水利工程质量监督机构工作思考

赵淑杰

(辽宁省水利事务服务中心，辽宁 沈阳 110003)

2019年初，辽宁省机关及事业单位改革完成，省、市、县三级水利工程质量监督机构并入新组建的水利事物服务中心，部分质量监督机构整合后脱离水利系统，质量监管职责划归水行政主管部门。2018年水利部提出水利工程“补短板、强监管”，在加快推进水利事业改革的整体要求下，在全省事业单位改革的前提下，如何做好水利工程质量监督管理工作，如何落实好水利工程质量监管责任，为新时期做好水利工程质量管理工作提出了新的课题。本文进一步摸清全省水利工程质量管理机构，调查市县水利工程质量监督机构现状，提出质量监督管理工作新思路。

1 基本情况

1.1 机构改革前

1.1.1市级

辽宁省共有14个市，均成立了水利工程质量监督机构。其中有6家单位是参照公务员管理的事业单位，有8家单位是公益一类事业单位。14家质量监督机构工作经费全部纳入财政预算。14个市级质量监督机构共有在编人员101人，平均每个监督机构有7～8名质量监督人员。

1.1.2县(区)级

辽宁省共有64个县(区)成立了水利工程质量监督机构。64个县(区)质量监督机构中，有6家单位为水行政主管部门内设机构，有57家单位是水行政主管部门直属公益一类事业单位，有1家单位是水行政主管部门直属公益二类事业单位。64个县(区)质量监督机构共有在编人员249人，平均每个监督机构有3～4名质量监督人员。

1.2 机构改革后

1.2.1市级

机构改革后，14家水利工程质量监督机构全部并入新组建的中心。新组建的14个中心中，有5个中心隶属于市水利局，有9个中心隶属于市政府，这9个中心和水利局是平级关系。

原14家质量监督机构的监督职能全部回归水行政主管部门，已无水利工程质量监督职能，且都不是独立法人单位。原14家质量监督机构中，有9家质量监督机构仍在开展相关质量监督工作，但无正式授权文件。剩下5家质量监督机构不再从事监督工作，他们的监督工作由市水利局直接实施。目前14个市统计的水利工程质量监督人员有102人，平均每个市有7～8名水利工程质量监督人员。

1.2.2县(区)级

原64个县(区)的水利工程质量监督机构，仅1个转变成水行政主管部门内设机构，有58个并入新组建的中心，有5个处于机构改革调整期而未明确。

原质量监督机构的监督职能全部回归水行政主管部门，目前都不是独立的法人单位。58家新组建的中心，31个中心是隶属于水利局，剩下的27个中心已脱离水利系统，或隶属于政府或未明确。目前59个县(区)统计的水利工程质量监督人员有209人，平均每个县(区)3～4人。

2 主要问题

2.1 监督职能不明确

机构改革后，原监督站与项目法人或建设单位一同并入新组建的中心，中心既是项目法人，又承担质量监督工作，就具体监督工作而言，形成自己监督自己的局面，以致监督工作无法开展或不能正常开展。部分机关和中心的监督职能不明确或没有分界，导致监督工作停滞或处于混乱状态。部分项目法人或建设单位划转到新组建的中心，而中心隶属于政府，致使水行政主管部门无法监督新组建中心(隶属于政府)的水利工程。

2.2 监督工作不规范

监督职能已回归水行政主管部门，现在中心内设的监督部门非独立法人，开展监督工作，如办理监督手续等程序不顺畅、不规范。水利工程质量监督过程中涉及签字和盖章时，必须经过中心领导、水利局主要领导审核后才可盖章，大大影响工作效率。

2.3 质量监督职责不清晰

改革后质量监督机构已没有行政职能，但依然承担着行政职能的监督工作。中心的“三定”方案中只明确监督服务职能，但没有明确具体的监督服务内容。

2.4 监督工作经费不足

近几年，辽宁省各级财政比较紧张，监督工作经费安排不足且经常不能及时拨付。部门地区的质量监督检测经费没有纳入县级财政预算，只能临时申请，有时能够得到安排，有时则不能。质量监督检测不能满足质量监督“强监管”的需要。

2.5 质量监督技术力量薄弱

机构改革后，部分政治素质高、业务水平精、工作能力强的质量监督人员离开监督岗位，新任用的监督人员在短时间内还无法胜任监督工作。在“水利工程补短板，水利行业强监管”的新形势下，监督工作要求监督人员从勘察、设计到招投标、施工、监理、验收评定、检测等全过程，对水利建设的法律法规、规范规程、技术标准等要全面、熟练掌握。部分监督人员不能适应这些要求。

2.6 监督部门权威性偏弱

由于水行政主管部门与中心监督部门的监督职责不明确或没有分界，质量监督工作主要仍由中心监督部门实施，而监督部门只是中心的一个内设机构，不是独立法人，且与各项目法人或建设单位同隶属于中心，在中心主任的统一领导之下，监督工作的公正性、权威性、严肃性深受质疑，有时得不到保证，有时甚至是形同虚设，失去了监督作用。

2.7 交通工具没有保障

辽宁省公车改革已经完成，水利工程质量监督部门开展监督工作，经常是搭乘或借乘项目法人或建设单位或施工单位的车辆，在一定程度上降低了监督工作的权威性、独立性和真实性。

2.8 质量监督第三方检测报告滞后

质量监督第三方检测都是由中心的质量监督部门通过政府购买服务委托的。由于工程建设项目点多面广，工期分散，质量监督部门委托的第三方检测单位现场检测和出具报告速度较慢，有时甚至工程已经完工，检测报告还没有出具。不能及时为质量监督提供有力的技术支撑，容易出现不合格材料用在工程上等问题。

