集体经营性建设用地入市对城市土地市场影响研究——以浙江省德清县为例

夏莲，沈舟

(安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥 230601)

0 引言

集体经营性建设用地入市制度改革不仅可以提高农村土地资源的利用效率，维护农民权益而且统一的城乡建设用地市场可以促进社会主义市场经济体制的完善。2013 年我国提出了建立城乡统一的建设用地市场的要求，在满足一定条件下实现集体经营性建设用地进入土地市场。至2015 年，我国正式启动“三块地”改革，其中就包括集体经营性建设用地入市改革，通过在全国33 个县级行政单位设立入市改革试点，探索一种科学合理的入市模式，最后在全国范围内推广。

集体经营性建设用地直接入市作为一种新的制度安排，一方面可以统一城乡建设用地市场，提高农村土地资源的利用效率，为农民带来更多的收益。另一方面，集体经营性建设用地入市流转必然会对城市土地市场带来深远影响，如何规避入市给城市土地市场运行带来的风险，促进土地市场的良好发展，成为亟需解决的重要现实问题。

入市改革是一个时事热点话题，是具有中国特色的。但这并不意味着在基于社会性质不同，分配方式不同，社会背景以及历史发展不同的环境下所形成的关于土地制度方面的国外研究动态对我国土地制度改革探索没有借鉴意义。西方国家在关于如何建立科学的土地管理制度[1]、完善土地法律体系建设[2]、构建良好的土地市场在社会发展中有何重要意义以及相关对策[3]等都蕴含了大量先进思想。近几年国内研究关于集体经营性建设用地入市改革方面大多集中于探索集体经营性建设用地入市的合理模式[4-6]，以及入市改革的必要性、潜在风险、存在障碍等，或是从宏观角度提出改革建议[7-9]。至于在探讨集体经营性建设用地入市的影响方面，大多数学者认为集体经营性建设用地入市在我国整体建设用地中所占比例重大，入市流转对城市土地市场带来的影响终究利大于弊，也是完善社会主义市场经济的必然选择[10-12]。由于我国农村集体经营性建设用地入市仍处在前期试点阶段，国内学者的研究集中于从宏观角度来探讨入市的相关问题，不同区域入市情况和地区间的差异虽有显现，但对其对比分析不足，集体经营性建设用地入市对城市土地市场微观影响的研究较为缺乏。

本文从直接和间接两个方面入手，通过理论分析将入市改革对于城市土地市场供应格局、供应规模、供应结构、供应价格的影响进行深入探讨，同时分析入市改革是如何通过土地税收、土地金融政策以及土地法律制度来间接对城市土地市场带来影响。最后以德清县为例进行实证分析，得出相关结论并给出相关政策性建议。

1 集体经营性建设用地入市对城市土地市场影响的理论分析

1.1 直接影响

1.1.1 对城市土地供应格局的影响

入市改革之前，我国只允许国有土地进入市场交易，或者国家通过对集体土地的征收，使其变为国有后方可入市。此前为保证城市土地市场的需求，政府对农村土地进行了大量征收，这些土地收归国有以后，有的被直接开发利用，有的被安排在城市发展规划之中，而还有相当一部分的土地成为存量国有土地。相比之下，集体经营性建设用地的市场化程度太低，没有入市途径和相关法律政策的支持，无法进行流转。入市改革之后，允许集体经营性建设用地进入市场，原本分割的城乡二元土地市场逐渐发生融合，这势必会对原本的城市土地市场带来巨大影响，直接改变原先由政府主导单一的土地供应市场格局，也直接导致征收范围客观上的减少。随着入市改革的不断推进，集体经营性建设用地在市场上的比重不断增加，在土地市场上国家与集体形成一种既相互竞争又互补的关系，供应主体由一元变为二元，这对于土地市场的发展是更为有利的。

