“十四五”时期民办教育发展的展望与建议

单大圣

(国务院发展研究中心，北京 100010)

“十三五”时期，我国民办教育继续快速发展，在扩大全社会教育供给、激发教育活力等方面发挥了积极作用。“十四五”时期，要进一步在国家治理视域内谋划民办教育的发展。

一、“十三五”时期民办教育发展情况

2015年，学前教育三年毛入园率、义务教育巩固率、高中阶段教育入学率、高等教育入学率分别为75.0%、93.0%、87.0%、40.0%，新增劳动力平均受教育年限达13.3年，教育的总体发展水平进入世界中上行列(1)国务院：《关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》，2017-01-19，http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201701/t20170119_295319.html。。可见，“十三五”时期的民办教育事业，发展起点很好。在中共十八大和十八届三中全会“鼓励社会力量兴办教育”政策的激励下，2015年，全国民办学校发展至16.27万所，占全国学校总数的31.8%；在校生达4 570.42万人，占全国在校生总数的17.6%；民办幼儿园、小学、初中、普通高中、中等职业学校、高校本专科在校生占全国总数的比例分别为54.0%、7.4%、11.7%、10.8%、11.1%、16.0%(2)教育部：《2015年全国教育事业发展统计公报》，2016-07-06，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A03/s180/moe_633/201607/t20160706_270976.html。。

(一)“支持”和“规范”是民办教育发展的主线

按照十八届五中全会的建议，“十三五”时期各项事业都要在新的发展理念指导下展开，并将提高教育质量作为“坚持共享发展，着力增进人民福祉”的重要内容，提出“支持和规范民办教育发展，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”的要求。《国家教育事业发展“十三五”规划》进一步就促进和规范民办教育发展，提出鼓励社会力量进入教育领域、推进民办学校分类管理等政策措施。

(二)各级政府高度重视民办教育

一项对25个省(市、区)促进民办教育可持续发展实施意见的文本分析显示，各地均提出要积极鼓励社会力量办学，即“法无禁止即可为”(3)王慧英、黄元维：《地方民办教育分类管理新政：现状、难点议题与治理策略——基于25个省(自治区、直辖市)民办教育新政实施意见的文本分析》，《现代教育管理》2019年第3期，第56-61页。。2017年，国务院印发《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》，将“促进和规范民办教育发展”纳入省级政府履行教育职责的评价内容，将评价结果作为对有关干部进行考核、奖惩的依据。2018年，中共中央、国务院发布《关于完善促进消费体制机制 进一步激发居民消费潜力的若干意见》，将教育培训托幼消费作为消费新增长点加以培育。在政策的支持下，“十三五”时期民办教育有了长足发展。2018年，全国共有各级各类民办学校18.35万所，比2015年增长12.8%，占全国学校总数的35.4%；在校生达5 378.21万人，比2015年增长17.7%，占全国在校生总数的19.5%。民办幼儿园、小学、初中、普通高中、中等职业学校、高校本专科在校生占全国在校生总数的比例分别为56.7%、8.6%、13.7%、13.8%、13.5%、22.9%，较2015年都有了一定幅度的提高(4)教育部：《2018年全国教育事业发展统计公报》，2019-07-24，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t20190724_392041.html。。社会力量举办的民办教育成为扩大教育供给的重要力量，尤其是民办幼儿园，在公共财政投入尚不足以支持公办幼儿园全覆盖的情况下，撑起了学前教育的半壁江山，为学前教育的快速普及作了突出贡献。不断发展的民办教育还丰富了教育服务形态，释放和满足了人民群众个性化、多层次的教育需求。一些小规模的民办学校，比如城市打工子弟学校和乡村民办学校，以适宜的方式解决了公办教育难以顾及的农民工子女和留守儿童教育需求，起到了促进社会公平的作用。此外，办学机制灵活的民办学校在学校治理、人才培养方面的创新探索，既激发了教育活力，也促进了公办教育的改革。

