治理措施[5]。四是协会化管理模式，即成立协会以实现自我教育、自我管理，比较成功的是韩国“全国摊点业联合会”[6]。五是合作化管理模式，也可称之为合作共赢模式，即改变政府单方面的管理模式，通过各方主体的相互配合以实现善治[7]。

由于流动摊贩问题具有破碎化与时空化的特征——不同个体与不同区域显示出不同的问题表征，这些模式在实践中往往遭遇阻碍。区域化管理能够给予流动摊贩安全有序的经营环境，但忽略了流动摊贩自身的流动特性。人性化管理给予流动摊贩最基本的人权保证，但对于不听劝阻的流动摊贩并不能产生积极作用。协会化管理是为了实现自我管理，但极易滋生腐败[8]。公司化管理能够提升流动摊贩的参与感，然而流动摊贩大多数文化素质偏低，难以担负公司管理的重任，更无法做出有利于公司发展的决策。合作化管理能实现共赢的局面，但需要各方利益主体以及各个阶层经过漫长时间的利益碰撞，直至相互妥协的过程，在实际操作中难以把控。可见，流动摊贩引发的不仅仅是简单的市容市貌问题，更是多方利益交错的社会问题，在治理过程中需要兼顾流动摊贩、城市管理执法者与城市居民的三者利益[9]。

党的十九大报告提出，健全法治、自治、德治相结合的乡村治理体系。基层治理的思路与经验对于流动摊贩问题具有借鉴意义。基于流动摊贩主体生存性视角，如何将法治、自治、德治三种治理模式融合，发挥多元治理主体的能动性，让流动摊贩有效参与到治理过程之中，使各方利益冲突得以调和，值得进一步探讨。鉴于此，本研究结合安徽省合肥市2018 年6 月至9 月的调查资料，从流动摊贩主体性发展视角切入，总结流动摊贩治理中面临的各类问题，尝试构建流动摊贩“四维一体”治理模式。需要指出的是，地方性观察经验获得的结论并不一定能够推广到全国，仅仅是对新型城镇化建设中流动摊贩问题的一次有益反思。

1 摊贩与城管的生存困境

1.1 数据来源与样本概况

分析资料来源于问卷及非结构访谈。被调查群体包含城市管理执法者、流动摊贩以及消费者。通过对三方主体的深入调查，探析流动摊贩的生存状态，解构城市管理执法者的现实困境，理清流动摊贩与城市管理执法者的对立关系。

访谈和问卷均以随机抽样的方式进行。从随机访谈来看，流动摊贩、城市管理执法者、消费者各选取20 人，共计60 份访谈资料。访谈地涉及合肥市城隍庙、淮河路步行街、滨湖新区商贸中心体外围。与其他相关研究重视收集流动摊贩和城市管理执法者数据不同，本研究更重视消费者对流动摊贩和城市管理执法者的态度与看法。消费者作为连结流动摊贩和城市管理执法者的中间人，不只是流动摊贩进行商品交易的直接相对人，更是城市管理执法者的重要服务对象。选取合肥市滨湖新区内徽州大道与紫云路交口附近区域作为问卷数据采集地。由于该地区监管力度较弱，居民小区较多，导致流动摊贩数量规模庞大，尤其早市、晚市，是流动摊贩集中出现的时间段。

问卷发放总量为300 份，回收285 份，回收率为95%；以填答完成率为选择标准，剔除逻辑混乱问卷以及填答极不完整的问卷37 份，有效问卷共计248 份，问卷有效率为87.02%。从样本人口学特征来看，样本年轻化、高学历化、机关化特征显著。40 岁以下样本占有效样本的74%，其中18 至25 岁占比最高，占44.4%；男性比重相对较大，高于女性10.4 个百分点；样本职业分布主要为行政工作人员和生产服务人员，两者共占全体样本的49.1%；受教育水平整体较高，大学本科及以上占比60.9%，可能与调查区域居住者的工作属性有关。可见，虽然本次调研样本规模不大，但基本覆盖了不同年龄段、不同学历层次、不同职业类型的群体，研究成果具有较为广泛的代表性。