1.1.2 对城市土地供应规模的影响

集体经营性建设用地入市通常被认为会导致市场中土地的供应量迅速增加。但是由于集体经营性建设用地入市存在条件限制和对相关法律制度需求等诸多前提，受当前入市程序复杂，入市途径不完善，入市方式不规范等因素的制约，大规模的集体经营性建设用地入市不能实现。即便是可以做到大规模的入市，在对入市土地进行开发、整理，所涉及房屋进行拆迁，相关基础设施的建设等重大工作也需要一个长期的过程，而且整个过程还需要政府的参与，单单依靠集体经济组织也无法将其实现。

此外，集体经营性建设用地入市对原有的城市国有土地供给市场会带来一定影响，农村集体会与国有土地市场中的政府形成竞争关系，原本在城市土地一级市场中政府需要通过对农村土地的征收来增加城市土地市场供给，现在将面临征地难度大，征地成本增加的窘境。事实上，通过集体经营性建设用地的合法入市，客观上减少了政府可征收的土地数量，同时又改变了原有土地收益的分配格局，集体经济组织通过集体经营性建设用地入市获得的收益可观，甚至超过通过被征土地获得的补偿收益。集体经济组织的被征地意愿不高，征地难度大，由此政府不得已而提高城市土地一级市场开发中征收农村集体土地的补偿标准，导致征地成本提高。政府的征地数量自然也会下降，城市土地市场中国有土地可供应规模则下降。

综上，集体经营性建设用地入市在增加市场上集体建设用地的供给量上存在困难，而对国有土地一级市场的土地供应产生了一定抑制影响，这样对于整体土地供应规模则是达到了一个平抑的效果。

1.1.3 对城市土地供应结构的影响

城市土地市场可以分为住宅用地市场、商业用地市场、工业用地市场以及其他用地市场。我国大部分城市用地主要包括住宅用地、商业用地、工业用地。住宅用地大约占城市土地面积的百分之二十五至四十之间，工业用地在百分之十五至三十之间，相对而言商业用地所占比例较小。

集体经营性建设用地的入市从开始就带有诸多的限制。根据相关政策，集体经营性建设用地入市是禁止对其进行商品房开发的，一般用于工业，商业，旅游业，公共服务业等建设用地的开发。禁止开发商品房的规定间接强化了国有土地在开发住宅用地中的作用，更加巩固了政府对城市土地市场中商品房开发建设用地供应的地位，更加有利于政府对房地产市场的调控。原本的国有土地中用于工业，商业，旅游业等土地的，可以利用集体经营性建设用地。

可见，入市改革导致了在城市各类用地中住宅用地所占总面积比例的下降，改变了原有住宅用地在城市建设用地中一支独大的局面，同时又提高了工业用地，商业用地等其他用地比例，这在一定程度上优化了城市土地供应结构。

1.1.4 对城市土地供应价格的影响

由于集体经营性建设用地入市改革是一个逐步深化的过程，集体经营性建设用地入市数量的增多对城市土地供应价格的影响也会改变。根据入市制度的完善程度，从时间上可划分为初始阶段，过度阶段，成熟阶段。

初始阶段，集体经营性建设用地入市对城市土地市场中地价影响是有限的。原因在于集体经营性建设用用地入市的诸多限制，入市数量有限，以及其对城市国有土地市场的冲击，在供求关系上，仍未改变城市土地市场供不应求的局面。城市土地市场运行机制中，土地市场均衡价格受供求变化关系影响。供求关系未发生显著的变化，土地的价格走势自然也不会发生较大的变化。

过渡阶段，集体经营性建设用地入市会导致城市土地的供应价格上涨。随着入市政策的放开，入市的规模逐步扩大，其对城市国有土地市场的冲击越来越大。政府方面，在一级土地市场中征地难度和征地成本也随之提高。企业方面，更加偏好于开发成本低，又不必支付较大土地出让金的集体经营性建设用地。此时政府在土地市场仍占主导和控制地位，因此政府尤其是地方政府可利用该优势来抬高国有土地供应价格。

