近代德国社会保险制度的特征与启示

王宏波

社会保险是以政府为主导、旨在解决人们因年老、疾病、意外伤害等情境下生活困境的一种制度安排。社会保险的主要项目包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等。现代意义的社会保险起源于德国，目前已经在世界上绝大多数国家普及。梳理和分析近代德国社会保险制度的起源、特征，既具有史学价值，也具有现实意义。

近代德国建立社会保险制度的动因

（一）近代德国社会保险制度的内容

近代德国（ 由于德国在1871 年统一、德意志第二帝国建立之前，在历史上长期处于分裂状态，不存在地理意义和政治意义上的德国，因此本文所指的近代德国社会保险，指1871年至1918 年期间的德国社会保险）社会保险的项目主要包含疾病保险、工伤事故保险和伤残与老年保险。1883 年，德国国会通过《疾病保险法》，保险对象是从事工业生产的产业工人。 保险费由雇主承担1/3，工人承担2/3。法案还具体规定了参加保险者的权益：免费享受医疗；患病者从第三日起可以领取工资的50%，最长可以领取13 周；产妇可以获得4 周的补助等。保险的运行沿用了以往疾病互助组织时期实施的由工人和雇主共同管理的做法。

1884 年，德国国会通过了《工伤事故保险法》，保险对象是从事工业生产的产业工人和收入在2000 帝国马克以下的白领工人。保险费由雇主全额承担。

1889 年，德国国会通过了《伤残和老年保险法》，主要的保险对象是工业工人、农业工人、 手工业雇佣者和公务员。保险费由雇主和雇工各负担一半；年满70 岁并缴纳30 年以上养老保险费者可以领取老年保险津贴；申请领取残疾保险金者必须由权威部门证明其确实失去工作能力，并缴足了5年保险费。由于国家对此项保险给予了补贴并为保险的运行兜底，该项保险法的运行由国家管理。

德国社会保险制度是由德皇威廉一世和宰相俾斯麦为代表的德意志第二帝国（1871-1918 年）的最高统治层主导实施的。1890 年，俾斯麦下台，但德国的社会保险制度不仅延续了下来，而且得到了扩展和完善，主要体现在三个方面：一是保障对象进一步扩大。在俾斯麦时期，社会保险的保障对象已经从起初的“蓝领”工人扩展到公务员，到20 世纪初社会保险的保障对象进一步扩展到几乎所有领域的雇佣劳动者。1911 年12 月20 日通过的《职员社会保险法》把介于工人（蓝领工人）和公务员之间年收入在2000—5000 马克之间的职员（白领工人），自定义为“中产阶级”的这一群体纳入社会保险的范围。于是，职员保险成为与工人保险并列的社会保险体系。二是保障水平逐步提高。在养老保险方面，1900 年的新规定，把领取养老保险金的年龄从以前的70 岁降低到60 岁，把交纳保险费的年限从30 年降到了24 年。在疾病保险中，1903 年规定，患者获得补助的时间从13 周延长到26 周。三是将国家对社会保险的监管扩展到所有保险种类。在工伤事故保险法通过的同一年，帝国社会保险办公室成立。 该机构是国家关于社会保险决策和监管的最高机构，它先是对工伤事故保险进行监管，1889 年起对残疾和老年保险进行监管，1913年起对被视为最具“ 自我管理”经验和有长期实践历史的疾病保险进行监管，以后扩大到其他社会保险领域。帝国社会保险办公室一直存续到1945年，当今联邦德国的社会保险法院是其延续。

（二）近代德国建立社会保险制度的动因

1.传统的社会保障方式失灵

图/中新社

德国从1830 年代开始工业革命，和其他已经开始或者完成工业革命的国家一样，社会经济活动者中出现了依靠出卖劳动力、以工资为主要甚至唯一收入来源的工业雇佣劳动者。他们在因疾病、衰老等风险暂时或永久失去劳动能力后的风险问题的性质发生质的变化，由农业社会的个人风险转变为结构性的社会风险。这些雇佣劳动者同样也面临着只有工业社会才有的工伤事故风险。不同于英法等国，其工业革命主要集中于纺织部门，德国工业革命主要集中在矿产业和冶金业等重工业部门，德国工人的风险尤其是工伤事故的风险突出。比如，在1871 年德国统一之前，在普鲁士的采掘领域，1851—1860 年间，采掘工人因不幸事故而丧命者占0.177‰，1861—1870年间上升到0.227‰。煤矿工人的死亡率更高，在1861—1870年，因不幸事故而丧命者高达0.282‰。社会风险需要社会保障成为德国社会经济发展的客观需求。

但是，除个别企业为工人提供维持其基本生存水平的救济性质的保障措施的特例外，以追逐利润为最高原则的企业主、资本家并不会主动出面为工业雇佣者提供风险保障。例如，在疾病保障领域，到1874 年只有5%的人口有保障。德意志工人曾自发地建立起多种行业互助组织，向组织内的成员提供风险保障。但是，只有规模比较大的工矿企业才能够建立互助组织，而且行业组织的参与人数不稳定、保障水平低又不稳定。上述情况客观上要求建立一个由政府强制推行的社会保险制度，以替代传统的以家庭保障为主、以教会或社区救济为辅的保障方式。