3 建议和思考

3.1 理顺监督工作关系

理顺水行政主管部门行政监督职能与质量监督机构具体监督工作的关系。监督属于政府公共管理和公共服务职能，必须保证公开、公正、公平和廉洁高效。根据辽宁省水利厅的“三定”方案，水利工程建设质量与安全监督是水行政主管部门的一项法定职责。根据国务院《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)，质量监督机构是政府委托开展质量监督工作的机构。要确保质量监督机构定位清晰，权责统一，有效开展监督管理，保障水利工程建设顺利进行。目前大部分原有监督机构已无监督行政职能，但仍在开展质量监督工作，职责不明确，工作不顺，监督权威大打折扣。辽宁省的机构改革走在全国前列，暂无其他省市的经验可借鉴。根据中心“三定”方案，中心职能包括承担本行政区内水利工程建设质量与安全监督的具体工作。因此，应该明确，质量与安全监督的行政职能是水行政主管部门的行政职能，承担质量与安全监督的具体工作是中心的服务职能。现在中心从事质量与安全监督的具体工作已经水行政主管部门授权。下一步，水行政主管部门和中心应按照政事分开原则，进一步明确职能分界和分工，确保质量与安全监督工作正常开展，满足“水利工程补短板，水利行业强监管”的要求。

2019年3月15日，水利部以水人事[2019]90号已明确：“水利工程建设质量和安全监督行政职能由水利部监督司履行，具体工作由水利部水利工程建设质量与安全监督总站承担。水利部水利工程建设质量与安全监督总站改设在水利部建设管理与质量安全中心，其设计质量监督分站继续设在水利部水利水电规划设计总院。”全省各市县可参照水利部的职能分工，进一步确定水行政主管部门和中心的监督职能具体分工。对于隶属于市政府或县政府的中心而言也是如此，承担本地区水利工程建设质量与安全监督的具体工作，而质量和安全监督的行政职能由水行政主管部门的内设机构履行。具体分工、分界、协调、协作等，可通过水行政主管部门的文件加以明确。

3.2 创新监督模式规范监督流程

机构改革之后，质量监督工作只能加强，不能削弱。根据水利部“水利工程补短板，水利行业强监管”的要求，要创新监督模式，以问题为导向，以整改为目的，以问责为抓手，严格“查、认、改、罚”，突出“严、实、细、硬”，持续保持高压严管的“强监管”态势。要将随机检查作为工程质量与安全监督检查的重要方式。改变原来的预约式、通知式的监督检查方式，加强巡回检查、暗访检查和随机抽查，保证检查内容和部位能够真实反映施工的真实状况。

应该明确，制定发布政策法规、备案、许可、认可、审批、通报、行政处罚等属于行政职能，由水行政主管部门履行。从办理监督手续、派驻项目、开展质量与安全管理体系复查、制定监督检查与检测计划、确认项目划分、开展质量核备、开展监督检查与检测、出具监督检查整改通知书、出具质量与安全监督报告、参加阶段验收和竣工验收等属于监督的具体工作，由中心承担。中心开展监督具体工作需要盖章时，可由水行政主管部门专刻“质量与安全监督专用章”放在中心管理使用。同时，水行政主管部门应加强对中心质量与安全监督工作的监督检查和考核，保证监督工作满足“强监管”的要求。中心应定期或不定期向水行政主管部门汇报质量与安全监督工作开展情况。中心监督工作需要开展通报、行政处罚等行政职能工作时，应主动、及时与水行政主管部门汇报、沟通、说明，最终由水行政主管部门做出决定并发布文件。为了解决中心质量监督部门、项目法人或建设单位同体监督、自己监督自己的问题，一是项目法定代表人、监督主管负责人不能是同一人，二是水行政主管部门监督负责人、内设监督机构负责人要加强对建设项目质量与安全监督工作的领导和监督，确保监督工作公平、公正、公开。对于重大项目、重点项目，中心可派驻项目站，项目站代表监督机构(中心)。

3.3 保证质量监督工作经费

质量监督的具体工作为政府行政监督提供技术职称和服务，质量监督的工作经费，包括委托第三方开展质量检测经费、监督人员业务培训费等都应全部纳入财政预算。解决了质量监督机构的定位问题，也就同时解决了质量监督的工作经费问题。要进一步研究质量监督预算编制办法，充分考虑工程数量、规模、技术复杂程度、监督方式、抽检频次等因素，科学合理编制质量监督预算。

3.4 提高质量监督人员素质能力

水利工程质量监督工作要求其工作人员必须熟悉国家和水利部、辽宁省有关的法律法规、规范规程和技术标准等，因此要建立科学的质量与安全监督人员管理制度，明确工程质量与安全监督人员的配置和相应的具体资格。质量与安全监督人员要熟练掌握各种专业技术知识，精通专业技术业务，还要熟练掌握有关法律、法规、规章等并在实际工作中熟练应用。要定期或不定期开展质量与安全监督业务培训，切实提高质量与安全监督从业人员的综合素质，推进质量与安全监督工作水平不断提高。

4 结语

辽宁省机关和事业单位改革后，水利工程质量监督工作出现了新的问题和挑战，但质量监督工作的脚步永不停歇，质量监督永远在路上。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，按照“水利工程补短板、水利行业强监管”新时期水利工作总基调要求，坚持目标引领和问题导向，结合水利工程建设实际，主动作为，创新方式，强化措施，不断加强水利工程建设质量监督管理，稳步提升水利工程建设质量，为水利改革发展提供切实可靠的质量安全保障。