成熟阶段，集体经营性建设用地入市会导致城市土地供应价格趋于下降。当集体经营建设用地入市在吸收各改革试点的经验成果后，达到可以在全国范围内推广实施，入市机制、法律制度也得以完善，这项改革逐步走向成熟。在政府的投资帮助下，大规模的集体经营性建设用地入市得以实现，政府也可以从中获得收益来补充财政收入。大量的集体经营性建设用地的入市，原本使用国有土地建设工厂、仓库等的企业会将投资目光转向成本要低很多的集体经营性建设用地，这时政府为留住这些企业，往往会放宽工业用地的优惠政策，降低工业用地的地价来维持集体土地与国有土地在工业用地在竞争上的平衡，这样一来单从工业土地的供应价格上来讲会呈现下降趋势。此外，入市改革机制成熟时，对于一些集体经营性建设用地的限制可酌情放宽，甚至取消对其不能用于住宅用地开发的限制，而是可根据实际情况，用于开发拆迁安置房，经济型住房，甚至是商品房的建设来缓解城市住房用地紧缺的局面，这样在市场上居住用地的数量得到补充，供求紧张局面得以缓解，城市土地的供应价格也就会降低。

1.2 间接影响

1.2.1 改变相关土地税收政策

集体经营性建设用地入市制度改革可以改变当前我国的土地税收政策。首先该项制度改革的主要目的之一是要建立合理的土地增值收益分配机制，而土地税收则是其中的重要手段。这势必就需要在税收制度上做出改革。此外，集体经营性建设用地的大量入市难免也会存在闲置浪费的现象，此时针对集体经营性建设用地也可与国有土地一样出台相关税收政策来避免土地的闲置浪费，这也应验了税收的基本功能之一。总而言之，土地税收作为规范土地市场运行的手段，在建立城乡统一的建设用地市场过程中，土地税收政策的改变将会影响土地市场的运行。集体经营性建设用地入市改变了相关土地税收政策，也就间接影响到了城市土地市场。

1.2.2 影响土地金融政策制定

集体经营性建设用地入市会影响相关土地金融政策的制定。具体表现在：集体经营性建设用地入市会推动相关土地经营性权抵押、担保等政策的跟进，这些政策的实施将影响到土地市场上相关的土地金融政策。一直以来我国农地金融的发展存在着农村社会保障缺失、农村保险发展滞后等制约因素，而集体经营性建设用地入市的要求之一就是要完善对于农民集体多元的、合理规范的社会保障机制，同时集体经营性建设用地进入市场的流通会带动相关保险行业的发展从而为农村土地金融建立相应的风险补偿机制。对于原本的城市土地金融制度而言，金融业务也将不再仅仅是围绕国有土地而开展，金融创新严重不足的局面也会有所改善。集体经营性建设用地的入市会帮助建立起多层次的土地金融市场，也会促进银行关于土地在抵押贷款，担保等信贷政策上相关金融产品的衍生。从长远角度来看，这些都会对城市土地市场带来深远影响。

1.2.3 推动土地法律制度改革

集体经营性建设用地入市制度的改革会涉及到许多相关的法律。如在试点内将暂停实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》等相关规定。如果集体经营建设用用地入市在各大改革试点获得成功，将来入法以后在全国范围内推广，那么势必要对这些法律上的相关规定做出适当的修改。此外，《物权法》对建设用地使用权范围有所限定，要求按照以《土地管理法》为准，《担保法》中不承认集体建设用地使用权的抵押权能。因此若无明晰的法律作为集体经营性建设用地入市的依据，这项改革的进行将举步维艰。其他法律如《合同法》、《民法通则》关于这方面的规定本文不一一列举。总之，集体经营性建设用地入市在全国范围的推广，需要对相关的土地法律制度进行改革。法律作为土地市场运行的规则，一旦发生改变就一定会影响到土地市场的运行。因此，集体经营性入市会通过推动土地法律制度的改革间接影响到城市土地市场的运行。