(三)民办学校分类管理是最重要的改革措施

2015年修订的《教育法》《高等教育法》，突破了原来关于“不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”“不得以营利为目的”的相关规定，为长期困扰民办教育发展的“营利”问题清除了法律障碍。2016年3月，十二届全国人大四次会议通过的《慈善法》，提出了“非营利组织”的操作性标准，为“非营利性民办学校”这种机构类型提供了重要的参考依据。同年11月，十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过《关于修改〈民办教育促进法〉的决定》，明确民间资本可以举办营利性民办学校(活动范围有限定)，举办者可以自主选择设立营利性或非营利性民办学校，其中非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收、用地等优惠政策以及政府补贴、基金奖励和捐资激励等扶持措施。在此基础上，民办教育的制度建设明显提速。2016年，中共中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》，就加强党对民办学校的领导作出部署。2017年，国务院印发《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》，以分类管理为突破口作出部署。同期发布的《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》以及2018年财政部、税务总局联合发布的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，进一步细化了民办学校分类登记、税收优惠及监管等制度体系。《民办教育促进法实施条例》也由国务院常务会议审议并原则通过。应该说，民办学校分类管理制度的确立，从根本上改变了长期以来针对民办教育发展的权宜之计和模糊之策，为落实民办教育优惠政策、完善民办教育基本制度、拓展民办教育发展空间及营造公平竞争环境等，提供了基本制度前提(5)王烽：《营利性与非营利性民办学校分类管理的几个重大问题》，《教育经济评论》2016年第2期，第7-12页。。

但这项工作仅是个开头，围绕分类管理的配套扶持政策和管理制度尚未出台，关涉对现有利益格局的调整和未来民办学校实际获得政策扶持的力度，引起了一些民办学校举办者的困惑和焦虑，对此学界也有不同的声音。吴华等(2017)认为，分类管理时机尚不成熟，会产生办学风险，比如财政资助减少、税负成本上升导致的市场竞争力下降(6)吴华、王习：《营利性民办学校应该享受税收优惠》，《中国教育学刊》2017年第3期，第14-18页。。邵允振(2018)也认为，分类管理会带来资本市场冲击、举办者治权扩大化、社会认可危机、教职工流失、招生困难、政府人为歧视和监管能力不足等挑战(7)邵允振：《民办教育分类管理风险防控评析——兼论营利性民办教育的监管》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2018年第6期，第29-32页。。还有一些学者认为，分类管理是对民办教育的挤压和限制，会挫伤办学者的积极性，损害办学生态。这些都反映出民办教育改革已经触及一些深层次的矛盾和问题，利益差异和观念分歧逐渐暴露，未来民办教育改革任务仍然艰巨而复杂。

二、“十四五”时期民办教育发展面临的形势

2018年中央经济工作会议指出，中国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期。综合判断，“十四五”时期民办教育发展也处于大有可为的战略机遇期。首先，支撑民办教育大有可为的客观条件，是人民教育服务需求的持续升级。一般认为，中国作为一个具有14亿人口、发展不平衡的追赶型国家，在相当长时期内具有广阔的需求增长空间。按照追赶型经济体的消费结构，从衣食、耐用消费品、住行再向服务需求的升级路径，随着住行需求的逐步满足，中国居民消费需求正在更多地转向服务类(8)张军扩、余斌、吴振宇：《增长阶段转换的成因、挑战和对策》，《管理世界》2014年第12期，第12-20页。，这一趋势在“十四五”时期仍将强化。2018年，城镇居民人均可支配收入为39 251元，人均教育文化娱乐支出为2 974元，占总消费比重的11.4%；农村居民人均可支配收入为14 617元，人均教育文化娱乐支出为1 302元，占总消费比重的10.7%(9)国家统计局：《人民生活实现历史性跨越 阔步迈向全面小康——新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之十四》，2019-08-09，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/bwcxljsm/70znxc/201908/t20190809_1690097.html。，预计教育服务消费还有很大的增长空间，这将是推动民办教育发展最持久的动力。同时，中国未来提高全要素生产率，必须加强教育服务业和人力资源市场的深度融合，以提高人力资本、培育增长新动能。在非学历教育培训和职业教育等领域，民间资本有巨大的优势，能满足市场对不同规格人才的需求。其次，支撑民办教育大有可为的主观条件是教育制度性开放的不断扩大。特别是在分类管理的框架下，对不同社会资本的政策激励更加清晰明确，使民办教育的发展有了更稳固的预期。非营利性民办学校的治理结构，为公共财政支持民办学校发展以及社会捐赠进入民办教育领域提供了制度保障；营利性民办学校获得了更大的自主定价权和合法的剩余索取权，有利于进一步吸引趋利性资本进入教育领域。

