培育应急“第一响应人”的止损价值与措施

郑燕平

(华北科技学院外国语学院，北京 东燕郊 065201)

0 引言

重大突发事件，无论是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件还是社会安全事件，都具有“极端小概率、巨大破坏性、高度复杂性和难以恢复性特点”[1]，其后果极其严重，争分夺秒的应急响应会产生生死攸关的差异。2019年12月爆发于湖北省武汉市的新冠病毒疫情即为此类典型的重大突发公共卫生事件。

对重大突发事件的应急管理，从理论上说，其应急主体包括核心利益相关者(党委、政府等)、强势利益相关者(政府职能部门、军队等)、关键利益相关者(公共企业等)和从属利益相关者(公益组织、公民等)[2]；其应急管理周期包括预防准备、监测预警、处置救援、恢复重建和评估改进等。但在重大突发事件应急管理的实践中，人们会发现，应急响应主体中“第一响应人(first responders)”及时有效的止损行动决定了其后一系列应急处置行为的结果和效果。

这里的“止损”原为投资术语，是指当某一投资出现的亏损达到预定数额时，投资人及时斩仓出局，以避免更大亏损。此处借用这一术语，主要是指在应急响应起始阶段，应急响应主体及时采取有效措施，控制或尽量阻止突发事件的恶化，并阻止事件损失扩大。

1 “第一响应人”的界定与演化

“第一响应人”是首先到达事故现场并采取行动拯救生命、保护财产和满足人类基本需求的任何应急人员。在大多数事件中，这些响应者是地方警察、消防人员和急救医务人员[3]。

“第一响应人”源于19 世纪60年代美国医疗和交通系统为交通伤害中第一时间开展紧急救助和医疗而设立的服务项目，其最早医学定义为：首先到达需要开展医疗救助现场，具备在紧急情况下对现场情况(包括环境和受救助人)进行判断并开展有限手段实施医疗救助的人[4]。到 20 世纪 80 年代，美国“第一响应人”范畴发展到具备专业装备、完备规章、经过培训具有一定专业技能的人员组成的队伍，其定义为：具备一定专业技能，能在第一时间到达现场，并能开展紧急应对的个人[5]。

“第一响应人”概念最早由地震主管部门2008 年汶川大地震后引入我国，并在有关组织帮助指导下，借鉴国外有关经验，着手构建“第一响应者”制度，积极组织“第一响应者”培训[6]。“第一响应人”原指地震事件发生后，在第一时间内赶到现场，具有快速组织、指挥协调、专业处置能力，能够指挥现场民众徒手或利用简单工具开展抢险救灾的人员[7]。随着社会发展，各国在公共安全事件中发现，“第一响应人”作用越来越显著，其应对范围现已延伸到各种突发事件事故现场。

2 止损价值：“第一响应人”培育的必要性

本次新冠疫情，从湖北省中西医结合医院呼吸与重症医学科主任张医生2019年12月26日处置4位发烧、咳嗽且通过检查排除了流感的病人[8]开始，新冠疫情正式“上市”，到2020年1月22日，钟南山院士明确新型冠状病毒能够人传人，1月23日武汉“封城”，期间可进行应急响应和处置的时间长达27天。此次重大突发事件的“第一响应人”武汉市委，或是湖北省委，在27天时间里，竟然没有大规模有效的应急处置行动，止损行动严重迟滞，止损作用未能有效发挥。而此次疫情应急处置的延迟带给国家是超过1218亿人民币抗疫投入(不含因隔离造成的损失)，确诊病例85424例，4634例死亡(截止2020年10月1日)，4.85万亿元经济增量的损失[9]和中国近三千亿元公共卫生系统短板补贴[10]，可谓损失巨大，教训惨痛。

痛定思痛，人们不能不、也不得不认同的一点就是，对培育并发挥“第一响应人”的及时止损作用这一应急响应中性命攸关的环节和措施再也不容忽视。因为应急处置的基本原则之一就是“快速响应”[11]，即各项应急处置行动都要快，必须争分夺秒、快速响应、快速行动，要争取一切时间调派救援力量，调集各类应急资源，迅速采取现场抢救措施，控制事态发展。