1.2 流动摊贩生存状况：服务性与非法性

据调查，流动摊贩具有双重特质。一是服务性，服务性是流动摊贩生存之本，他们为居民生活提供便利的同时也获得了满足自身生存和发展的经济收入；二是非法性，流动摊贩之所以成为城市问题，是因为其服务性往往建立在损害公共利益的基础之上。

案例1：在2018 年6 月份的某天清晨。合肥市包河区的城市管理执法人员ABCD 在街道执勤时，发现一名流动摊贩F 在占道摆摊经营。执法人员B 上前进行劝阻，要求其撤离。流动摊贩不愿撤离，便与执法者产生了冲突。城市管理执法者B在劝阻无效后，决定对流动摊贩的摊物进行扣押，并对其违法摆摊的行为进行行政处罚。就在执法人员CD 打算将摊物挪走时，摊主拼死抵抗，不停挥动棍棒，殴打执法人员BCD。该名流动摊贩迅速被四名执法人员制服，但在制服过程中造成执法队员C 的胳膊受伤。最终该名流动摊贩被刑事拘留。

透过案例1 可以看到，流动摊贩在便利居民生活的同时，却也在道路交通、社区环境、食品安全等方面为城市发展制造了障碍[10]。问卷显示，36.79%的消费者认为流动摊贩的存在对市容和交通有不良影响。流动摆摊点选择的首要因素是人流量。人流大、年轻人集中的区域更加吸引流动摊贩前往摆摊，而这些区域恰恰是交通要道。流动摊贩选择占道经营，此举极易造成交通堵塞[11]，进而影响市容市貌。流动摊贩的随意设点摆摊也给门店经营者带来困扰，流动摊贩不缴纳营业税，不承担门店经营成本，这种低成本“优势”严重扰乱市场公平竞争秩序，影响国家财政税收，阻碍社会稳定发展。流动摊贩提供便捷的产品与服务，但其卫生状况糟糕，76.82%的消费者认为流动摊贩所提供的产品卫生状况较差或者非常差。

造成该局面主要有两方面原因，一方面，流动摊贩的卫生意识淡薄，其大都没有食品经营许可证以及健康证。另一方面，流动摊贩经营场所环境较差，其食品原料来源不明；据调查，38.9%的消费者认为工作岗位少，竞争压力大是流动摊贩选择所操职业的首要原因。我国产业结构在转型升级，劳动力密集型产业逐步被取代。工作岗位的不断减少必然会导致就业竞争压力的增大，流动摊贩没有一技之长，摆摊又是一种较为简单的谋生方式，流动摊贩自然而然选择流动摆摊来谋求生存。因为城市管理执法者的执法行为触碰到流动摊贩的经济利益，加之流动摊贩自身的文化素质不高，所以其往往选择诉诸武力，致使暴力冲突事件频频发生。

尽管流动摊贩的存在在某种程度上阻碍了城市的发展，但在城市快速扩张过程中，流动摊贩的经济行为却也给城市带来了活力，具有积极的社会效益。流动摊贩经济作为非正规经济的重要组成部分，通过灵活就业模式，能够有效降低城市中心人口的隐性失业率，缓解紧张的就业压力，进而促进社会的稳定发展。流动摊贩提供的产品服务能够迎合当地居民的生活习惯，调查显示，占比86.5%的消费者认为流动摊贩提供的便捷服务为其带来了极大便利，甚至成为人们生活中不可或缺的一部分。尽管流动摊贩提供的产品与服务质量存在一定缺陷，但因其具有高性价比以及高便捷性的优势，这些缺陷可以被暂时“忽略”。流动摊贩提供的产品与服务融入当地居民的生活环境，迎合特定收入群体的消费理念，为居民的生活带来便捷体验，这便是流动摊贩的生存之道。

1.3 城管执法困境：正当性与失衡性

与流动摊贩的非法性与服务性相对应，城市管理执法者的执法过程也存在一对矛盾特性，即正当性与失衡性。正当性之于非法性而言，失衡性则是对服务性的回应。依法行政与柔性执法的两难困境往往导致城市管理者“两边不讨好”。