(一)民办教育的健康发展取决于战略和政策选择

近年来，关心民办教育的有识之士越来越感觉到，民办教育面临生源减少、竞争加剧、转型提质和社会认可度低的严峻挑战，已经走到了选择的十字路口。虽然党和政府反复使用“有益补充”“重要部分”“教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”等来定性民办教育的作用，采取“促进”“鼓励”“支持”“规范”等政策导向来体现对民办教育的重视和支持，但是社会对民办教育地位不稳定、作用不确定的担忧始终存在。在这种情况下，民办教育也许可以在数量、规模上取得较大的发展，但缺乏办教育所需要的耐心和深厚积淀，也就难以形成高质量的、持久的办学行为，从而弱化民办教育的地位和作用，这是决策者需要认真思考的大问题。

究其原因，这与民办教育面临的政策环境和发展模式有关。与国外私立教育起步于宗教以及慈善组织的捐赠办学相比，我国民办教育走了一条完全不同的道路(10)李连宁：《〈中华人民共和国民办教育促进法〉修订要为民办教育发展提供法律保障》，《教育与职业》2016年第5期，第5-7页。。我国自古以来就有民间自发办学的悠久传统，改革开放后，针对“穷国办大教育”的国情和加快普及教育的急切需求，重新恢复起来的民办教育扮演了补充公办教育供给不足的角色(11)王一涛：《民办教育分类管理需要解决好五大关系》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2018年第4期，第164-171页。。针对当时举办者普遍希望投资办学而不是捐资办学，即希望为公益性教育事业作贡献又能获得一定经济回报的客观事实，决策者在立法和管理上作了一定的妥协，使民办教育获得了相对宽松的政策环境，形成了投资办学、滚动发展为主的发展模式。迄今为止，政府在公办教育体系框架下谋划民办教育发展的思路没有改变，管理部门主观上仍认定大部分举办者有追求经济利益的动机，捐资办学的动力不足，尚不具备发展非营利性民办教育的条件，因此主要使用特殊扶持政策而不是行业管理手段，公办、民办学校共同发展的“行业”观念始终没有树立起来。民办教育扶持政策与行业管理之间的内在矛盾导致持久的争论，也使民办学校举办者对政策的恐慌甚于能力恐慌、资金恐慌和治理恐慌，谋求特殊性政策仍是举办者当下主要的利益诉求，但显然这种状况是不可持续的。事实上，如果仅仅将民办教育理解为帮助政府解决公共教育投入的不足或作为推动服务业发展、扩大就业的手段，那就是将民办教育的功能工具化了，实际上降低了民办教育的地位和作用。应该认识到，民办教育的地位和作用并不取决于政府的重视程度与鼓励支持力度，从根本上取决于国民教育需求的结构、民办教育自身的发育程度以及政府的行业监管能力，其中，社会对教育的需求才是民办教育发展的根本动力。从这个意义上说，民办教育在教育事业中具有独一无二的地位，只有在国家教育发展战略指引下走上自主发展的道路，才能实现自身的可持续健康发展。