3 止损策略：“第一响应人”培育的关键措施

如何有效培育利用“第一响应人”，及时止损重大突发事件？从我国应急管理体系构成和应急管理实践需求来看，不妨从以下几个方面加以突破。

一是优化应急预案，对应急响应阶段“第一响应人”的职责地位予以明确设定。目前，全国预案体系基本形成，各级各类预案达800万件之多。在应急预案的设计与完善中，有必要增加“第一响应人”的相关内容，根据应急管理实践中主体的动态性，对可能成为“第一响应人”的相关主体予以明确，赋予“第一响应人”相关权利职责，促使“第一响应人”依规主动进行最有利的应急处置行动，对重大突发事件可能造成的危害进行最大限度的止损。

二是强化应急管理主体的止损理念。行动是思想之果——如果思想智慧，则行动有效。由于应急管理主体的动态性，即从广义上看，任何一个社会人，无论是党委、政府及其职能部门、军队、公共企业、公益组织、公民等组织和个人，都有可能成为重大突发事件的“第一响应人”。因此，加强应急管理主体止损观教育，就是让所有可能成为应急管理的主体，无论是何种利益相关者，都从思想深处认识到：应急响应的起始阶段，及时采取有效措施，控制或尽量阻止突发事件的恶化，将大大有利于灾害事故等的及时处置、有利于避免或减少次生灾害，从而大大减少人民生命、财产损失。这种应急管理主体止损观教育可以从我国基础教育阶段开始，其后内容不断更新，真正使应急管理主体止损观就像空气一样与人们相依相伴，成为人们生命的必需品，成为全社会有效实施应急管理的先导。

三是加强领导干部应急响应素质教育。让全体领导干部以已经发生的重大突发事件为鉴，深刻认识到：应急管理就是生命管理，重大突发事件的止损既是经济止损，也是生命止损；做好重大突发事件“第一响应人”是领导干部岗位上的首要的、随时的重大职责。由于重大突发事件的突发性、紧迫性等特点，以及应急管理主体的动态性，让全体领导干部接受应急响应素质教育，对“第一响应人”的重大处置责任和关键止损作用有极为清醒的认识，对未来重大突发事件中可能成为应急响应中的“第一响应人”及时“上位”、及时发挥止损作用将具有决定性的意义。

四是努力营造“第一响应人”主动作为的新型制度环境。在对重大突发事件的应急管理上，也要“为敢于响应的‘第一响应人’担当，为敢于负责的‘第一响应人’负责”，“旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的”止损行动者撑腰鼓劲，努力营造“第一响应人”想响应、敢响应、能响应的良好制度环境。

五是精准落实突发事件应对的法律责任。严格实施《中华人民共和国突发事件应对法》(2010：50-57)等相关法律法规，切实敦促“第一响应人”等应急管理主体认真履行应急响应职责。对未按规定采取预防措施、及时准确报告、及时响应、妥善处置等造成损害后果的，应依法依规，严肃处理。以严格的制度实施警示应急管理主体，特别是“第一响应人”，依法依规主动有效进行应急响应和处置，用法治的力量有效推进“第一响应人”在重大突发事件中的及时止损作用。

4 结论

(1) 中国不存在美国那套“应有程序”(due process)对效率的破坏，相反，在我国单一制国家结构形式下，有党和国家对应急管理事业的高度重视、海量投入和持续发力，“一本四全”[1](以人为本，全灾种、全过程、全方位、全社会)的新时代大国应急管理态势和优势已经形成。

(2) 在未来应急管理过程中，只要不断切实发挥“第一响应人”的止损作用，不仅会大大降低重大突发事件给国家和人民群众生命财产造成的损失，也有利于促进新时代我国应急管理能力和止损效率的稳步提升。