2.维护社会稳定

在德国工业革命时期，劳资关系紧张，工人的风险保障问题被看作社会问题和政治问题。雇佣工人通过建立政治组织来维护自身的权益。相关资料显示，在德意志第二帝国的国会选举中，工人政党所得的选票1871年为102000张，1874年猛增到352000 张。1875 年，成立于1863 年的德国第一个工人政党全德工人联合会和成立于1869 年的德国第一个马克思主义政党德国社会民主工人党两党合并，成立德国社会主义工人党（1890 年以后称为德国社会民主党）。统一后的德国工人政党在帝国国会选举中的选票数量和在国会中的议员数量快速增长。在1877 年议会选举中，社会民主党选票增加40%，达49 万3千张，有12名议员。

工人政党力量的增强，引起以帝国宰相冯·俾斯麦为代表的帝国统治阶层的恐惧。他们把社会民主党问题看作国内战争问题和政权问题。他们一方面使用国家暴力机器镇压工人政党，例如，1878 年开始实施《反对社会民主党企图危害治安的法令》，即“非常法”，限制工人政党的发展。另一方面也考虑通过建立社会保险制度来缓解社会矛盾。俾斯麦认为，社会保险制度可以使社会民主党失去基础，可以使工人忠于政府。他曾直言：要是没有社会民主党，要不是大批的人害怕它，我们迄今在社会改革上所做的有限进展也就不复存在了。

3.促进社会融合

1871 年德意志第二帝国建立之前，德国历史上长期处于分裂状态，其境内大大小小的独立政治实体曾经达1000 多个，在1805年时还存在300多个。德意志第二帝国的建立是由普鲁士王国对外通过王朝战争，排除阻碍统一的外部力量，对内通过显示其强大的统一意志和力量达到不战而屈人之兵，实现统一之后建立的。帝国实行的是联邦制，其境内存在4 个王国、6 个大公国、5个公国、7 个亲王国、4 个自由市、1 个帝国直辖区。这些帝国成员政体不一，不仅具有较充分的自主组织权，而且还具有相当大的独立性。在这种情况之下，促进德意志第二帝国的民族融合和社会融合，巩固新建立国家的统一，实现国家的认同感就显得尤为重要。而社会保险不论缴费者的身份、民族、地位、性别的做法，社会保险本身的互助功能，社会保险的国家兜底原则，不仅使不同种族、身份、地位、区域的人之间实现互助，把社会“粘合”在一起，而且可以增强国家的认同感。在这种情况下，德国政府把社会保险视作促进新民族国家融合和争取工人阶级支持的工具。

近代德国社会保险制度的主要特征

（一）以较好的经济条件为支撑

社会保险制度的建立与运行，需要具备政府财力的支撑。1870—1871年，在德国统一前的最后一场王朝战争——普法战争中，法国战败，德国从法国获取了50 亿法郎的战争赔款。这为社会保险制度提供了启动资金和运行管理费。从德意志第二帝国建立到第一次世界大战前，德国工业化迅猛发展，在“大约三十年的时间内，德国经历了英国用一百多年才完成的事情——将一个农业占统治地位的落后国家转变为一个现代高效率的工业技术国家”，工业生产提高了4.7倍，在世界工业总产量中的比重达到15.7%，仅次于美国，居世界第二位。同时，国家积累起较为雄厚的财富。从1880 年到第一次世界大战前夕，帝国储蓄银行的存款增长了9 倍，达168 亿马克。到1913 年，整个帝国已有60%的人口达到了应缴纳个人收入所得税的最低收入。这些无疑为社会保险制度的稳定运行提供了最重要的物质保障。

（二）保障水平适度

德意志第二帝国的社会保险制度与社会经济的发展水平基本相适应。也就是说，在不对国民经济的发展造成消极影响的情况下，雇佣工人、雇主、政府三方都能够承担实施社会保险制度所需的负担和成本。这主要体现在两个方面，一是社会保险的保障水平限于生存保障。以国家唯一为之提供补贴的残疾与老年保险为例，虽然法律规定国家为每位参保者提供50 帝国马克的补助，但是到1900 年德国人的平均预期寿命仍然在50 岁以下，在1900—1910 年间只有27%的男性能够活到法律规定的可以领取保险金的年龄70 岁。这意味着超过三分之二的参保者不到领取保险金的年龄就去世了，国家等于只为不到三分之一的参保者提供补贴。而且，该保险对每一个参加者年平均待遇支出较低，仅为155 帝国马克。这种保障待遇根本不能补偿工资的亏损，而仅仅是对生存安全提供的保障。再以疾病保险为例，起初对参加者的待遇是每年每人平均11.2 帝国马克，而且参加者不到总人口的10%。同样，该保险的保障水平也是以提供生存安全保障为标准。这样的保障水平对经济和财政不构成大的负担。据统计，德国社会保险支出在国民生产总值中的比例，1885 年为0.3%，1890 年为0.5%，1895年为0.9%，1900 年为1.2%。社会保险支出占政府总支出的比例，1890 年为1.13%，1895年为2.08%，1900年为3.39%。