案例2：事情发生在2018 年9 月份，地点位于合肥市蜀山区。一位L 姓老奶奶在摆摊经营，卖着自己家里种的小菜。当城管执法队伍开执法车巡逻时，发现这个老奶奶占道经营，便劝老奶奶搬走，否则没收这些小菜。据老奶奶陈述，这些菜都是老奶奶花费了很大气力才搬到这，故不愿轻易离开。执法者T 反复向老奶奶解释占道经营的危险性，但老奶奶对于执法者的劝说置若罔闻。当路人都以为执法者将采取强制措施时，“无计可施”的执法者T 买下了老奶奶所有的东西，并劝阻她以后不要再在交通要道摆摊。

城市管理执法者执法行为的正当性不容质疑。流动摊贩的生产经营行为能够迎合公民的消费需求，但也侵犯了公民享受环境整洁、流畅通行等方面的权利。透过案例2 可以看到，流动摊贩的摆摊行为是为了谋求个人的私权益，却其损害了人们正常出行便利的权利，而城市管理执法者执法的出发点是公共权利不受他人非法侵害。城市管理执法者表示，“我们也清楚对于生存权的追求是不可能被压制的，但谁也不可以否认我们为此而做出的努力”。城市管理执法者本质上是为了城市居民的公共利益行使综合执法权，其利益的落脚点在于“公”而不在于“私”。城市管理执法者治理流动摊贩的行为性质是正义的，尚无不妥之处。

在维护正当性的同时，城市管理执法者的执法形象却经常受损，形成了身份与行为不对等的“非理性”状态。城市管理执法者维护的是整个城市的形象，其执法有自己固定的办法，若只是单纯靠政府出台的行政法规、部门规章，并不能产生良好的治理效果。我国目前城市管理执法队伍分为公务员与协管员两种类型，性质的差别本质上体现为人员素质的参差不齐，极易发生在相同执法情境下产生不同处理结果的局面，严重影响了政府的公信力。

城市管理执法者在具体执法活动中不能完全依法行政，而当其使用自由裁量权时，其行为又没有受到有效的监督约束，容易造成城市管理执法者的自由裁量权滥用局面，进而导致暴力执法的事件发生。结合问卷的反馈来看，38.92%的消费者认为城市管理执法者的执法程序不规范以及执法力度欠缺。当城市管理执法者在与流动摊贩进行对峙时，消费者会更偏袒于流动摊贩，同情心与同理心促使他们、“诱引”他们“狭隘地”站在流动摊贩的阵营，舆论倾向于“一边倒”，致使城市管理执法者无法正常履行执法职责。然而当流动摊贩的行为损害消费者利益时，消费者又指责城市管理执法者“执法不力”。城市管理执法者的付出与回报严重失衡，陷入执法沼泽，难以脱身。

综上，流动摊贩存在非法性与服务性，城市管理执法者也兼具正当性与失衡性，两者的双重属性导致由流动摊贩引发的社会问题难以得到妥善解决。流动摊贩经营所得的代价是牺牲城市交通、食品安全等公共利益，最终却是由消费者承担损害后果。城市管理执法者的执法行为本身具有正当性，但在实际执法过程中遭遇强大的阻力，造成群众对政府公权力的信任危机。城市管理执法者既没有严格按照法定程序或者不完全按照法定程序进行执法，也没有合理行使自身的自由裁量权，致使城市管理执法陷入困境。

2 流动摊贩“四维”治理路径分析

以往的研究看重流动摊贩的“非法性”特质，强调“立法”与“执法”在治理中的核心作用，而忽视了流动摊贩的“服务性”，以及消费者面对流动摊贩服务性显示出的“暧昧”态度，主体性视角的缺乏往往导致流动摊贩问题“按下葫芦起了瓢”。调查经验表明，将流动摊贩纳入治理体系，发挥社会组织的桥梁作用，才能降低治理成本，缓和治理冲突，凸显治理成效。由此，本研究提出“四维一体”治理路径，即，国家立法、城管执法、摊贩守法、社会团体普法，目的是处理好流动摊贩的非法性、维护好流动摊贩的服务性、发扬好流动摊贩的民生性，在新型城镇化推进中逐渐构建以法治、德治、自治为核心的治理思路(见图1)。