2 德清县集体经营性建设用地入市实证分析

德清县隶属浙江省湖州市，地处杭嘉湖平原西部，地理位置优越。全县共有四个街道，八个镇，陆地面积约940 km2，人口约50 万人。自市改革以来，德清县取得了突破性的进展，至2018 年为止，实现了集体经营性建设用地入市151 多宗，面积约1035 亩，成交金额达2.2 亿元，其中集体收入约1.8亿元，惠及农民群众10 万余人。集体经营性建设用地入市制度在德清县试行，这对当地城市土地市场会带来了重大影响。本文对德清县2015 年至2018 年国有土地使用权出让交易成交情况进行了汇总，准确的统计了每一宗土地的出让信息，包括出让时间、出让用途、出让面积、出让成交价格，目的是为了能够清楚的分析2015 年入市以来德清县土地市场运行状况。

2.1 供应格局

德清县土地供应格局随着集体经营性建设用地入市制度的试行发生了较大改变。在入市以前，德清县与其他地方一样，集体土地入市在政策和法律并没有得到许可，土地市场的供应的主体只有政府这一单一的主体。集体经营性建设用地的直接入市，打破了这一单一主体的土地供应市场格局。在德清县土地市场中形成了国家与农村集体共存的二元土地供应主体，国家与农村集体在某种程度上形成了既竞争又互补的关系。

2.2 供应规模

从图1 可以看出2015 年至2018 年德清县国有土地出让市场每年的成交宗数呈现递增趋势，土地市场交易活跃。图2 是对德清县国有土地出让市场2015 年到2018 年每年成交土地总面积的统计，直观反应了德清县土地一级市场供应规模的变化情况。结合两个图来看，德清县国有土地供应规模的增长变化情况稳定，没有随着集体经营建设用地入市政策的放开而抑制国有土地的供应规模，入市数量还不足以动摇国有土地在土地市场中的地位，土地供给大部分还是来源于国有土地。同时由于土地是稀缺资源，当前土地供求关系紧张，人们对土地的需求越来越大，土地供应规模在土地自然供给能承受的范围内一定是逐年提高的，可是从改革试点的土地供应规模的变化情况来看，国有土地出让面积是一种平稳提高的状态，并没有预想当中随着集体经营性建设用地入市规模的增加而出现缩减。可见其中集体经营性建设用地入市规模虽不足以达到降低国有土地供应规模的地步，但集体经营性建设用地的入市有效缓解了紧张的土地供求关系，缓解了国有土地供给的压力。

图1 2015至2018年德清县国有土地出让宗数变化情况

图2 2015至2018年德清县国有土地出让面积变化情况

2.3 供应结构

图3 2015年德清县土地出让结构

图4 2016年德清县土地出让结构

图5 2017年德清县土地出让结构

图6 2018年德清县土地出让结构

从图3-图6 我们可以看出，德清县国有土地市场中工业用地的比例在2015 年之后有一个大幅的下降，2015 年工业用地出让面积在土地市场中的还占有73%的比例，然后在后两年当中工业用地的比例下降到了57%、56% 左右，直到2018 年才略有上升。住宅用地的出让面积比例从2015 以后在不断的上涨，从2015 年的7%到2018 年上涨到了19%。至于商业用地的比例，2015 至2017 这三年当中整体上是呈现上升的趋势，直至2018 年有所下降，原因在经过三年之后集体经营性建设用地入市规模达到一定数量，并有部分是用于开发商业。由此可以看出，随着入市政策的放宽，在德清县越来越多的集体经营性建设用地进入城市土地市场，这些建设用地的主要用途是用于工业，商业，旅游业等，不能用作商品房的开发，客观上增加了住宅用地和商业用地的占地比例。国有土地供应市场中对于工业用地的需求下降，部分工业用地需求转向集体经营性建设用地，造成了德清县在2015 年至2018 年中，工业用地出让总面积在国有土地出让市场中所占比例的降低，间接增加了国有土地中住宅用地的比例，强化了国有土地在供应住宅用地时的地位，这些都印证了此前的论述。