（三）社会保险的覆盖群体、保险种类逐步扩展

近代德国社会保险覆盖的群体先是产业工人，即蓝领工人，继而推广到白领工人，后来推广到其他行业的雇佣劳动者。相应地，社会保险制度实施对象的类别和人数都经历了一个从小到大的过程。例如，工伤事故保险实施的第一年，即1885年，该保险覆盖率在经济活动人口中的比例只有 18%，1890 是66%，1895 达到76%，1910 年才到达87%。从三大社会保险总覆盖人口在总人口中所占的比例看， 1885 年，参加三大社会保险的人数在总人口中的比例只有9.8%，30年后的1915年才发展到42.8%，不到人口一半。而且，三大保险不是在同一时间开始实施的，而是如前文所述经历了逐步扩展的过程。最先实施的是疾病保险（1884 年），继而是工伤事故保险（1885年），然后是残疾和老年保险（1891 年）。第一个险种的实施时间与最后一个险种的实施时间间隔了7 年。德国社会保险的险种及覆盖人群的渐进式推进方式，与不同社会群体的差异性风险和对社会保险需求相适应，也可以降低政府财政负担及企业主的压力。

近代德国社会保险制度的运行效果及启示借鉴

从总体上看，近代德国的社会保险制度基本实现了制度设立者的初衷：在一定程度上缓解了以雇佣劳动者的风险保障问题为核心的社会问题和社会矛盾， 国家意识得到强化， 政权和政治制度维持了大体的稳定； 大体避免了德国在由农业社会向工业社会剧烈转型过程中可能引起的社会和帝国的剧烈动荡， 在一定程度上协调了工业革命后社会两大对立阶级—— 资产阶级与无产阶级之间的对立关系，德国境内阶级矛盾相对趋于缓和，社会总体在表面上达到了“和谐”状态。

目前，我国已经建成了覆盖城乡不同群体、防范多种生存风险的社会保险体系，但仍存在着许多亟待改进和完善之处。党的十九大强调，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。尽管近代德国与我国建立社会保险制度时的环境及制度安排存在着差异，但其做法和成果经验仍能够为完善我国的社会保险制度提供诸多启示和借鉴。

一是应从社会保险制度的多功能性的视角，理解社会保险制度的价值与意义。目前，我国社会经济发展状况较好，人民生活状况明显改善，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立， 社会大局保持稳定。但同时应该看到， 人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾仍然突出，社会矛盾和问题交织叠加，一些人尤其是社会脆弱群体觉得没有充分分享到社会经济发展的成果。德国的经验显示，运行良好的社会保险制度能够在很大程度上缓解及解决这些问题。我国有必要吸取这一经验，充分认识社会保险制度的多功能价值，把建立和完善社会保险制度作为解决目前诸多社会问题的基础政策工具之一。

二是应着力提高社会保险制度的覆盖面。社会保险是劳动者的法定权益，是防范和化解年老、疾病等风险的重要制度。衡量社会保险制度成功与否的一个重要指标是制度的覆盖面。 近代德国社会保险制度的一个成功经验就是逐步提高覆盖面。例如，在1885—1910 年的25 年期间，德国工伤事故保险的参保率从18 %提高到87 % ； 疾病保险的参保率从7 % 提高到51 % 。 从总的情况看， 我国各项社会保险覆盖范围不断扩大， 基本实现了“ 应保尽保” 。 但一些特殊群体的社会保险覆盖率较低， 其中最典型的是进城农民工。 目前我国农民工参加社会保险的比例不足20 % ， 其中高龄农民工、 低收入农民工、 灵活就业农民工、 个体工商户、 私营企业农民工的参保率更低。 他们在城市工作， 失去了农村保障，面临着工业风险，却不能享受社会保险的权利。在今后的改革中，应加强政策的执行力度并着力解决农民工社会保险关系转移接续困难等影响农民工参保的制度因素。

三是应建立与社会经济发展水平相适应的社会保险水平。

社会保险制度的效果，取决于保障水平的高低。但是，社会保险制度的保障水平并不是越高越好，如果超过了社会经济发展水平，就很难持续，也不利于激励人们努力工作。近代德国在建立社会保险制度过程中覆盖范围的渐进性扩展和保障水平的适度性与渐进提高的方式，符合社会保险制度的规律，值得我们借鉴。目前，我国的突出问题是农村居民社会保险水平太低。我国农民的基础养老金水平不足100 元，难以保障他们的老年生活，而且因为与城镇职工养老金及机关事业单位养老金的巨大差异，农民觉得受到了不公平对待。在今后的改革发展中，应建立城乡居民基础养老金的正常增长机制，可以采取每年或每两年对中央确定的基础养老金标准进行调整。调整的幅度既要依据经济发展和物价变动的情况，也应不低于城镇职工养老金的增长幅度。