(二)民办教育的自主发展决不应该是盲目的

2018年召开的全国教育大会以及之后中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》提出，到2035年总体实现教育现代化、迈入教育强国行列的宏伟目标。教育现代化涉及结构、水平、质量、能力和制度等要素的全方位提升，这是对包括民办教育在内的各类教育提出的共同要求。事实上，教育现代化绝不仅仅是公办教育的事情，民办教育只有自觉投身其中，才能真正强大起来。这是一项长期的工作，对民办教育来说，“十四五”时期最紧迫的任务是建立成熟、定型的基本制度。1992年，邓小平同志在南方谈话中指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”(12)中共中央文献编辑委员会编：《邓小平文选第三卷》，人民出版社1993年版，第372页。十八届三中全会也提出，2020年实现“使各方面制度更加成熟、更加定型”的改革目标。这是民办教育事业发展的需要，也是举办者的期盼。只有建立科学规范的基本制度，才能有效协调财政、税收、工商、人社、国土和编制等部门的支持政策，形成支持民办教育发展的合力，并提供稳定且可预期的制度环境。在基本制度框架下，不是人为地引导举办者选择某种类型的民办学校，而是通过清晰的制度，规范不同目的资金的流向，发挥教育市场的自我调节作用。在这方面，需要进一步强化基本制度的统一性和严肃性，虽然仍需各地积极开展改革探索，体现因地制宜、尊重差异的要求，但是制度的分散化、碎片化不仅影响预期，而且会进一步固化既得利益、提高未来的改革成本。因此，中央对统一制度的顶层设计已经刻不容缓，不能再搞“宜粗不宜细”的原则性规定，不能回避矛盾，对于看准了的、符合改革方向的政策，就要下决心细化为具体制度。

三、“十四五”时期民办教育改革发展的政策建议

“十四五”时期，要抓住重要战略机遇期，通过完善各项制度和体制机制，推动民办教育发展迈上新台阶。在此，笔者提出如下六条建议。

(一)持续推进“放管服”改革

近年来，中国大力推进的简政放权和“放管服”改革，有效激发了市场活力和社会创造力，这对民办教育领域同样适用。首先，进一步规范审批行为。按照2018年中央经济工作会议提出的向“规则等制度型开放转变”的要求，更多用法治化手段支持民办教育发展，探索通过负面清单和“非禁即入”的方式对民办学校进行准入管理，简化审批流程和环节，最大限度地激活民办教育的办学活力。其次，落实法律法规规定的民办学校各项办学自主权，特别是招生自主权、收费自主权、专业课程设置和教育教学等方面的权力。同时，民办学校要加强自律、用好权利。最后，做好对民办学校的服务。这一点教育行政部门过去重视不足，要淡化“管理”、强化“服务”。当前民办学校普遍面临着艰难的发展转型，要加强分类指导，把握好监管的方式、力度和节奏，特别是一些面向农民工随迁子女、低收入家庭的小规模、低收费的民办学校，对保障教育机会公平起着重要的补充作用，但普遍存在办学条件不达标的情况，对此，教育行政部门不能简单地罚款整改或者一关了之，而要多一些关切，多到实地开展调查研究，帮助其解决问题、改进提高。