2.1 国家层面

在国家层面，首先转变治理的立法理念，摒弃“禁和堵”的传统观念，树立“疏堵结合，以疏为主”的新思想。允许流动摊贩在一定的范围内合法存在，同时给予流动摊贩合法地位。其次，流动摊贩治理仅仅依靠行政法规、地方性法规、规章不足以起到有效的规制作用，国家从更高的立法层面进行立法，丰富立法层级。目前我国进行城市管理的行政执法依据主要有《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政许可法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》以及2017 年5 月1 日实施的《城管执法办法》。

就合肥市而言，其先后出台《合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》和《合肥市调整城市管理领域相对集中行政处罚权范围工作实施方案》，对城市管理执法者的执法权限做出规定。由此发现，虽然行政法规、部门规章以及政府条例较多，但并未从更高的法律层面加以规定，故国家丰富流动摊贩管理的立法层次，在法律层面上提供更为坚实的保障实属必要。最后，国家要求各级政府提升城市管理能力，贯彻“疏导结合”的治理理念，在合肥市即将完成的数字城管平台建设中，实现全市监督、智慧、处置一体化的数字城管系统。以数字城管平台为载体，搭建城市管理统筹协调、监督指挥平台。形成高位监督、统筹协调、纵横交错、全域覆盖的城市综合管理指挥调度网络体系。实现城市管理感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”。

2.2 城市管理执法者层面

城市管理执法者作为行政权力的执行人，既要维护城市整洁良好的公共秩序，又要保障人民群众的切身利益，而如何维持二者之间的平衡状态是拨开云雾见光明的关键之举。

城市管理执法者依法行政，柔性执法，接受监督。一方面，逐步将城管执法人员身份向公务员转换，提升执法队伍整体的素质。与此同时，城市管理执法者既要严格按照法定职权范围行使职权、严格按照法定方式行使职权、严格按照法定程序行使职权，又要在行政执法过程中做到仪表整洁、方式得当，以此树立良好的执法形象。

另一方面，城市管理执法者允许柔性执法，但柔性执法并不等同于人情执法。城市管理执法者合理使用自由裁量权，在弹性范围内实施具体执法实践，坚持处罚与教育相结合的原则，探索实行“初犯不罚”的办法。从合肥市来看，市城管局在全国首推“三单制”执法，即对于轻微违法、违章行为，采取“一次提示、二次警示、三次处罚”的执法方式，这便是柔性执法的重要体现。

图1 流动摊贩“四维一体”治理路径布局

仍需强调的是，城市管理执法需主动接受监督，强化问责机制。流动摊贩管理的暴力困境是行政处罚权体制改革的副产品，其主要症结在于城市管理执法者监督机制的缺陷、制度与民俗冲突两个方面[12]。合肥市城管局推行执法全过程记录制度，充分利用执法办案信息系统、执法记录设备、视频监控设施等技术手段记录执法过程，加强对执法台账和档案资料的管理，实现执法行为全过程记录、可追溯管理。严格落实执法办案评议考核，强化城管执法责任制，健全责任追究和纠错问责机制，杜绝暴力执法和选择性执法，提升执法公信力。强化城管执法监督工作，畅通群众监督和行政复议等渠道，充分发挥法律监督、行政督察、社会监督、舆论监督作用。

2.3 流动摊贩层面

从流动摊贩自身出发，积极探索有效的救济途径，在其合法经营的前提下保证利益最大化是治本良策。

流动摊贩的文化水平有限、法律意识淡薄，加上其掌握的社会资源较少，处理问题不够冷静，容易采用暴力手段解决问题。在实际执法活动中，城市管理执法者往往会遇到顽固不化的流动摊贩，这些流动摊贩严重妨碍执法工作的进行，浪费大量的行政及公共资源。研究表明，当流动摊贩与城市管理执法者发生纠纷时，将责任归于流动摊贩的比例高出城市管理执法者的比例将近15 个百分点，由此看来，流动摊贩的不理智行为更易导致其与城市管理执法者之间矛盾的激化。故流动摊贩努力提升自身的综合素质，配合好城市管理执法者的执法工作；由于流动摊贩的流动特性，其自身经营常陷入无序局面。为改变现状，尝试成立流动摊贩自治协会，协会实行划区管理，依托社区服务管理模式，实行网格化管理，以实现自我教育、自我约束、自我管理、自我服务。协会通过构建健康的沟通机制，收集流动摊贩的利益诉求，合理主张并维护流动摊贩自身的合法权益，及时反馈给城市管理执法者。