但是从图7 中看出，不管是工业用地还是住宅、商业用地还有一些其他用地，2015 年至2018年国有土地市场中这些类型的土地出让面积都是逐渐增长的，因此可以看出，集体经营性建设用地入市并没有改变德清县土地供求关系紧张的局面，面临土地供小于求的局势，各类用地需求依然是逐年增加的趋势。

图7 2015年至2018年德清县各类用地出让面积变化情况

2.4 供应价格

由于德清县实行集体经营性建设用地入市政策时间较短，本文只分析初期阶段德清县集体经营性建设用地入市对城市土地供应价格的影响。以上数据反应了工业用地，住宅用地，商业用地这三类用地的供应价格变化，从图(8)中可以看出工业用地和住宅用地出让价格是呈现上升的趋势，商业用地的出让价格有所略微的下降。其中住宅用地在2017、2018 出现了大幅上涨。经调查发现2016年至2017 年住宅用地地价猛涨主要原因在于当时央行关于货币政策上的“降息”、“降准”，导致市场的货币流通量大增，刺激到了投资者购房买地的需求，从而导致地价房价猛涨。此外，供给侧结构性改革背景下“三去一降一补”的政策，还有德清县城市化进程高于全国平均水平等因素也是地价上涨的原因。针对全国各地持续上涨的房价、地价，住建部在2019 年明确以稳地价，稳房价，稳预期为目标，调控房地产市场平稳健康发展。此外，央行也提出了要防范房地产市场高杠杆风险。在此背景下，德清县土地市场的住宅用地地价在2019 年出现了大幅下跌(见表1)。可见，集体经营性建设用地入市对于住宅用地价格的变化影响并不大，住宅用地的价格还是主要受市场上其他因素影响。至于商业用地价格在2015 年至2016 年出现的小幅下跌与入市改革政策的实施有关，由于用途管制的限制，集体经营性建设用地入市补充了市场上商业用地的供给量，这对国有土地中商业用地价格有所影响，但是影响是有限的，供求关系依然紧张，不久后商业用地价格又回归上涨趋势。不过总体上来看，德清县土地市场中土地的供给小于需求，各类土地的价格呈现出的上涨趋势不变。证明集体经营性建设用地入市至少短期内并没有改变土地供求紧张的局面。

表1 2019年1月至3月德清县各类土地出让均价

图8 2015年至2018年德清县各类用地出让均价变化情况

2.5 间接影响

土地税收方面：在集体经营性建设用地入市改革的第二年，德清县政府发布了关于调整城镇土地使用税收范围和税额标准调整通知，根据县行政区域内用于生产、经营的土地，包括集体经营建设用地入市情况，对县城镇土地使用税征收范围划分为一级、二级、三级土地，每一级别土地的税额标准为每平方米十元、八元、六元。德清县税收范围的划分更加细化，具体到县主城区、镇主城区、各个开发区以及工业园区和科技新区，另外还有其他镇区、街道；征收税额标准也提高了不少。征收范围划分的细化、税额标准的提高有助于促进土地市场对土地资源的最优配置，同时也避免了集体经营性建设用地进入城市土地市场后出现的闲置浪费现象。

土地金融方面：为落实集体经营性建设用地使用权的抵押权能与国有土地享有同等待遇，县内银行业等金融机构对该项业务实现了全覆盖，截至目前为止总共对48 宗地/次进行了抵押贷款，总金额超过一亿元。同时德清县城市土地市场中涌现了一批集体经营性建设用地调查、测绘、评估、交易等中介机构。这些第三方机构为土地市场中金融业务的发展提供了服务机制，改善了以往土地金融市场中土地流动性差的缺点，促进土地市场体系的完善。

土地法律方面：除在行政区域内暂停实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》等相关规定外，针对德清县集体经营性建设用地入市收益分配问题浙江省人大常委会审议通过了《浙江省农村集体资产管理条例》，在促进入市收益在成员间公平分配的同时也为农村集体土地资产在城市土地市场实现更加合理有效的利用，为城市土地市场注入了更大的活力。此外，德清县统一发放集体经营性建设用地的不动产权证书，弥补了集体土地在《产权法》、《物权法》等中的保障缺失，改变了以前集体资产在城市土地市场流通过程中无法可依的局面，完善了城乡统一建设用地市场的法律体系。