(二)不断加强教育全行业管理

在现代教育体系中，不同所有制的教育机构都是教育行业中平等的主体，政府以公共管理者的身份，按照教育法律法规，不偏不倚地对各类教育机构进行行业管理。首先，要树立全行业归口管理的理念，所有教育机构，不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由所在地教育行政部门进行统一规划、统一准入和统一监管(13)单大圣：《改革开放40年我国民办教育事业的发展及展望》，《浙江树人大学学报》2019年第1期，第8-13页。。为贯彻全行业管理的理念，建议不再单设民办教育管理机构，将其职能融入教育行业管理的各个环节。其次，转变政府职能。教育行政部门要从过去主要针对教育事业单位的行政管理，转变为针对各类教育机构的行业管理，主要不是运用行政措施，而是运用法律、规划、标准、财政拨款、政策指导及公共信息服务等手段进行管理。最后，严格科学监管。监管不是限制，而是规范。在分类管理框架下，如果政府监管没有跟上或者有疏漏，特别是对非营利性民办学校这一新生的机构类型，未建立严密的“防火墙”(如《慈善法》规定的关联交易限制规则)，那么分类与不分类的效果差别就不明显(14)阎凤桥：《民办教育政策推进为何缓慢？——基于组织行为决策视角的考察》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2017年第6期，第11-17页。，反而会扭曲其办学行为，导致改革目标落空，损害政府公信力和民办教育生态。因此，要强化综合监管，充分运用教育督导、综合执法和信用分级等措施，发挥行业组织的作用，强化民办教育的行业自律约束与诚信建设。同时，由于民办教育的发展涉及诸多领域的政策协调，必须加强各级政府的监管能力建设。

(三)充分挖掘政策支持空间

党的十八届三中全会提出，对民办教育实行“政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励”的扶持政策，2016年修订的《民办教育促进法》在分类管理的框架下，针对非营利性民办学校进一步提出政府补贴、基金奖励、捐资激励、土地划拨和税收优惠等具体扶持措施。有的举办者对营利性民办学校不能继续享受政策扶持感到不满，面对着巨大的成本上升压力，他们陷入了深深的担忧。政府对营利性和非营利性两类民办学校实行差异化的扶持政策，并不取决于教育行政部门的主观认识，而是由营利组织、非营利组织不同的治理结构和国家基本制度决定的。过去那种不加区别的民办教育扶持政策是特殊历史条件下的产物，当前及未来再也无法维持下去。转变的过程虽然有阵痛，但是要以积极的态度来认识这个问题。教育行政部门不能一分了之，而是要主动作为、多动脑筋，在现有的制度框架下帮助举办者争取尽可能多的政策支持，比如国外经常采用的学生资助、教师培训、低息贷款、科研项目资助和教研指导等政府扶持，还可比照国家针对高新技术企业的税收优惠政策及文化事业单位转制为企业的相关政策等，加大对民办教育的支持力度。

(四)积极培育竞争新优势

民办学校发展到今天，规模扩张的空间已经十分狭小，但在质量提升和特色彰显方面仍具有很大的潜力(15)徐绪卿：《民办高等教育发展政策讨论的五个问题》，《浙江树人大学学报》2019年第1期，第1-7页。。可以预见，民办学校未来如果还延续“低收费、广招生”的外延式发展模式，不改变家族化、“内部人控制”等痼疾，将不可避免地被锁定在低质量发展和低效治理的水平上，并进一步加深社会对民办学校尤其是营利性民办学校的偏见和歧视。笔者认为，根本出路在于培育竞争新优势。近年来，一些学者提出“公办保公平，择校找民办”的理念，另一些学者则指出要警惕教育的“拉丁美洲化”，即一个社会中有更高层次需求的中高收入家庭子女逐渐离开标准化的公办教育体系，到私立教育体系就学，使公办学校成为低劣质量机构的“代名词”。更进一步的理论研究认为，由于缺少有效的测量手段，基础教育阶段只能依据学生的考试分数和升学情况对学校的绩效进行评价，从而导致生源竞争、师资竞争和彻底的应试教育模式(16)阎凤桥：《我国农村民办教育发展的政治逻辑——基于北方某县的调查》，《北京大学教育评论》2012年第2期，第64-78页。。对此，2016年修订的《民办教育促进法》禁止在义务教育阶段设立营利性民办学校。而对于举办学历教育的民办学校来说，国家承认的学历蕴含着国家对教育质量的担保。上述情况均表明，在国家基本教育制度下，社会力量办学不可能是纯粹的市场化办学行为，它的发展前途不是提供基本公共服务，新的竞争优势将更多来自办学特色和社会声誉，对此必须要有清醒的认识。“十四五”时期，民办学校要加快转型，真正将学校的发展重心转移到内涵建设、凝练特色和提高质量上来，坚持错位竞争，深化人才培养模式改革，按照依法办学、自主管理、民主监督和社会参与的现代学校制度要求，以章程为依托，完善法人治理结构，提高举办者的管理能力、校长的治校能力和教师的专业能力，形成依靠办学质量来改善社会声誉的机制。