2.4 社会团体层面

通过传统的治理结构和管理方式，并不能使流动摊贩引发的社会问题得到妥善解决。自20 世纪80 年代以来，非政府组织与非盈利组织逐渐成为公共管理中的新兴组织形式，社会团体作为非政府组织的重要组成部分，其在维系政府与公民之间的良好关系，缓和社会激烈矛盾冲突过程中发挥着举足轻重的作用。

社会团体协调各方主体利益冲突，加强普法宣传教育，主动履行监督职责[13]。调查显示，合肥市内流动摊贩的经济收入一般，占比52.1%，仅能基本维持家庭的开支，并且自身合法权益无法得到保障与伸张，政府有心解决该问题，但管理流动摊贩事务过于繁杂，会消耗过多的行政资源。社会团体作为自发形成的组织，能将政府从具体繁杂的事务当中解放出来。其存在能够弥补政府与市场的不足，为政府与百姓之间建立起联系沟通的桥梁。社会团体依据法律法规的特别授权，履行公共管理职能，行使相应的权力。及时协调城市管理执法者、市民与流动摊贩的利益，寻求个人利益与公共利益之间的平衡点，帮助政府更好地履行社会管理职能。

鉴于流动摊贩的法律意识淡薄，社会团体对流动摊贩加强普法宣传教育，使其了解自身行为的违法性质。为提升普法效果，可以对特定对象进行精准普法，也可以通过不同形式的普法活动进行宣传，让流动摊贩提升对于城市管理执法者执法工作的认知性和认可度，使其懂得如何运用法律去维护自身的合法权益。从古至今，中国社会离不开的便是人情，情与法的界限并不明确，为防止城市管理执法者在执法过程中产生人情执法的现象，由社会团体对其进行长效监督，有助于构建多层次的监督规范体制。

3 结论

由流动摊贩引发的社会问题是城市管理当中难以规避的难题，要想使这些社会问题得以妥善解决，必然要从流动摊贩这一根源处着手。流动摊贩是非正规就业群体的主力军，更是时代变革遗留下的产物，他们当中的大部分都是为了谋求基本的生存权利而选择所操职业。城市管理执法追求的“有序”和摊贩生计实现的“无序”之间形成内在对抗[14]。如何做到放大流动摊贩的服务性同时[15]，设法将流动摊贩的非法性质剥离，成为解决流动摊贩问题的关键。这不仅仅需要发挥城管群体的力量，借助多元主体的共同努力使治理目标得以实现。面对流动摊贩的服务性与非法性问题，本文尝试从立法、执法、遵法、普法四个维度着手，基于国家、城市管理执法者、流动摊贩、社会组织的职能，探索出符合我国国情的城市基层善治新模式。

不可述略的是，治理流动摊贩不乏历史经验借鉴。城市管理执法者与流动摊贩之间的矛盾并非只存于现今社会之中，早在我国古代(隋、唐、宋、元、明、清等时期)就已出现了类似的问题，当时经济发展较为缓慢，且在封建制度的影响下，统治者通过制定相应的律法律令来解决摊贩问题。统治者在制定律法律令的同时，还设置了相关的机构及职位，用以加强摊贩管理。宋代城郊和乡村的“草市”普遍盛行，官府设置市长和市令进行管理。明清时期资本主义萌芽发展，尤其清代时农产品和手工艺品流入市场，统治者专门设立“督理街道衙门”负责城市的街道管理。到了近代，民国政府推行市政建设，以流动摊贩妨碍交通、干扰市场经济为由，对其进行直接取缔，此举引发了流动摊贩的抗争事件。如今时代在发展，社会在进步，不能将传统治理流动摊贩的做法如法炮制，而是要取其精华，去其糟粕。现代城市管理执法是一个循序渐进的过程，用力过猛必然得不偿失。在继承并弘扬传统法治精神的基础之上，凸显现代执法者的人文情怀，构建繁荣稳定的和谐社会。