3 结论及政策性建议

3.1 结论

根据前文所述，集体经营性建设用地入市的直接影响主要得出以下几方面结论：一是在土地供应格局上，集体经营性建设用地的入市打破了原本城乡建设用地市场分割的格局，同样也打破了城市国有土地一级市场由政府垄断单一的供应格局。二是在土地供应规模上，从改革试点来看，由于大规模入市还难以实现，并且入市制度从落地就带着诸多限制，又考虑到入市对原本国有土地市场的冲击，短期内虽弥补了土地市场供求关系紧张的局面，但是从长期来看对土地供应规模并无显著影响。但是单从国有土地市场的角度，国有土地对于城市土地市场的供不应求的情况会得到缓解。三是在土地供应结构上，集体经营性建设用地入市增加了集体建设用地在市场上的比重，改变了国有土地在市场上一支独大的局面，另外由于用途管制，集体经营建设用地只能用于工业、商业、旅游业等，这就客观上降低了住宅用地在城市用地中的所占比重，反向增加了国有土地在住宅用地中的所占比例，事实上是优化了城市土地市场的供应格局。四是在土地供应价格上，入市对于城市土地供应价格会随着时间的推移而发生改变，短期内对于城市土地供应价格的影响是有限的，中期内会导致城市土地供应价格上涨，而长期来看会导致城市土地供应价格的下降。

此外，集体经营性建设用地入市对于城市土地市场的间接影响主要通过改变了相关土地税收政策，影响了土地金融政策的制定，推动了土地法律制度的改革，进而影响城市土地市场。

3.2 政策性建议

3.2.1 同步推进相关土地制度改革

在改革试点同步推进土地征收制度改革与宅基地制度改革。这样做可以有效缓解集体经营性建设用地入市对原有土地征收制度产生的冲击。当前我国实行的“三块地”改革涉及到宅基地自愿有偿退出机制，农村宅基地属于建设用地，在退出之后有望成为存量的经营性建设用地，最后发展成为推广入市的目标，而原本的征地补偿在入市收益共享的原则下将不再适用。因此在改革试点实行的入市制度改革应当与征地制度和宅基地改革制度同步推进，从而探索出各项制度相互融合的合理的入市模式，同时也要兼顾其他相关制度的改革，做到各项制度的相互兼容并存。

3.2.2 合理分配入市增值收益

集体经营性建设用地入市后，政府获得大部分土地增值收益的征地模式已不现实，但若是将土地流转收益全部留给农村集体或农户个人，也缺乏合理性。所以，如何实现集体经营性建设用地入市后增值收益在农户、集体、政府之间公平、合理分配就显得尤为重要。通过引入社会资本的第三方交易平台，给予农村集体建设用地供应主体更平等的交易地位，更方便、灵活的交易机制，合理分配入市后的增值收益。

3.2.3 完善入市的批后监管制度

国家对于入市改革的批后监管制度要逐步完善，完善之后国家要对于后期监督上的政策缺位的情况要加以改变，避免在村委会中产生权利寻租的风险。同时要加强农民群众在后期入市监管上的监督作用，作为利益直接受益者农民群众却存在法律意识淡薄，知识水平较低的普遍情况。政府要加强对农民群众的普法教育，尤其是土地利用相关的宣传知识，提高其维护自身利益的法律意识。

3.2.4 转变政府的土地市场角色

在原本的土地市场上政府通过“低征高卖”的方式控制着土地市场上的供给，也操纵着城市土地处于产权主体的地位，还扮演着土地规划者和管理者的角色。此种情况极不利于我国土地市场的发展。随着集体经营性建设用地的入市打破了原本由政府垄断单一的土地市场供应格局，加上入市改革的深入以及其带来的影响愈加深远，政府急需要转变其在市场上作为土地经营者的角色，真正成为土地市场管理监督者的角色。