(五)努力建设高水平民办高校

改革开放40多年来，我国已形成了一批高水平的民办幼儿园、中小学、职业学校，但是高水平的民办高校比较稀缺。从国际经验来看，高水平民办高校往往是民办教育综合发展水平的集中体现，对于民办教育整体发展具有引领和带动作用。比如美国排名靠前的高校，绝大部分为非营利性私立高校，对于提升美国综合国力和国家软实力发挥着重要作用。发展高水平民办高校，也是我国建设高等教育强国的一个突破口。当前，由于缺乏竞争压力和内部约束机制，以事业单位形式管理的公办高校普遍办学活力不足、效率低下，在创新型、复合型人才培养以及高水平科研方面都有欠缺。其中，高校招生体制和统一高考制度作为教育体制改革的关键环节，由于涉及十分复杂的利益关系，往往面临着巨大的社会舆论压力，难以实现实质性的突破，只能在考试内容和方式上进行零敲碎打的局部改革，不断积累新的矛盾。可以说，现有行政管理体制下公办高等教育体系的改革空间和动力比较有限，难以形成系统性的改革思路。因此，可更多挖掘民办高校在体制改革方面的潜能，除给予必要的政府扶持及吸引更多的社会资本投入外，更重要的是鼓励民办高校在《高等教育法》规定的自主办学范围内，选拔任用有理想、有情怀的教育家，潜心办学，积极围绕人才培养、自主招生和学校治理等开展改革探索，争取经过若干年的建设，打造一批真正具有国际影响力的高水平民办高校。

(六)全面实行灵活的改革策略

在不同时期以及不同政策环境、法律约束条件下成长起来的民办学校，在组织形态、产权结构和办学模式等方面呈现十分复杂的情况，地区之间的差异也较大。由于历史原因形成的利益格局，用今天的标准往往难以认定和处理，要实现向新的制度平稳过渡，就必须选择灵活、务实的改革策略，在尊重民办学校举办者历史贡献的前提下，兼顾各方的利益关系。考虑到现有大部分民办学校都不符合营利性或非营利性学校的标准，一些举办者希望放松、放宽“非营利性”的认定标准，有的学者也提出设置“出资办学”的准非营利性学校(不要求回报，但出资者不放弃出资所有权的学校)的新思路(17)王烽：《营利性与非营利性民办学校分类管理的几个重大问题》，《教育经济评论》2016年第2期，第7-12页。，这些设想都值得重视。从调研情况看，民办学校的存量产权问题是矛盾的焦点。民办学校资产包括举办者原始投入、滚动投入、办学积累、国家投入以及社会捐赠等，应针对不同性质的资产作出不同权属的制度安排，尤其对于选择登记为非营利性民办学校的，应该通过奖励或补偿的方式承认出资人的办学贡献。同时，要尽快出台明确的扶持措施，体现对各类民办学校的鼓励支持，稳定预期，增强其办学信心。民办学校的竞争优势是加强内涵建设、提供个性化的教育服务，这对营利性民办学校来说更有优势。营利性民办学校实行市场化自主招生，不应纳入国家招生计划。鼓励营利性民办学校市场化自主招生，在教育行政部门指导下，采取行业、专业组织认证和评估的方式获得所发文凭的市场信誉，政府必要时可通过评估认证，认可其学历。